Sentenza n. 133/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2

della legge 16 giugno 1932, n. 973, concernenti gli orari dei negozi ed

esercizi di vendita, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 settembre 1966 dal pretore di Palmanova

nel procedimento penale a carico di Cressati Manlio, iscritta al n. 234

del registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 12 del 14 gennaio 1967;

2) ordinanza emessa il 19 gennaio 1968 dal pretore di Firenze nel

procedimento penale a carico di Ranfagni Mario e Bertini Valerio,

iscritta al n. 38 del registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 113 del 4 maggio 1968.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Ranfagni Mario e Bertini Valerio;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1968 la relazione del

Giudice Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Paolo Barile, per Ranfagni e Bertini, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Piero Peronaci, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa in udienza il 29 settembre 1966 nel

procedimento penale a carico di Cressati Manlio, imputato della

contravvenzione di cui agli artt. 2 e 3 della legge 16 giugno 1932, n.

973, per non essersi attenuto alle norme di chiusura infrasettimanale

del suo negozio di stoffe, in violazione del decreto prefettizio 51303,

III, del 13 ottobre 1950, il pretore di Palmanova ha sollevato

questione di legittimità costituzionale delle norme suddette della

legge del 1932 "per la parte attualmente in vigore", in relazione agli

artt. 39 e 41 della Costituzione.

Osserva il pretore nell'ordinanza che la norma dell'art. 2 della

citata legge, affidando al prefetto il compito di stabilire gli orari

di apertura e chiusura degli esercizi su concorde richiesta delle

organizzazioni sindacali, demanderebbe la disciplina dell'esercizio

dell'iniziativa privata alla discrezionalità dell'autorità

amministrativa, e si porrebbe quindi in contrasto con la riserva di

legge sancita al riguardo dall'art. 41, ultimo comma, della

Costituzione, mentre, per altro verso, "condizionando il detto potere

discrezionale alla richiesta delle organizzazioni sindacali, oggi prive

di personalità giuridica, nell'attuale carenza di una legge generale

in materia" si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 39 della

Costituzione.

L'ordinanza, notificata il 12 ottobre al Presidente del Consiglio e

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 12 del 14 gennaio 1967.

Avanti alla Corte costituzionale si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie

deduzioni il 3 febbraio 1967.

L'Avvocatura obbietta che la legge impugnata si ricollega alla

legge 7 luglio 1907, n. 489, ed al R.D.L. 15 marzo 1923, n. 692

(convertito nella legge 17 aprile 1925, n. 413), sull'orario massimo

normale di lavoro, perché proprio lo stesso art. 2 in esame fa

espressamente salvo "quando dispongano altre leggi" chiarendo che la

legge del 1932 opererebbe "nell'ambito del sistema normativo stabilito

dalle precedenti leggi, le quali, d'altra parte, conterrebbero una

dettagliata disciplina tendente ad assicurare le finalità sociali cui

deve corrispondere l'attività economica". La legge avrebbe così

inteso solo provvedere riguardo alle mutevoli particolarità delle

situazioni locali, valutabili solo in sede esecutiva. La censura

rivolta alle disposizioni impugnate in relazione all'art. 41, ultimo

comma, della Costituzione sarebbe quindi infondata perché la

disciplina in esame, mentre, da un lato, si limiterebbe ad indicare

l'organo amministrativo attraverso il quale vanno attuate le

limitazioni stabilite dalla legge, dall'altro, disponendo

l'acquisizione preventiva dei prescritti pareri e richieste

determinerebbe anche la fisionomia dell'iter procedurale del

provvedimento di competenza del prefetto e la sfera di attribuzioni del

medesimo.

Quando all'altra censura, l'Avvocatura rileva che non potrebbe

configurarsi in alcun modo un vizio di legittimità costituzionale nel

fatto che la legge disponga l'obbligo preventivo, per

l'Amministrazione, di sentire il parere di associazioni di fatto o di

esperti in materia prima dell'adozione di determinati provvedimenti.

Chiede pertanto dichiararsi infondate le questioni come sopra

sollevate.

Con ordinanza emessa in udienza il 19 gennaio 1968 nel procedimento

penale a carico di Ranfagni Mario e Bertini Valerio, imputati di reato

analogo a quello sopra menzionato per avere protratto l'orario di

chiusura serale dell'esercizio di libreria, in violazione del decreto

del prefetto, il pretore di Firenze ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del citato art. 2 della legge 973 del 1932,

in relazione agli artt. 41, 39 e 3 della Costituzione.

Quanto al primo profilo il pretore, rilevato che la legge impugnata

deve ritenersi ancora vigente, pur dopo la soppressione

dell'ordinamento corporativo, dato che i riferimenti alle

organizzazioni sindacali corporative contenuti nelle leggi del tempo

andrebbero pacificamente intesi come riferimenti alle attuali

organizzazioni sindacali, ripropone la censura contenuta nella

precedente ordinanza in relazione all'art. 41 della Costituzione,

precisando che il prefetto resterebbe arbitro di disciplinare nell'an e

nel quomodo l'orario dei negozi pur dopo la prescritta richiesta ed il

parere del sindaco, col solo limite legislativamente precostituito che

il provvedimento possa essere attivato solo dalle associazioni.

Ma anche se la richiesta stessa potesse ritenersi vincolante, e

perciò esclusiva di ogni discrezionalità, secondo il pretore si

incorrerebbe nella violazione del principio di eguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione, poiché il provvedimento, efficace per

tutti i datori di lavoro e lavoratori interessati, verrebbe emanato a

richiesta di organizzazioni sindacali carenti di rappresentatività

generale, quali appunto sono le attuali organizzazioni

post-corporative, e quindi porrebbe in essere una ingiustificata

discriminazione fra gli iscritti ed i non iscritti alle organizzazioni,

i quali ultimi, a differenza dei primi, non avrebbero il potere di

intervenire comunque nel procedimento di formazione del provvedimento

prefettizio.

Infine il pretore considera che, se la materia in esame fosse

oggetto di contrattazione collettiva ai fini della concorde richiesta

al prefetto, dall'applicazione della legge conseguirebbe l'efficacia

obbligatoria dei relativi accordi per tutti gli appartenenti alle

rispettive categorie, e ciò in contrasto con l'art. 39 della

Costituzione, che prevede l'efficacia erga omnes dei contratti

collettivi solo alle condizioni dettate dallo stesso articolo, ma non

ancora realizzate. Onde si attribuirebbero alle attuali associazioni

sindacali poteri di rappresentanza collettiva in violazione della norma

costituzionale invocata.

L'ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il

15 febbraio 1968 ed agli imputati il 5 marzo successivo, è stata

comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento e pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale n. 113 del 4 maggio 1968.

Si sono costituiti il Ranfagni ed il Bertini, rappresentati e

difesi dagli avvocati prof. Paolo Barile e Elia Clarizia, che hanno

depositato le deduzioni il 24 maggio 1968.

La difesa sottolinea le argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rinvio a sostegno della non manifesta infondatezza della questione,

insistendo particolarmente nell'affermare, peraltro, che l'art. 2

impugnato sarebbe ormai di impossibile applicazione. Invero, a dire

della difesa, il sistema previsto dalla legge in esame poggerebbe sulla

personalità di diritto pubblico attribuita all'epoca ai sindacati dei

datori di lavoro e dei lavoratori, che avevano ex lege la

rappresentanza della intera categoria. Disciolte le organizzazioni

sindacali fasciste ed a causa della perdurante mancanza delle previste

leggi di attuazione dell'art. 39 della Costituzione repubblicana, le

attuali organizzazioni sindacali difetterebbero di tale potere di

rappresentanza, e mancherebbero quindi oggi gli organi giuridicamente

qualificati per esprimere quella concorde richiesta che, quale atto

iniziale del procedimento previsto dalla legge, costituirebbe il

presupposto di fatto e di diritto per l'emanazione dei decreti

prefettizi in discorso. Questi provvedimenti, aggiunge la difesa,

sarebbero altresì vincolati alle intese sindacali espresse nella

concorde richiesta prevista dalla norma impugnata, il che confermerebbe

l'inapplicabilità della stessa giacché il prefetto, provvedendo in

difetto della detta richiesta, usufruirebbe di una discrezionalità che

la legge invece non gli concede.

Da quanto premesso deriverebbe tra l'altro, secondo la difesa, il

contrasto della norma impugnata con l'art. 41 della Costituzione che

pone la riserva di legge in tema di limitazioni alla libertà di

iniziativa economica, giacché tale riserva non si potrebbe

"considerare rispettata là dove si sia in presenza di una legge

sicuramente inapplicabile".

Conclude pertanto chiedendo dichiararsi l'illegittimità

costituzionale della legge denunziata per contrasto con gli articoli 3,

39 e 41 della Costituzione.

La difesa delle parti private costituite ha depositato, nei

termini, una memoria illustrativa con cui ribadisce e sviluppa le

censure di illegittimità di cui all'ordinanza di rinvio. In

particolare, per l'ipotesi che la "concorde richiesta" di cui alle

norme impugnate possa considerarsi non vincolante per il prefetto,

desume la violazione della riserva di legge posta dall'art. 41 della

Costituzione rifacendosi analiticamente ai criteri interpretativi che

avrebbe stabilito in materia la giurisprudenza della Corte

costituzionale circa la inconciliabilità di una troppa ampia

discrezionalità amministrativa con l'osservanza della detta riserva di

legge, discrezionalità che nella specie non sarebbe in nessun modo

limitata neppure dalle norme della legge 7 luglio 1907, n. 489,

abrogata, e del R.D.L. 15 marzo 1923, n. 692, troppo generiche e

dettate comunque per disciplinare l'orario di lavoro, cioè con

finalità che solo indirettamente atterrebbero alla materia in esame.

Svolgendo poi le argomentazioni prospettate a sostegno della

attuale inapplicabilità della norma impugnata per la mancanza delle

organizzazioni sindacali di diritto pubblico generalmente

rappresentative su cui poggerebbe il meccanismo delle norme impugnate,

precisa che, ove si addivenisse a simile onclusione verrebbe

conseguentemente meno la competenza della Corte, giacché si farebbe

questione di applicabilità delle norme, e non già della loro

legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

Data l'identità delle questioni prospettate con le due ordinanze

di rinvio, di cui in epigrafe, può disporsi la riunione delle cause

per la loro decisione con unica sentenza.

1. - Entrambe le ordinanze muovono dal riconoscimento e dalla

premessa che per "organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei

lavoratori" interessate a richiedere la determinazione degli orari dei

negozi ed esercizi di vendita, secondo detta l'art. 2 della legge 16

giugno 1932, n. 973, debbano attualmente intendersi le odierne

organizzazioni sindacali post-corporative, pur mancanti di personalità

giuridica e di rappresentatività generale.

Posta tale premessa, le ordinanze prospettano due questioni di

costituzionalità.

2. - La prima questione, con riferimento agli artt. 3 e 39 della

Costituzione, si basa sul concetto che, ove la richiesta delle

associazioni debba ritenersi determinante, anche nel merito, dei

provvedimenti prefettizi, l'incostituzionalità colpirebbe nel suo

complesso il sistema normativo, in quanto gli imprenditori non

appartenenti ad alcuna associazione sindacale, verrebbero ad essere

sottoposti ugualmente ad iniziative ed a vincoli provenienti da

associazioni sindacali libere, non registrate e sprovviste di capacità

di provvedere erga omnes.

La Corte osserva che esatta è la premessa concernente la posizione

da assegnarsi alle odierne organizzazioni sindacali, nell'ambito della

legge sottoposta al controllo di costituzionalità, in confronto a

quelle organizzazioni, di tipo corporativo, esistenti al momento

dell'emanazione della legge.

Posto che l'intervento dei sindacati è stato introdotto in

funzione di tutela degli interessi collettivi di categorie produttive o

professionali, ne consegue che, in pendenza di sviluppi attuativi

dell'art. 39 della Costituzione, tale funzione, immanente per sua

origine e natura, ben può considerarsi oggi continuativamente

esercitata dalle attuali associazioni sindacali che perseguono anche

esse finalità di pubblico interesse e sono legislativamente

riconosciute, in più di un caso e sia pure a limitati effetti, come

dotate di poteri ordinati alla tutela di tali finalità.

Un effetto particolare alla materia in esame è appunto quello di

riconoscere agli odierni sindacati la capacità di rendersi portatori

degli interessi di categorie commerciali nella fissazione degli orari

dei negozi, in veste di necessari collaboratori dei prefetti.

Tale necessità di collaborazione non può, tuttavia, spingersi

sino al punto, ipotizzato in ispecie nell'ordinanza del pretore di

Firenze, che l'intervento delle associazioni sindacali condizioni,

anche nel merito, i provvedimenti prefettizi, che ad esso dovrebbero

essere pedissequamente conformi. Non sarebbe razionale configurare il

prefetto quale strumento passivo della volontà dei sindacati: ciò è

confermato dallo stesso art. 2 della legge in esame che testualmente

dispone: "Il prefetto potrà determinare l'orario".

Condizione necessaria e sufficiente è che i sindacati siano posti

in grado di rendersi portatori, esteriorizzandoli a chi di dovere,

degli interessi di categoria. Il che si risolve nella loro

consultazione, doverosa e non eliminabile, allo scopo di consentire

l'emanazione di informati provvedimenti, consoni alle situazioni

locali: non diversamente dall'obbligo di consultazione delle

organizzazioni sindacali interessate, inserito nella legge 22 febbraio

1934, n. 370, sul riposo domenicale e festivo.

Correlativo alla surrogazione, nei sensi suesposti, delle odierne

organizzazioni sindacali alle precedenti, è che il requisito della

"concorde richiesta" di cui all'impugnato art. 2 della legge in esame,

spiegabile in regime di concentrazione bipartita delle organizzazioni

sindacali del tempo, deve adattarsi, secondo l'odierna situazione di

pluralismo sindacale: così che deve ora intendersi devoluto agli

organi prefettizi l'identificazione, nella sfera degli interessi da

tutelare, delle organizzazioni, qualificate ad esprimere le istanze

delle collettività particolari, in funzione dei preminenti interessi

generali della collettività.

Ne consegue l'infondatezza della questione, sia in rapporto

all'art. 3 della Costituzione (poiché i non iscritti ad associazioni

sindacali non vengono posti, data la situazione sopra rilevata, su di

un piano diverso dagli iscritti) sia in rapporto all'art. 39 (poiché,

a parte che manca la coincidenza, sul piano della stipulazione di

contratti collettivi obbligatori erga omnes, tra l'attuale situazione

sindacale e quella considerata nella legge in esame, la legge stessa

non conferisce in alcun modo detta obbligatorietà in quanto,

viceversa, la vincolatività della disciplina oraria deriva per tutti

dal provvedimento prefettizio).

3. - La seconda questione, con riferimento all'art. 41 della

Costituzione e particolarmente al comma terzo, si basa sul rilievo che

provvedimenti incidenti ai fini di utilità sociale sull'esercizio

della libera iniziativa economica privata, non troverebbero qui alcun

appoggio in leggi che ne precisino il contenuto ed i limiti.

La questione non è fondata.

In primo luogo, va tenuta presente la giurisprudenza di questa

Corte, costante nel giudicare che la riserva di legge di cui al citato

articolo non esige che la disciplina della libera iniziativa economica

venga, tutta e per intero, regolata da atti normativi, bastando la

predeterminazione di criteri direttivi che, avendo per fine l'utilità

sociale, delineino, circoscrivendola, l'attività esecutiva della

pubblica amministrazione, così da togliere ad essa carattere di

assoluta, illimitata discrezionalità.

In secondo luogo, tale predeterminazione, sempre secondo la

giurisprudenza di questa Corte (sent. 9 marzo 1967, n. 24), può

ricavarsi da norme, valutate nel loro complesso, soprattutto secondo il

principio informatore che le ha dettate.

Ciò premesso, la Corte osserva che l'art. 2 della legge in esame

risponde a queste esigenze sotto più di un aspetto.

A quanto si è detto circa l'indispensabilità della consultazione

delle associazioni, affinché siano rappresentati gli interessi di

categoria, si aggiunge la pari esigenza che, sullo stesso piano ed a

necessaria integrazione dell'esame, sia sentito anche il sindaco in

nome degli interessi generali della popolazione e della tutela dei

consumatori in rapporto ai vari tipi di esigenze di località.

La norma si inserisce poi, con proprio oggetto, anche nel quadro

generale della regolamentazione del riposo dei lavoratori.

Sicché il decreto prefettizio viene a costituire la risultante

della coordinazione e del contemperamento tra i predetti fini ai quali

può, ovviamente, aggiungersi anche l'altro di evitare il verificarsi

di una disordinata concorrenza tra esercenti.

Ciò basta ad escludere, nel caso, l'ipotesi di una illimitata

discrezionalità autoritativa del decreto prefettizio e per assicurare,

a rimedio di ogni eventuale vizio rilevabile nell'atto, la

presentazione di ricorsi nelle vie ordinarie di impugnazione.