Sentenza n. 135/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 3,

primo comma, e 65 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (testo unico delle

leggi sull'ordinamento della Corte dei conti), e dell'art. 29, primo

comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (testo unico delle leggi sul

Consiglio di Stato), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanze emesse il 25 ottobre 1973 dalla Corte suprema di

cassazione - sezioni unite civili - sui ricorsi di Todaro Lucio ed

altri contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Corte dei

conti ed altri, iscritte ai nn. da 178 a 183 del registro ordinanze

1974 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 159 del

19 giugno 1974;

2) ordinanza emessa il 15 giugno 1974 dal Consiglio di Stato -

sezione IV - sul ricorso di Ferrucci Alfonso contro la Presidenza del

Consiglio dei ministri, la Corte dei conti ed altri, iscritta al n. 512

del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 3 del 3 gennaio 1975.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione della Corte dei conti e di Ferrucci Alfonso;

udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1975 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Paolo Barile, per Ferrucci Alfonso ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per la Corte dei Conti.

Ritenuto in fatto :

1. - Con sei ordinanze identicamente motivate ed emesse il 25

ottobre 1973 la Corte suprema di cassazione - sezioni unite civili - ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 108, comma secondo, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

primo comma, e 65 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il testo

unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei conti, nella parte

in cui rispettivamente stabiliscono "La Corte a sezioni riunite...

decide... in prima ed ultima istanza sui reclami del personale della

Corte stessa" e "Spetta alla Corte a sezioni riunite la definizione in

forma contenziosa di tutti i reclami dei suoi impiegati ed agenti o di

chiunque vi abbia interesse relativi alla nomina, promozione e

disciplina, o comunque attinenti al rapporto di impiego, per motivi di

incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge": dubitandosi se

con tale sistema sia realizzata l'esigenza che l'organo giudicante si

trovi in posizione di assoluta terzietà o indifferenza rispetto agli

interessi in giuoco nella controversia sottopostagli.

2. - Con ordinanza emessa il 15 giugno 1974 nel corso di un

procedimento promosso su ricorso di Ferrucci Alfonso contro il

Presidente del Consiglio dei ministri ed altri, il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale - sezione IV - dopo aver respinto perché

manifestamente infondate le eccezioni dedotte dalla parte privata in

riferimento all'art. 108 Costituzione, strettamente analoghe a quelle

proposte dalla Corte suprema di cassazione, con le ordinanze sopra

menzionate, ha sollevato, a sua volta, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

primo comma, ultima parte, e 65 del citato r.d. n. 1214 del 1934,

nonché dell'art. 29, primo comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,

recante "Approvazione del t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato"

limitatamente all'inciso "quando non si tratti di materia spettante

alla giurisdizione della Corte dei conti".

L'ordinanza premette che, nonostante sia stato proposto

dall'Amministrazione resistente regolamento preventivo di

giurisdizione, il giudizio in corso non potrebbe considerarsi sospeso e

quindi non sarebbe preclusa la possibilità di sollevare questioni di

legittimità costituzionale. Il contrasto con l'art. 3 viene poi

ravvisato nella diversità di disciplina fra le controversie

concernenti i magistrati della Corte dei conti e tutte le altre che in

materia di pubblico impiego vengono, invece, concentrata nella

cognizione dell'ordinaria giurisdizione amministrativa, tanto più che

quest'ultima, a differenza della precedente, si articola ormai in due

distinti gradi di giudizio ed offre pertanto una maggior tutela

giudiziaria.

3. - In entrambi i giudizi si è costituita la Corte dei conti in

persona del suo Presidente ed ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocato generale

dello Stato, con deduzioni depositate rispettivamente il 31 maggio, il

12 ed il 17 dicembre 1974.

Nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato viene eccepita

preliminarmente la inammissibilità della questione, perché sollevata

dopo l'avvenuta proposizione del regolamento di giurisdizione innanzi

alla Corte di cassazione. Nel merito, in entrambi i giudizi viene

chiesta una dichiarazione di non fondatezza delle questioni,

argomentando fra l'altro dall'art. 103 e dalla VI disp. trans. della

Costituzione, che avrebbero fatto salve tutte le competenze

giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti dalle leggi esistenti

al momento dell'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, e

dalla presenza nel giudizio innanzi alla Corte dei conti delle più

ampie garanzie di difesa.

4. - Si è costituito anche il sig. Alfonso Ferrucci, con memoria

prodotta il 12 novembre 1974, chiedendo l'accoglimento della questione

sollevata dal Consiglio di Stato, previa eventuale riunione del

relativo giudizio a quelli sorti per effetto delle ordinanze emesse

dalle Sezioni unite della Corte suprema di cassazione.

5. - Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi dalle sei ordinanze della Corte di

cassazione a sezioni unite e dalla successiva ordinanza del Consiglio

di Stato hanno tutti ad oggetto gli artt. 3, primo comma, e 65 del

testo unico delle leggi sulla Corte dei conti 12 luglio 1934, n. 1214

(cui si aggiunge, nell'ordinanza del Consiglio di Stato, l'art. 29 del

testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, limitatamente all'inciso "quando

non si tratti di materia spettante alla giurisdizione della Corte dei

conti"), per violazione degli artt. 108, secondo comma, e 3 Cost., e

vanno pertanto decisi con unica sentenza.

2. - Dev'essere preliminarmente accolta l'eccezione di

inammissibilità della questione sollevata dal Consiglio di Stato, con

ordinanza emessa dopo che era stata proposta dalla parte resistente

istanza alle sezioni unite della Corte di cassazione per regolamento

preventivo di giurisdizione.

Già in una precedente occasione (sent. n. 73 del 1973) questa

Corte, nel dichiarare la non fondatezza delle censure di illegittimità

costituzionale che erano state mosse nei confronti di tale istituto,

ebbe a rilevare come esso risulti ampiamente giustificato da esigenze

di economia processuale, consentendo di ottenere una sollecita e

definitiva pronuncia sulla giurisdizione (dove questa sia dubbia e

contestata), con evidente vantaggio per tutte le parti, che devono

ritenersi egualmente interessate ad una decisione sul merito della

causa, della quale sia certa la provenienza dal giudice a ciò

competente.

Tale essendo la ratio del regolamento preventivo di giurisdizione,

non pare dubbio che la stessa valga identicamente sia che l'istanza ne

sia proposta davanti ad un giudice ordinario, sia che (come nel caso in

esame) sia proposta invece davanti al giudice amministrativo.

D'altronde, l'ordinanza del Consiglio di Stato, pur richiamando, sul

punto testé accennato, la contraria giurisprudenza del Consiglio

medesimo, ha piuttosto insistito, nella motivazione, sulla mancanza di

effetto sospensivo dell'istanza per regolamento nel giudizio a quo.

Se si prescinde, perciò, dalla ipotesi in cui sia chiesta la

sospensiva del provvedimento impugnato, discende dal già detto che,

dopo e per effetto della proposizione della istanza di regolamento di

giurisdizione, anche il giudice amministrativo, così di primo come di

secondo grado, non è più legittimato a sollevare questioni di

legittimità costituzionale che siano rilevanti per la definizione, nel

merito, del giudizio davanti ad esso instaurato, ovvero, come nel caso

di specie, proprio per la risoluzione della questione di giurisdizione:

ogni potere in ordine alla quale ultima è ormai trasferito alla Corte

regolatrice.

3. - Nel merito, questa Corte è dunque chiamata a pronunciarsi

sulla sola questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

primo comma, e 65 del citato t.u. del 1934, nei termini in cui è

prospettata dalle ordinanze della Corte di cassazione: dubitandosi,

cioè, che la giurisdizione della Corte dei conti in ordine al rapporto

di impiego dei propri magistrati (cosiddetta giurisdizione "domestica")

contrasti con l'art. 108, secondo comma, Cost., prescrivente che "la

legge assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni

speciali", nonché con l'art. 3 (richiamato peraltro, quest'ultimo,

sullo sfondo e senza che nessuno specifico profilo di illegittimità

sia, in riferimento ad esso, dedotto né risulti sia stato prospettato

dalle parti nei giudizi davanti alla Corte di cassazione).

Ciò posto, è da premettere, in linea generale, che,

contrariamente all'assunto delle ordinanze, la sopravvivenza della

giurisdizione "domestica" cui sono sottoposti i magistrati (e gli altri

dipendenti) della Corte dei conti deve ritenersi consentita - in

principio - dal sistema normativo risultante dagli artt. 102, 103,

secondo comma, e dalla VI disposizione finale e transitoria della

Costituzione.

Per quanto sicuramente orientata in senso sfavorevole nei confronti

delle giurisdizioni speciali, infatti, la Costituzione, nell'art. 102,

secondo l'interpretazione generalmente accoltane e più volte affermata

nella giurisprudenza di questa Corte, si limita a porre il divieto di

istituirne di nuove; mentre, a sua volta, la VI disp. trans.,

prescrivendo la revisione delle giurisdizioni speciali esistenti, non

ne impone la incondizionata soppressione (ed eventuale trasformazione

in sezioni specializzate, come suggerito dallo stesso art. 102, secondo

comma), ma usa la parola "revisione" nel suo proprio senso lessicale,

facendo obbligo al legislatore di prenderle in esame, sia per

sopprimerle, sia per adeguarne la disciplina ai nuovi principi

costituzionali.

Risulta altresì con certezza, come pure questa Corte ha in

precedenza ritenuto (sent. n. 17 del 1965), che da quel generale

sfavore di cui appaiono circondate, nel testo costituzionale, le

giurisdizioni speciali, sono esenti quelle del Consiglio di Stato,

della Corte dei conti e dei tribunali militari, che la stessa VI disp.

trans. esplicitamente sottrae al predetto obbligo di revisione,

considerandole "a parte tra le giurisdizioni speciali" (così la sent.

n. 1 del 1967, con puntuale riguardo alla Corte dei conti). Per quel

che più particolarmente interessa in questa sede, è da osservare

ulteriormente che il comma secondo dell'art. 103, oltre a ribadire nei

termini più lati e parzialmente innovativi la giurisdizione della

Corte medesima nelle materie "di contabilità pubblica", dotandola, per

questa parte, di garanzia costituzionale (sent. n. 110 del 1970; n. 68

del 1971; n.211 del 1972 e n. 205 del 1974), ne richiama poi

genericamente quella "nelle altre (materie) specificate dalla legge". E

non vi ha dubbio che tale formula abbia riferimento (non importa ai

fini del presente giudizio stabilire se soltanto od anche) alle altre

materie, diverse dalla contabilità pubblica, che, anteriormente alla

nuova Costituzione dello Stato ed al momento della sua entrata in

vigore, erano dalla legge attribuite alla giurisdizione della Corte dei

conti, ivi compresi perciò i rapporti di impiego con i suoi magistrati

e dipendenti, alla stessa sottoposti fin dal 1862.

Ciò non equivale necessariamente a ritenere che anche la

giurisdizione "domestica" della Corte dei conti sia stata

"costituzionalizzata" e lascia impregiudicato il problema (che non

rileva nel presente giudizio) se tutte le singole norme attualmente

disciplinanti i modi di esercizio di essa e lo stesso organo che la

esplica siano, per ciò solo, esenti dal sindacato di questa Corte, ove

abbiano a formare oggetto di particolari censure. Ma porta bensì ad

escludere che quella speciale giurisdizione, in quanto implicitamente

richiamata e presupposta dall'art. 103 ed espressamente sottratta ad

obbligo di revisione in forza della VI disposizione transitoria, sia -

di per sé - in contrasto con la Costituzione.

E poiché le censure proposte dalle ordinanze delle sezioni unite

della Corte di cassazione investono proprio nel suo insieme la

sopravvivenza della giurisdizione "domestica" della Corte dei conti,

quanto precede potrebbe già essere sufficiente a farne ritenere la

infondatezza.

4. - La gravità della questione e l'autorità del giudice a quo

inducono tuttavia a scendere ad un esame analitico delle ragioni

addotte nelle ordinanze, prescindendo - in ipotesi - dalle conclusioni

fin qui raggiunte.

La questione viene prospettata essenzialmente sotto un duplice

profilo. Da una parte, per la mancanza "di dispositivi idonei a

garantire la completa diversificazione tra gli organi di vertice della

Corte dei conti e le sezioni riunite, investite della funzione di

giudicare sulla legittimità di atti amministrativi della Corte", e

cioè di atti emanati dai detti organi o alla formazione dei quali gli

stessi abbiano concorso in modo determinante. D'altra parte, per "il

pericolo immanente nel sistema di un interesse sostanzialmente, anche

se non formalmente, diretto" dei membri del collegio giudicante in

questioni di principio riguardanti il loro stato giuridico ed

economico.

Entrambi i profili sono da disattendere.

5. - Quanto al primo profilo, con riferimento al quale il Consiglio

di Stato, nella sua ordinanza, aveva dichiarato la manifesta

infondatezza della questione di legittimità costituzionale eccepita

dalla parte privata, è agevole rilevare che, a partire dalla riforma

del 1933, gli organi della Corte dei conti cui sono attribuite funzioni

di amministrazione del personale risultano, dal punto di vista

istituzionale, nettamente distinti dalle sezioni riunite, che potranno

esser chiamate a giudicare degli atti da quelli comunque promananti.

Nessun compito di carattere amministrativo in materia residua ormai

alle sezioni riunite, ed è perciò escluso che queste - come organo

differenziato - abbiano a giudicare in ordine ad atti, suscettibili di

essere considerati come loro propri.

A risultati non dissimili si perviene anche impostando il problema

sotto l'aspetto soggettivo, vale a dire con riguardo alle persone dei

magistrati della Corte che, nella loro qualità di Presidente, o di

Segretario generale o di Presidente di sezione o di componenti del

Consiglio di presidenza, del Consiglio di amministrazione o della

Commissione di disciplina, abbiano prima posto in essere (o abbiano

concorso a porre in essere) taluno degli atti concernenti i magistrati

della Corte e si trovino poi a far parte delle sezioni riunite,

chiamate a sindacarne la legittimità. Una siffatta coincidenza nelle

stesse persone di funzioni amministrative e di funzioni giudicanti,

aventi ad oggetto il modo di esercizio delle prime, non è necessaria

conseguenza del sistema, ma potrebbe soltanto verificarsi come

accidentale eventualità, nel qual caso soccorrerebbero gli istituti

della astensione e della ricusazione: l'una e l'altra sicuramente

applicabili al processo dinanzi alla Corte dei conti, in punto di

diritto, stante il rinvio dell'art. 26 del relativo regolamento, regio

decreto 13 agosto 1933, n. 1038, alle norme del codice di procedura

civile; ed applicabili altresì in linea di fatto, utilizzando il

congegno predisposto dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 161 del

1953, a norma del quale il Presidente, sentito il Consiglio di

presidenza, assegna annualmente alle singole sezioni, ed a quelle

riunite, un "congruo numero di magistrati".

Né può fondatamente ritenersi che, pur realizzandosi la doverosa

separazione personale tra coloro che, avendo formato o concorso a

formare atti relativi al personale di magistratura, potrebbero avere

interesse alla loro conservazione e coloro cui spetta conoscere in sede

giurisdizionale, sussista tuttavia una sorta di condizionamento di

questi ultimi da parte dei primi, a causa dei poteri di supremazia

anche disciplinare, e comunque inerenti allo stato giuridico ed alla

carriera dei magistrati della Corte, attribuiti agli organi di vertice

della stessa (e perciò esplicati dalle persone che ne sono titolari).

A prescindere dal rilievo che le norme che tali poteri conferiscono non

sono, e non sono state, oggetto di specifica censura, le stesse

ordinanze di rimessione ne riconoscono la rispondenza "ad

imprescindibili esigenze organizzative", che consentirebbero - come

soggiungono - di ipotizzarne "una giustificazione plausibile sul piano

costituzionale". Ma deve sopra tutto osservarsi che l'attribuzione di

quei poteri ad organi della Corte dei conti era necessaria per

realizzare l'indipendenza (esterna) della Corte medesima e dei suoi

componenti, in special modo "di fronte al Governo", così come

prescritto dall'art. 100, ultimo comma, Cost. (ed infatti una

situazione sotto certi aspetti analoga è dato riscontrare altresì

nell'ordinamento del Consiglio di Stato, al quale contestualmente si

riferisce la norma costituzionale adesso ricordata).

Proprio perché i magistrati della Corte dei conti non devono

dipendere dal Governo (né dal Governo nel suo complesso, né dal

Presidente del Consiglio, né dall'uno o dall'altro ministro o

ministero), la competenza ad adottare o proporre i provvedimenti ad

essi relativi, non poteva che essere affidata alla Corte stessa, e

cioè, in termini concreti, a determinati suoi organi.

6. - Quanto al secondo profilo di incostituzionalità, è

sufficiente rilevare che la fondamentale esigenza che il giudice sia

disinteressato rispetto alla controversia sulla quale deve decidere, e

perciò realmente imparziale, non può essere intesa in modo così lato

e generico da farvi rientrare anche l'interesse che egli, come privato

cittadino, possa avere a una determinata soluzione di problemi di

principio inerenti a quella controversia, non essendoci giudice che non

sia, al tempo stesso, elettore, pubblico dipendente, proprietario od

affittuario, creditore o debitore, e via dicendo, ed insomma inserito

in situazioni e rapporti della vita associata regolati dal diritto

oggettivo dello Stato, al quale, nell'esercizio della potestà

giurisdizionale conferitagli, deve dare concreta attuazione.

Non per questo, tuttavia, un giudice si rende incompatibile per

difetto di terzietà, com'è confermato anche dall'art. 51 cod. proc.

civ., che, al n. 1, gli fa obbligo di astenersi solo "se ha interesse

nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto": con

chiara allusione ad un interesse diretto, e perciò giuridicamente

rilevante, sia nella causa sottopostagli, sia in altra effettivamente

pendente davanti ad un diverso giudice.

7. - Da qualunque punto di vista, dunque, si consideri la questione

proposta dalle ordinanze della Corte di cassazione, deve sempre

concludersi per la sua infondatezza.