Sentenza n. 127/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 209 del

D.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, contenente il T.U. sulle imposte

dirette, dei commi terzo e quarto dell'articolo unico del R.D. L. 28

novembre 1938, n. 2138, e degli artt. 4, 5, 9 e 15 del R.D. 24

settembre 1940, n. 1949, promosso con ordinanza emessa il 13 febbraio

1962 dal Pretore di Catania nel procedimento civile vertente tra

Nicolosi Francesco e l'Esattoria delle imposte dirette di Catania,

iscritta al n. 52 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 99 del 14 aprile 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Nicolosi Francesco;

udita nell'udienza pubblica del 22 maggio 1963 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento civile vertente tra Nicolosi Francesco

e l'Esattoria delle imposte dirette di Catania in materia di contributi

agricoli unificati, il Pretore di Catania, con ordinanza del 13

febbraio 1962, notificata e comunicata, rispettivamente, il 28 e il 19

febbraio 1962, e pubblicata come in epigrafe, ha sollevato la questione

di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 209 del decreto del Presidente della Repubblica 29

gennaio 1958, n. 645, contenente il T.U. sulle imposte dirette, in

riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione;

b) dei commi terzo e quarto dell'articolo unico del R.D. L. 28

novembre 1938, n. 2138, e degli artt. 4, 5, 9 e 15 del R.D. 24

settembre 1940, n. 1949, in riferimento agli artt. 23, 76 e 77 della

Costituzione.

Sul primo punto, nell'ordinanza di rinvio, si osserva: premesso

che gli artt. 24 e 113 della Costituzione affermano il principio che

tutti i cittadini possono chiedere la tutela giurisdizionale dei loro

diritti sia nei confronti di altri privati che nei confronti dello

Stato e degli altri enti pubblici minori, l'art. 209 del T.U. sulle

imposte dirette, non ammettendo le opposizioni previste dal Codice di

procedura civile, limiterebbe il diritto sancito negli artt. 24 e 113

della Costituzione.

Sul secondo punto si afferma che i commi terzo e quarto

dell'articolo unico del decreto-legge 28 novembre 1938, n. 2138,

relativo agli accertamenti ed alle riscossioni dei contributi agricoli

unificati e gli artt. 4, 5, 9 e 15 del R.D. 24 settembre 1940, n.

1949, concernenti le modalità di accertamento di tali contributi,

sarebbero costituzionalmente illegittimi:

a) perché in contrasto con l'art. 23 della Costituzione, secondo

il quale tutti gli elementi costitutivi della imposizione tributaria

devono essere determinati per legge e non possono essere lasciati alla

discrezionalità o all'arbitrio del potere esecutivo;

b) perché i commi terzo e quarto dell'articolo unico del R.D. L.

n. 2138 del 1938 non determinano i "principi ed i criteri" da

osservarsi dal potere esecutivo nella emanazione di norme ad esso

delegate, come prescrive l'art. 76 della Costituzione;

c) perché le Commissioni provinciali di cui all'art. 5 del R.D. n.

1949 del 1940 ed il Ministro, di cui è cenno nell'articolo 15 dello

stesso decreto, eserciterebbero una potestà normativa non prevista

dalla legge di delega del 1938, e che oggi sarebbe illegittima perché

sopravviverebbe ed opererebbe in violazione dell'art. 77 della

Costituzione.

La parte privata - la sola che si è costituita nel presente

giudizio - aderisce, nelle sue deduzioni depositate il 2 maggio 1962,

ai motivi dell'ordinanza di rinvio e li sviluppa.

Quanto all'art. 209 del T.U. sulle imposte dirette, sostiene la sua

illegittimità perché in contrasto con gli artt. 24 e 113 della

Costituzione. Vero è che il precedente art. 208 consente al debitore

di ricorrere all'Intendente di finanza, ma questo ricorso non può

considerarsi giurisdizionale, sia perché in questo caso non si

instaura un vero e proprio contraddittorio, sia perché l'Intendente di

finanza non è un organo giurisdizionale.

Dalla eventuale declaratoria di illegittimità dei commi secondo e

terzo dell'art. 209, discenderebbe, come conseguenza, l'illegittimità

anche del primo comma, nella parte in cui consente di sospendere

l'esecuzione nella sola ipotesi della opposizione di terzo.

Circa la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, la

parte dichiara di non ignorare che con la sentenza n. 53 del 1961, in

tema di norme sull'assegno bancario, la Corte ha, tra l'altro,

affermato il principio secondo il quale non può essere motivo di

illegittimità di una legge di delegazione anteriore alla Costituzione

l'inosservanza di questa o quella norma dell'art. 76 della

Costituzione. Dal quale principio può dedursi che prima dell'entrata

in vigore della Costituzione, una legge di delegazione poteva anche non

avere quei requisiti che oggi la Costituzione richiede. E quindi,

qualora la delega conferita al Governo fosse stata "consumata" con

decreto definitivo prima dell'attuale Costituzione, quel provvedimento

legislativo delegato va considerato costituzionalmente ineccepibile

anche oggi, se ineccepibile era, quanto alla sua formazione, nel

momento in cui fu emanato.

Ma dopo l'entrata in vigore della Costituzione, il Governo non può

più emettere decreti aventi valore di legge, valendosi "ancora" di una

legge di delegazione che, anche se ineccepibile allorché venne

emanata, sarebbe da considerare costituzionalmente illegittima, oggi,

perché carente dei requisiti di cui all'art. 76 della Costituzione.

Diversamente opinando, si verrebbe ad ammettere una sopravvivenza di

validità del vecchio ordinamento.

Ora, la misura dei contributi per cui è sorto il presente giudizio

è stata fissata con decreto del Presidente della Repubblica 13 maggio

1957, n. 853, sulla base della delega contenuta nel decreto-legge n.

2138 del 1938, la quale delega, essendo carente dei requisiti di cui

all'art. 76 della Costituzione, è da considerarsi, oggi,

costituzionalmente illegittima. Considerato in diritto :

1. - Con sentenza 3 luglio 1962, n. 87, la Corte ha dichiarato non

fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 209,

secondo e terzo comma, del T.U. delle leggi sulle imposte dirette, in

riferimento agli artt. 3 e 113 della Costituzione; con successive

ordinanze del 15 novembre 1962, nn. 101 e 102, ha dichiarato la

manifesta infondatezza della questione in riferimento anche allo art.

24, primo comma, ed all'art. 76 della Costituzione; dichiarazioni

confermate con successive ordinanze.

Poiché nell'ordinanza in oggetto, che denunzia l'intero testo

dell'art. 209, non sono stati esposti argomenti nuovi che meritino un

riesame, le precedenti decisioni della Corte devono essere confermate,

con la conseguente dichiarazione di manifesta infondatezza della

questione.

2. - Secondo l'ordinanza, il terzo ed il quarto comma dell'articolo

unico del R.D. L. 28 novembre 1938, n. 2138, sarebbero in contrasto con

l'art. 76 della Costituzione, per non essere stati determinati i

principi ed i criteri da adottarsi nell'emanazione delle norme

delegate.

Per dimostrare l'infondatezza della questione, basterà richiamare

quanto da ultimo ha deciso la Corte con la sentenza n. 47 del 29 maggio

1962, con la quale è stato riaffermato che non può essere motivo di

illegittimità di una legge di delegazione anteriore alla Costituzione

la inosservanza delle norme di cui all'art. 76 della Costituzione e

segnatamente di quelle che impongono la determinazione di principi e di

criteri direttivi e la fissazione di termini di tempo.

La parte privata vorrebbe che fosse incluso nell'esame della

questione sollevata dal Pretore anche quello della legittimità del

D.P.R. 13 maggio 1957, n. 853, che sarebbe stato emesso, dopo l'entrata

in vigore della Costituzione, sulla base di una delega (quella

contenuta nel decreto-legge del 1938) ormai decaduta, perché carente

dei requisiti prescritti dall'art. 76. Ma è da osservare che tale

questione non trova alcun riscontro nell'ordinanza di rimessione, né

vi si può ritenere più o meno implicitamente compresa, giacché il

predetto decreto non fu emanato in base alla delega contenuta nel

decreto-legge del 1938, al quale hanno fatto seguito altre due leggi di

delegazione in questa materia: leggi 22 novembre 1949, n. 861, e 14

aprile 1956, n. 307.

3. - Per quel che attiene agli artt. 4, 5, 9 e 15 del R.D. 24

settembre 1940, n. 1949, è da ricordare che gli artt. 4 e 5 sono stati

dichiarati illegittimi con la sentenza n. 65 del 7 giugno 1962.

Rispetto a queste due disposizioni la questione deve essere

dichiarata manifestamente infondata, essendo già cessata l'efficacia

delle due norme.

Quanto all'art. 9 dello stesso decreto, è da notare che non

sussiste un contrasto tra tale disposizione e le norme costituzionali

indicate nell'ordinanza.

Ciò appare manifesto nei riguardi di tutti i commi dell'articolo,

eccezion fatta per il penultimo comma, rispetto al quale occorrerà

esporre qualche particolare considerazione. I primi cinque ed il

settimo ed ultimo comma dell'articolo disciplinano la compilazione dei

ruoli e le loro variazioni. Non c'è nulla di diverso dai normali

sistemi di formazione e di variazione dei ruoli tributari; e pertanto

non c'è alcuna attribuzione agli organi amministrativi né di poteri

normativi né di poteri che eccedano quelli che spettano di consueto

agli uffici preposti alla formazione dei ruoli.

Maggiore attenzione merita la questione relativa al penultimo comma

dell'articolo - il sesto - il quale attribuisce al Ministro il potere

di determinare annualmente, con decreto, le spese dovute per

l'accertamento: spese che, insieme con quelle per la riscossione,

vengono iscritte in aumento all'importo dei contributi.

La questione è delicata anche se la soluzione potrebbe apparire

oggi meno impegnativa dopo l'abrogazione di questa norma per effetto

dell'art. 4 della legge 5 marzo 1963, n. 322, giacché, in tal modo, i

dubbi che si potrebbero nutrire circa l'eccessiva larghezza dei poteri

attribuiti al Ministro sono stati, per l'avvenire, opportunamente

eliminati.

Tuttavia, la disposizione esaminata sotto lo stretto profilo della

legittimità costituzionale, non può essere censurata, pur essendo

auspicabile che, nel futuro assetto della materia, resti fermo il

sistema derivante dalla già disposta abrogazione.

Il Ministro, fissando l'ammontare delle spese di accertamento, non

compie opera legislativa, ma pone in essere un atto amministrativo che

consiste essenzialmente in un accertamento,

Questo atto non comporta esercizio di poteri arbitrari. Il

Ministro è tenuto ad accertare le spese nel loro effettivo contenuto e

non potrebbe apportare aumenti o diminuzioni al risultato di tale

accertamento. Gli interessati possono sicuramente impugnare davanti

all'organo giurisdizionale competente il decreto del Ministro.

Vero è che si presenterebbe al ricorrente la grave difficoltà di

procurarsi e di addurre prove idonee a dimostrare che il Ministro abbia

errato o abbia esorbitato; ma questa difficoltà non significa

impossibilità e soprattutto non significa insindacabilità. Data la

natura di quest'atto del Ministro, esso dovrebbe essere preceduto da

adeguata istruttoria e accompagnato da congrua motivazione.

In conclusione, l'accertamento del Ministro ha dei precisi limiti,

rappresentati dall'effettività delle spese: limiti che, anche nello

stretto ambito del sindacato di legittimità dell'atto amministrativo,

sono identificabili.

4. - È palese l'illegittimità del primo comma dell'art. 15 del

R.D. n. 1949, secondo cui il Ministro può, quando particolari

circostanze lo rendano necessario ed opportuno, rivedere sia le

deliberazioni delle commissioni di cui all'art. 5, sia gli elenchi ed

i ruoli dei contributi come gli elenchi dei lavoratori.

Questa norma che conferisce al Ministro un potere, che è

eccezionale rispetto a quello legittimamente attribuito allo stesso

Ministro in sede di ricorso, contrasta con l'art. 23 della

Costituzione, in quanto l'esercizio di quel potere - a parte la nessuna

sua giustificazione - è esente da ogni limite, giacché l'accertamento

delle "particolari circostanze", che rendono "necessario ed opportuno"

il provvedimento, affidato, senza alcun vincolo, al soggettivo

apprezzamento dell'organo ministeriale, resta in un campo che può

sconfinare in quello dell'arbitrio e che si sottrae, di fatto, anche al

sindacato del giudice della legittimità degli atti amministrativi.

Qualche dubbio potrebbe suscitare il secondo comma dello stesso

art. 15, il quale dispone che il Ministro può, quando eccezionali

circostanze lo rendano necessario ed opportuno, sospendere la

riscossione dei ruoli.

La norma, tuttavia, non può dirsi illegittima, giacché il potere

di sospendere la riscossione dei ruoli, quando casi gravi lo impongano,

non rappresenta una figura abnorme nel nostro sistema legislativo.

Trattasi di un potere di ordinanza, che, come la Corte ha avuto

occasione di chiarire rispetto ad altri tipi di ordinanza, riveste i

caratteri dell'atto amministrativo: non sussiste, pertanto, il

denunziato contrasto con l'art. 77 della Costituzione. Il dubbio sulla

legittimità della norma che prevede questa ordinanza è dato

unicamente dal fatto che la norma stessa non pone adeguati limiti

all'esercizio del potere. Il dubbio, però, può essere superato

considerando che l'atto non può essere arbitrario e non può non

trovare limiti analoghi a quelli posti dalle disposizioni che regolano,

i casi di sospensione della riscossione delle entrate fiscali.

La norma (a parte la sua manifesta opportunità in vista dei casi

purtroppo frequenti di disastri naturali e di altri eventi perturbatori

nel campo agricolo) meriterebbe di essere conservata, pur essendo

augurabile che in occasione di una revisione legislativa della materia,

l'esercizio di questo potere di ordinanza sia circondato da idonee

garanzie, atte a stabilire adeguate remore alla possibilità di

arbitri.