Sentenza n. 134/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, ultimo

comma, del d.-l. 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia

di previdenza, di sanità e pubblico impiego e disposizioni fiscali)

convertito in legge 14 novembre 1992, n. 438 e dell'art. 11, secondo

comma, della legge 11 agosto 1973, n. 533 (Disciplina delle

controversie individuali di lavoro e delle controversie in materia di

previdenza e di assistenza obbligatorie) promosso con ordinanza

emessa il 15 luglio 1993 dal Pretore di Parma nel procedimento civile

vertente tra Marenghi Giovanni ed il Ministero dell'Interno, iscritta

al n. 672 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno

1993;

Visto l'atto di costituzione di Marenghi Giovanni nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1994 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi l'avv. Franco Agostini per Marenghi Giovanni e l'Avvocato

dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - In un giudizio promosso da un lavoratore invalido nei

confronti del Ministro dell'Interno per ottenere l'erogazione di una

indennità di accompagnamento, l'adito Pretore di Parma - sul

presupposto (implicito) della probabile soccombenza del ricorrente -

ha sollevato, con ordinanza del 15 luglio 1993, "questione

incidentale di legittimità costituzionale, in relazione agli artt.

3, 24 e 38 della Costituzione, dell'art. 4, ultimo (rectius: secondo)

comma del d.-l. 19 settembre 1992 n. 384, convertito in legge 14

novembre 1992 n. 438, nella parte in cui, nell'abrogare gli artt. 57

legge 30 aprile 1969 n. 153 e 152 disp. att. cod. proc. civ. (in tema

di esonero del lavoratore dagli oneri di soccombenza), non ha fatto

salva la situazione dei lavoratori non abbienti, nonché dell'art.

11, comma 2, legge 11 agosto 1973 n. 533, nella parte in cui non

prevede (ai fini appunto della definizione della condizione di non

abbiente) che venga adeguato al mutato potere di acquisto del denaro

il limite di reddito (di due milioni annui) ivi contenuto".

1 a. Nessun dubbio vi sarebbe innanzitutto, secondo il Pretore,

sulla applicabilità ratione temporis del denunciato art. 4 al

giudizio a quo, alla luce della disposizione transitoria di cui al

terzo comma dello stesso art. 4 legge 384/92 (all'uopo partitamente

esaminata ed interpretata), anche in considerazione del fatto che,

comunque, il procedimento giudiziario è stato nella specie

instaurato dopo l'entrata in vigore del citato decreto.

1 b. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità

della norma abrogatrice sarebbe poi, a sua volta, logicamente

implicata dalla sequenza dei precedenti giurisprudenziali (sentenze

nn. 23/1973; 60, 85/1979; 135/1987) relativi ad entrambe le

disposizioni da quella abrogata: tutti convergenti nel sottolineare

l'indispensabilità del meccanismo di esonero dalle spese di

soccombenza ai fini della eliminazione del rischio processuale,

suscettibile di vanificare la tutela del diritto fondamentale

all'assistenza.

In particolare, neppure la più recente pronunzia n. 135/1987 si

sarebbe discostata da tale indirizzo: e lo avrebbe anzi ancora una

volta confermato, sia pur con la precisazione che da detto esonero

avrebbero potuto escludersi i lavoratori "abbienti".

Per modo che - ne inferisce conclusivamente il Pretore - se

effettivamente con il beneficio in parola era stato rimosso uno degli

ostacoli di ordine economico e sociale che di fatto creavano

situazioni di diversità fra i cittadini, dando in tal modo

attuazione agli artt. 24 e 38 alla luce dell'art. 3, commi 1 e 2,

della Costituzione, la sua eliminazione avrebbe potuto operarsi nei

soli limiti di una eventuale esclusione dall'esonero dei lavoratori

"abbienti", individuati secondo criteri all'uopo fissati dal

legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità, mentre, nella

sua attuale ed indiscriminata estensione, l'abrogazione de qua

creerebbe appunto una irragionevole disparità di trattamento, con

contestuale vulnerazione dei precetti di cui agli artt. 3, 24 e 38

Costituzione.

1 c. Peraltro - ove la censura di incostituzionalità, nei

confronti della norma così denunciata, dovesse reputarsi fondata per

la sola parte in cui questa non fa salva la condizione dei "non

abbienti" - lo stesso Pretore estende allora l'impugnativa anche

all'art. 11 della legge 1973 n. 533 (nel quale si rinviene la

definizione della condizione di "non abbiente" agli effetti del

gratuito patrocinio, con specifico riguardo alle cause di lavoro e

previdenziali), "nella parte in cui detta disposizione, nel fissare

il limite di reddito di due milioni di lire" (all'epoca adeguato, ma

oggi irrisorio anche perché, ai sensi del successivo art. 12 i

redditi dei coniugi vanno cumulati) "non ha previsto un sistema di

adeguamento automatico al mutato valore del denaro".

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte

privata ed è intervenuta l'Avvocatura dello Stato per il Presidente

del Consiglio dei ministri, formulando - entrambe - varie eccezioni

di inammissibilità (di cui in prosieguo più specificamente si

dirà) e concludendo, in subordine, rispettivamente, la prima, per la

fondatezza e, la seconda, per la non fondatezza delle questioni

sollevate. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Parma solleva testualmente "questione di

legittimità, in relazione agli artt. 3, 24 e 38 della Costituzione,

dell'art. 4, ultimo (rectius: secondo) comma, del d.-l. 19 settembre

1992 n. 384, convertito in legge 14 novembre 1992 n. 438 - nella

parte in cui, nell'abrogare gli artt. 57 legge 30 aprile 1969 n. 153

e 152 disp. att. cod. proc. civ., non ha fatto salva la situazione

dei lavoratori non abbienti - nonché dell'art. 11, comma secondo,

della legge 11 agosto 1973 n. 533, nella parte in cui non prevede che

venga adeguato al mutato potere di acquisto del denaro il limite di

reddito ivi contenuto".

Ma, come è fatto chiaro dalla parte motiva dell'ordinanza di

rinvio, l'impugnativa così proposta ha in realtà un contenuto

complesso ed a scansione logicamente gradata, denunciandosi in

sostanza dal giudice a quo:

in linea principale, il citato art. 4, comma 2, legge n. 438/92,

nella sua interezza, in quanto prevede una abrogazione "generalizzata

ed indiscriminata" delle precedenti disposizioni esonerative,

pretermettendo irrazionalmente qualunque distinzione fra abbienti e

non abbienti;

ed, in via (implicitamente) subordinata, il medesimo art. 4

"nella (sola parte) in cui non fa salva (dall'abrogazione) la

posizione dei lavoratori non abbienti": con estensione, in questo

secondo caso, della impugnativa anche all'art. 11, comma 2, della

legge 11 agosto 1973 n. 533, quanto alla mancata previsione di un

meccanismo di adeguamento del limite di reddito, ivi stabilito, ai

fini appunto della definizione della condizione di non abbiente.

2. - La duplicità di struttura del quesito nei termini indicati

(non di alternatività, ma di consecutività, per subordinazione

della seconda questione al mancato accoglimento della prima) non pone

di per sé problemi di ammissibilità (cfr., in fattispecie analoghe

sentenze n. 107/74; 31/87; 69/91; 10/93).

3.1. - Al profilo logicamente pregiudiziale dell'ammissibilità

attengono, e vanno perciò preliminarmente esaminate, le eccezioni di

irrilevanza della questione principale - per inapplicabilità,

ratione temporis ovvero ratione materiae, del denunciato art. 4 nel

giudizio a quo - sollevate dalla parte privata e (la prima) anche

dall'Avvocatura dello Stato.

Nessuna di tali eccezioni può però trovare accoglimento.

3.2. - Sulla applicabilità della nuova disciplina delle spese ex

d.-l. 384/1992, nel giudizio in corso (pacificamente) instaurato dopo

l'entrata in vigore del predetto decreto, il Pretore rimettente ha

infatti diffusamente motivato: tra l'altro ritenendo, a tal fine,

appunto riferibile ai "procedimenti giudiziari" la norma transitoria,

contenuta nel comma terzo del medesimo art. 4 d.-l. cit., là dove

limita l'ultrattività delle previgenti disposizioni esonerative nei

procedimenti "instaurati anteriormente alla data di entrata in vigore

del presente decreto ed ancora in corso alla medesima data".

Si prospetta ora, da parte della Avvocatura dello Stato e della

difesa privata, una opposta lettura della riferita norma

intertemporale (che escluderebbe invece l'applicazione dello ius

superveniens nel giudizio a quo e la rilevanza quindi della

correlativa questione di legittimità), basata sull'assunto che

l'espressione "procedimenti in corso" vada intesa come riferita ai

procedimenti amministrativi per i quali, alla data di sopravvenienza

del d.-l. n. 384/93, non fosse ancora decorso il termine di decadenza

per la proposizione dell'azione giudiziaria.

Si può prescindere dalla considerazione che tale alternativa

esegesi sembra contraddetta, per la parte che ne interessa, dalle

prime pronunzie della Corte di cassazione (sentenze nn. 1681,

5304/93) e che, contrariamente a quanto si assume, essa neppure trova

conforto nella sentenza n. 20/94 di questa Corte ( che ha bensì

presupposto una tale accezione del termine "procedimento" sub art. 4

comma 3, cit. ma - dichiaratamente - al solo ed esclusivo fine di

determinare la portata intertemporale della diversa norma innovativa,

contenuta nel precedente comma primo del medesimo art. 4, che riduce

il termine per la proposizione dell'azione giudiziaria).

È assorbente, infatti, il rilievo che si esula comunque, nella

specie, dal limite del controllo sull'ammissibilità della questione:

che - come reiteratamente precisato - non può infatti far

disattendere le premesse interpretative offerte dal giudice a quo,

quando queste non siano (come innegabilmente non sono in questo caso)

palesemente arbitrarie ed implausibili (cfr. 436/92; 103, 323, 345,

416/93 ex plurimis).

3.3. - A sua volta, anche la seconda eccezione di irrilevanza -

per assunta inapplicabilità della norma in questione nel giudizio a

quo, in ragione della sua inserzione in un contesto normativo

concernente i soli rapporti (e vertenze) con l'INPS - trova l'dentico

sbarramento della inammissibilità della esegesi offerta dal giudice

a quo; esegesi sul punto confortata anche dalla considerazione che,

per effetto delle sentenze 23/73 e 85/1979 l'esonero, di cui agli

artt. 57 e 152 citati, aveva già esteso la sua portata applicativa

oltre l'ambito delle vertenze INPS e l'attuale abrogazione investe

appunto dette disposizioni nella loro attuale portata, non

incompatibile con la collocazione della norma abrogante.

4. - Una terza eccezione di inammissibilità è stata formulata

dall'Avvocatura con riguardo all'arbitraria estensione della

impugnativa nei riguardi dell'art. 11 della legge 533/73, che

disciplina la diversa materia del gratuito patrocinio. Ma -

trattandosi di censura che propriamente attiene alla struttura della

seconda questione di legittimità, avente per quanto detto carattere

subordinato ed eventuale - il suo esame può riservarsi al prosieguo,

in correlazione all'esito della questione principale.

5. - Nel merito, la prima questione è fondata.

Questa Corte ha invero più volte sottolineato, nelle sentenze

esattamente al riguardo richiamate dal Pretore, la particolare

valenza del diritto alla prestazione previdenziale ed assistenziale

ai sensi dell'art. 38, comma 2, Costituzione e il carattere

strumentale del regime di esonero delle spese di soccombenza ai fini

della effettiva tutelabilità del diritto stesso.

In particolare, nella sentenza 23 del 1973 (che ha esteso

l'applicazione dell'art. 57 della legge 153/69 anche alle

controversie instaurate contro l'INAIL), all'obiezione per cui quel

regime rischiava di alterare la par condicio delle parti in giudizio,

si è espressamente replicato che il detto esonero, .. "attraverso un

meccanismo di neutralizzazione della notoria minor resistenza del

lavoratore" nel processo "realizza invece una situazione di

sostanziale parità", così risolvendosi in un "mezzo di ripristino

di una eguaglianza che, se pur esistente sul piano formale, è

suscettibile comunque di cadere ove il rischio del processo,

apparendo troppo gravoso, distolga il lavoratore dal far valere una

fondata pretesa".

A sua volta, la decisione n. 60 del 1979, nel respingere le

questioni di legittimità dell'art. 152 disp. att. c.p.c., ha avuto

modo di precisare come di per sé il gratuito patrocinio,

condizionato a limiti reddituali e non esteso al rimborso delle spese

in caso di soccombenza, non avrebbe pari attitudine ad eliminare,

compiutamente, il rischio processuale per l'assicurato.

E, sulla stessa linea, la successiva sentenza n. 85/79 ha fatto

del pari riferimento alla specialità della garanzia dell'esonero per

inferire l'illegittimità del medesimo art. 152 nella parte in cui

non ne estendeva l'applicazione nei confronti dei destinatari

dell'assistenza pubblica.

Né da tale indirizzo si è da ultimo discostata la sentenza n.

135/1987, che lo ha anzi ancora una volta confermato con l'unica

riserva di una possibile più restrittiva definizione dell'area dei

beneficiari dell'esonero: nel senso che - in considerazione delle

condizioni economiche dei lavoratori, "che hanno a volte raggiunto

retribuzioni di entità notevole e pensioni anche elevate" -

potrebbero essere appunto esclusi, dal detto esonero, i lavoratori

"abbienti", peraltro con l'espressa avvertenza che "la determinazione

concreta delle condizioni e degli estremi della situazione di

"abbiente" per i fini che interessano specificamente la materia,

importa scelta affidate alla discrezionalità del legislatore".

Con l'art. 4 comma 2 del d.-l. n. 384 ora impugnato, il

legislatore del 1992 - disattendo tali precise indicazioni sui limiti

di una possibile revisione riduttiva della disciplina dell'esonero e

sopratutto obliterando la valenza, più volte ribadita, di quel

meccanismo ai fini dell'eliminazione del rischio processuale per la

generalità degli assicurati cui non sia riferibile una ipotetica

condizione di abbienza - ha viceversa operato una indiscriminata

abrogazione dell'esonero stesso, trascurando qualunque distinzione

tra abbienti e non abbienti.

E ciò appunto pone ora la norma stessa in insanabile contrasto -

nella sua interezza - con i precetti costituzionali evocati:

risultandone, per l'effetto, indiscriminatamente (e irragionevolmente

quindi) ripristinata la situazione di disparità sostanziale nel

processo (rispetto all'istituto assicuratore) cui avevano posto

rimedio le disposizioni abrogate (art. 3); limitata di fatto la

possibilità di agire a tutela dei propri diritti (art. 24); non

tutelata a sufficienza la condizione di inabile al lavoro (art. 38

Cost.).

6. - Con l'accoglimento della questione principale perde rilievo

la questione prospettata in via subordinata. La quale, quanto

all'art. 11 legge n. 533/1973, va, per tale motivo, dichiarata

inammissibile; e, quanto all'ulteriore profilo di violazione

dell'art. 4 d.-l. n. 384/92, è più propriamente da considerarsi

assorbita.

7. - Assorbita rimane ovviamente anche l'eccezione di cui retro

sub 4.