Sentenza n. 12/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

2 della legge 18 dicembre 1967, n. 1198 (modificazioni alla legge 24

marzo 1958, n. 195, sulla costituzione e funzionamento del Consiglio

superiore della magistratura), e dell'articolo 34, secondo comma, del

r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511 (guarentigie della magistratura),

promossi con ordinanze emesse il 12 ed il 15 maggio 1970 dalla Sezione

disciplinare del Consiglio superiore della magistratura nei

procedimenti disciplinari rispettivamente a carico di Monteverde Lino e

Albanese Massimo, iscritte ai nn. 208 e 220 del registro ordinanze 1970

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 184 del 22

luglio 1970 e n. 222 del 2 settembre 1970.

Visti gli atti di costituzione di Lino Monteverde e Massimo

Albanese;

udito nell'udienza pubblica del 16 dicembre 1970 il Giudice

relatore Francesco Paolo Bonifacio.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del 12 maggio 1970 la Sezione disciplinare del

Consiglio superiore della magistratura, pronunciandosi su alcune

eccezioni sollevate dal dott. Lino Monteverde, sottoposto a

procedimento disciplinare, ha ritenuto rilevanti e non manifestamente

infondate due questioni di legittimità costituzionale concernenti gli

artt. 1 e 2 della legge 18 dicembre 1967, n. 1198, e l'art. 34, comma

secondo, del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511.

Nel provvedimento di rimessione, premessa la natura giurisdizionale

del procedimento disciplinare a carico dei magistrati, si osserva che

la devoluzione della relativa competenza ad una sezione anzicché al

Consiglio stesso giustifica il dubbio che gli artt. l e 2 della legge

n. 1198 del 1967 si pongano in contrasto con gli artt. 104 e 105 della

Costituzione. Quanto alla seconda questione, l'ordinanza ritiene che

l'art. 34, secondo comma, della citata legge sulle guarentigie della

magistratura, per il fatto che limita l'assistenza del difensore alla

sola fase della discussione orale con esclusione di quella istruttoria,

contrasti con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione.

La Sezione ha ritenuto, invece, manifestamente infondata

l'eccezione sollevata dalla parte circa l'illegittimità dell'art. 32,

comma terzo, del r.d.l. n. 511 del 1946 ed irrilevante quella

concernente l'art. 33, comma terzo, dello stesso regio decreto.

2. - Con altra ordinanza, emessa il 15 maggio 1970 nel procedimento

disciplinare a carico del dott. Massimo Albanese, la stessa Sezione ha

riproposto le stesse due questioni di legittimità costituzionale ed ha

devoluto all'esame di questa Corte anche l'art. 34, secondo comma, del

citato regio decreto del 1946, nella parte in cui si stabilisce che la

discussione ha luogo a porte chiuse. A tal proposito la Sezione osserva

che la pubblicità del dibattimento è garanzia di giustizia, perché

è diretta a consentire alla generalità dei cittadini, nel cui nome la

giustizia stessa è amministrata (art. 101 Cost.), il controllo

dell'imparzialità della decisione e della sua motivazione (art. 111

Cost.), e contribuisce ad offrire la certezza che i diritti di tutti

siano tutelati (artt. 24 e 28 Cost.): di tal che le eccezioni a

siffatto principio sono legittime solo se siano dirette a salvaguardare

interessi costituzionalmente garantiti.

3. - La difesa dei dott. Massimo Albanese e Lino Monteverde -

costituitisi innanzi a questa Corte con atti depositati il 30 luglio

1970 - ha chiesto che le questioni innanzi descritte vengano

riconosciute fondate.

In una memoria depositata il 3 dicembre 1970 la difesa, dopo aver

sostenuto, con ampi riferimenti alla giurisprudenza, alla dottrina ed

alla storia della legislazione in materia, la natura giurisdizionale

della funzione disciplinare attribuita dalla Costituzione al Consiglio,

si sofferma sulle singole questioni, a proposito delle quali espone -

anche qui con vasti richiami alla dottrina ed a precedenti

giurisprudenziali - un complesso di argomentazioni che possono così

sintetizzarsi:

a) L'illegittimità del conferimento alla Sezione disciplinare di

una funzione che la Costituzione sicuramente attribuisce all'intero

Consiglio - nonostante le precedenti pronunce di manifesta infondatezza

in passato adottate dalla stessa Sezione e ribadite dalle Sezioni unite

della Cassazione anche in una recente pronunzia del gennaio dello

scorso anno - risulta, anzitutto, dalle fondate critiche che possono

muoversi alle argomentazioni che sono state addotte a fondamento della

tesi contraria: l'analogia fra Consiglio ed organi giudiziari

(Cassazione, Consiglio di Stato, Corte dei conti) che, pur previsti

dalla Costituzione, possono legittimamente articolarsi in Sezioni, è

del tutto fallace, perché solo a proposito del primo la Carta ha

disciplinato la struttura del nuovo Organo; la mancanza di un espresso

divieto costituzionale nulla dimostra, perché nel silenzio della

Costituzione il legislatore non è autorizzato a smembrare il Consiglio

ed a dargli una fisionomia diversa proprio a proposito di una delle sue

più impegnative funzioni, creando una sezione che non costituisce una

sua articolazione, ma un organo a sé stante: vale a dire una vera e

propria autonoma corte disciplinare. In verità quando il costituente,

a proposito di organi costituzionali, ha autorizzato la formazione di

organi derivati, lo ha fatto con esplicita disposizione (ad es. art.

72, terzo comma): laddove, nella materia in esame, è stato il

legislatore ordinario ad espropriare il Consiglio di una sua

competenza. Le critiche che investono il modo in cui la sezione è

stata formata (affidamento della presidenza al Vice Presidente, con la

illogica conseguenza che la presidenza del Capo dello Stato viene meno

proprio quando viene esercitata la più delicata delle attribuzioni

conferite al nuovo organo; l'alterazione degli squilibri realizzati

nella struttura del Consiglio considerato nella sua normale

costituzione; l'esclusione della maggioranza dei componenti del

Consiglio stesso) corroborano la tesi della illegittimità

costituzionale, a favore della quale milita il fondamentale rilievo che

proprio nella materia disciplinare è necessaria la partecipazione di

tutto il Consiglio, perché si tratta di raffrontare la condotta del

magistrato non con una condotta tipicamente predeterminata dalla legge,

sibbene con una condotta ideale la cui ipotizzazione non può esser

data che da una sintesi degli apprezzamenti di tutti i membri del

Consiglio, non certo di una sola parte di essi, e ciò soprattutto in

considerazione dell'eterogeneità di struttura dell'organo. L'insieme

di queste argomentazioni inducono alla conclusione che la Costituzione

è da interpretarsi nel senso che esclusivamente all'intero Consiglio

spettano i provvedimenti disciplinari: ed alla stregua di ciò, la

legge vigente sarebbe valida solo se essa si potesse interpretare,

secondo un'isolata tesi dottrinale, nel senso che alla Sezione essa

attribuisca un limitato potere istruttorio. Né la tesi

dell'appartenenza al Consiglio della funzione disciplinare può trovare

ostacolo nella circostanza che a quell'organo partecipa il procuratore

generale presso la Corte di cassazione, al quale è nel contempo

riconosciuta la titolarità dell'azione disciplinare: tale titolarità

gli viene affidata solo dalla legge ordinaria e la sua abolizione si

armonizzerebbe con la Costituzione, che è da interpretare nel senso

che quell'azione è affidata esclusivamente al Ministro della

giustizia.

b) Quanto al contrasto fra l'art. 34, secondo comma, del r.d.l. n.

511 del 1946 e l'art. 24 della Costituzione, è certo che quella

disposizione, raffrontata con l'art. 32, esclude la partecipazione del

difensore alla fase istruttoria. Orbene una molteplicità di

argomentazioni - fra le quali hanno particolare rilevanza quelle

desumibili da noti precedenti giurisprudenziali di questa Corte che

hanno allargato la partecipazione difensiva nell'istruttoria penale -

dimostra la sicura illegittimità di siffatta totale esclusione: a

proposito della quale va ricordato che essa trova un riscontro storico

nell'analoga disciplina del procedimento innanzi al tribunale speciale

per la difesa dello Stato.

c) Infine illegittimo è il secondo comma dell'art. 34 dello

stesso decreto legge nella parte in cui impone che il dibattimento

abbia luogo a porte chiuse. Proprio la Corte costituzionale, con

sentenza n. 25 del 1965, ha riconosciuto che la pubblicità del

dibattimento è garanzia di giustizia, e deve riconoscersi che la

disposizione impugnata contrasta con tutti i precetti costituzionali

riferibili allo svolgimento del processo.

d) A proposito di quest'ultima questione, si osserva che,

dichiarata l'illegittimità costituzionale della disposizione

impugnata, al procedimento disciplinare si dovrebbe applicare - in

forza del generico richiamo contenuto nell'ultimo comma dell'art. 34 -,

l'art. 423 del codice di procedura penale che consente, in alcuni casi,

deroghe al generale principio della pubblicità del dibattimento: e

resta affidato alla Corte di valutare se di tali deroghe possa

conoscersi in forza dei poteri conferiti dall'art. 27 della legge n.

87 del 1953 ovvero se possa sollevarsi in via incidentale la relativa

questione di legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze della Sezione disciplinare del Consiglio

superiore della magistratura propongono questioni, in parte identiche,

attinenti tutte alla materia del procedimento disciplinare a carico dei

magistrati ed alla legittimità costituzionale dell'organo che ad esso

presiede. I relativi giudizi possono essere pertanto riuniti e decisi

con unica sentenza.

2. - In base ai provvedimenti di rimessione questa Corte è

chiamata a decidere: a) se siano costituzionalmente illegittimi, in

riferimento agli artt. 104 e 105 Cost., gli artt. 1 e 2 della legge 18

dicembre 1967, n. 1198, nella parte in cui essi " demandano la

cognizione dei procedimenti disciplinari, anzicché all'intero

Consiglio, ad una sezione di esso composta di quindici membri eletti

all'interno dell'organo, la quale delibera, poi, con solo nove

componenti estratti a sorte"; b) se l'art. 34, secondo comma, del

r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, in quanto limita "l'assistenza del

difensore alla sola fase della discussione orale, con esclusione di

quella istruttoria", contrasti con l'art. 24, secondo comma, Cost.; c)

se, infine, sia compatibile col principio di pubblicità dei

dibattimenti giudiziari, quale si evince dal complesso di varie

disposizioni costituzionali (artt. 101, 111, 24 e 28 Cost.), lo stesso

art. 34 che, nella prima parte dello stesso secondo comma, stabilisce

che "la discussione ha luogo a porte chiuse".

3. - In via preliminare si rende necessario accertare se le

predette questioni siano state proposte, come richiede l'art. 1 della

legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1, da "un giudice nel corso di un

giudizio".

La Corte ritiene che questo presupposto sussista nel caso in esame.

Ai limitati fini che qui interessano, è sufficiente la constatazione,

non controvertibile, che il legislatore, con espresse ed univoche

statuizioni, ha conferito carattere giurisdizionale alla funzione ora

esercitata dalla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura. A tutela dell'indipendenza dei magistrati la legislazione

vigente -, riconfermando un principio che già aveva ricevuto

applicazione nell'ordinamento democratico prefascista e che ancor più

valida giustificazione trova nella posizione che all'ordine giudiziario

nel suo complesso ed ai singoli suoi appartenenti riserva la

Costituzione repubblicana - stabilisce che il procedimento disciplinare

si svolga nelle forme e nei modi che sono tipici del processo,

affinché al provvedimento destinato ad incidere sullo stato

dell'interessato, adottato con un atto che la legge definisce

"sentenza" (cfr. la rubrica dell'art. 35 del r.d.l. n. 511 del 1946) e

contro il quale è ammesso il ricorso alle Sezioni unite della

Cassazione (art. 17, ultimo comma, legge 24 marzo 1958, n. 195), si

addivenga con le garanzie che sono proprie e tipiche della funzione

giurisdizionale. E non è senza rilievo la circostanza che il

procedimento disciplinare a carico dei magistrati, a differenza

dell'analogo procedimento a carico dei pubblici dipendenti, viene

instaurato da un soggetto (dal Ministro della giustizia, secondo l'art.

107, secondo comma, Cost.; anche dal procuratore generale presso la

Corte di cassazione, in base all'art. 14 della legge 24 marzo 1958, n.

195), rispetto al quale il Consiglio superiore è collocato in

posizione di assoluta estraneità ed indipendenza.

4. - Passando all'esame della prima questione, si deve ribadire

(cfr. sent. n. 44 del 1968) che il Consiglio superiore è stato voluto

dalla Costituzione in diretta attuazione del principio secondo il quale

" la magistratura costituisce un ordine autonomo ed indipendente da

ogni altro potere" (art. 104) e che, in funzione di siffatta garanzia,

ad esso è stato riservato (art. 105) ogni provvedimento concernente lo

stato dei magistrati: sicché l'effetto proprio del conferimento di

tali attribuzioni al Consiglio è quello di escludere, in materia, la

competenza di altri pubblici poteri e di impedire che l'esercizio di

esse (salvo il caso dell'azione disciplinare) possa essere condizionato

ad iniziative esterne (cfr. sent. n. 168 del 1963). Ma, rispettata tale

riserva, la legge - alla quale è demandata, nell'ambito delle

indicazioni fondamentali contenute nell'articolo 104, la determinazione

della concreta struttura del Consiglio, ed alla quale lo stesso art.

105 rinvia per la disciplina che deve presiedere all'esercizio delle

funzioni ivi elencate - può legittimamente porre norme attinenti

all'organizzazione di quel consesso: e tali sono, indubbiamente,

quelle che concernono l'istituzione di un'apposita sezione

disciplinare. Dalle norme costituzionali di raffronto, in definitiva,

non è data in alcun modo la possibilità di dedurre che la

Costituzione abbia voluto che tutte le competenze elencate nell'art.

105 siano esercitate dal Consiglio nel suo plenum; ché invece, il

largo spazio riservato al legislatore ordinario induce a negare

l'esistenza di una siffatta direttiva. Né questa può ricavarsi da un

principio che, secondo la tesi sostenuta dalle parti, sarebbe comune a

tutti gli organi ai quali la Costituzione direttamente attribuisce

determinate competenze, principio del quale l'art. 72, terzo comma,

darebbe indiretta conferma. Ed invero è da ritenere che per quanto

riguarda l'ordinamento di tali organi sia necessario tener conto, di

volta in volta, della peculiarità delle singole funzioni e del grado

di maggiore o minore dettaglio col quale la Costituzione o leggi

costituzionali ne abbiano disciplinato la struttura ed il

funzionamento. E nella specie - come si è detto e come già fu messo

in luce, ad altri effetti, nella sent. n. 168 del 1963 - non c'è

dubbio che gli artt. 104 e 105 Cost. abbiano affidato al legislatore

ordinario un ampio potere di organizzazione.

Va peraltro aggiunto che, se nessun precetto costituzionale vieta

l'articolazione del Consiglio superiore in sezioni, nel determinare la

struttura di queste si deve rispettare l'autonomia del Consiglio, al

quale va demandata la scelta dei componenti, ed occorre necessariamente

tener conto delle linee fondamentali secondo le quali, in conformità

dell'art. 104 Cost., risulta strutturato il consesso. Con quest'ultima

affermazione si vuol dire che il legislatore non può istituire sezioni

deliberanti nelle quali non siano presenti componenti eletti dal

Parlamento o componenti appartenenti ad una delle categorie di

magistrati che concorrono alla formazione del Consiglio: e ciò non

perché in questo si faccia luogo a rappresentanza di interessi di

gruppo - il che sarebbe del tutto inconciliabile con il carattere

assolutamente generale degli interessi affidati alla cura di

quell'organo -, ma in considerazione del fatto che le linee strutturali

segnate nell'art. 104 Cost., ispirate all'esigenza che all'esercizio

dei delicati compiti inerenti al governo della magistratura

contribuiscano le diverse esperienze di cui le singole categorie sono

portatrici, devono trovare ragionevole corrispondenza nelle singole

sezioni, quando a queste siano commessi poteri deliberanti.

5. - Conforme ai principi ora enunciati è la struttura della

Sezione disciplinare delineata nell'art. 1 della legge impugnata,

secondo il quale essa è composta dal vice presidente del Consiglio,

che la presiede di diritto, da cinque magistrati di cassazione (di cui

due con ufficio direttivo), da tre magistrati di corte di appello, da

tre magistrati di tribunale e da tre componenti eletti dal Parlamento,

tutti nominati per elezione dal Consiglio stesso. Risulta da ciò che

tutte le categorie elettive che compongono il consesso unitario

concorrono - e, almeno tendenzialmente, in modo proporzionale - a

formare la Sezione, mentre, per quanto riguarda i membri di diritto, è

da osservare che il Presidente del Consiglio deve presiederla in alcuni

casi ed in tutti gli altri ha facoltà di presiederla quando lo ritenga

opportuno (art. 18 legge 24 marzo 1958, n. 195), e che l'esclusione del

presidente e del procuratore generale della Corte di cassazione trova

giustificazione, per il primo, nella circostanza che avverso le

decisioni della Sezione è previsto il ricorso alle Sezioni Unite

dell'organo che egli presiede e, per il secondo, nell'attribuzione allo

stesso della titolarità dell'azione disciplinare, conferitagli

dall'art. 14 della legge n. 195 del 1958 e della funzione requirente

presso la Sezione stessa (art. 1, ultimo comma, legge n. 1198 del

1967).

A diversa conclusione si deve invece pervenire per l'art. 2,

secondo il quale, nell'ambito della sezione, il collegio deliberante

per il singolo procedimento è composto, oltre che dal vice

presidente, da due membri eletti dal Parlamento, da tre magistrati di

Cassazione (di cui uno con ufficio direttivo) e da tre magistrati di

appello o di tribunale: tutti prescelti col metodo del sorteggio fra i

componenti della Sezione. In base a quanto innanzi è stato precisato,

la norma risulta viziata di illegittimità costituzionale perché

consente che il singolo collegio possa risultare composto con la totale

esclusione dei magistrati di appello o dei magistrati di tribunale.

Vero è che l'ultima parte del primo comma prevede che "almeno due" dei

suddetti magistrati debbano appartenere alla stessa categoria

dell'incolpato e che il secondo comma stabilisce che, procedendosi nei

confronti di un uditore o di un aggiunto, due dei componenti debbano

essere magistrati di tribunale: ma è ovvio che anche in questi casi il

meccanismo è tale da poter comportare l'esclusione dal collegio di

tutti i magistrati di appello o di tutti i magistrati di tribunale. E

risulta con ciò violato l'art. 104 Cost., perché nell'esercizio di

una delle più delicate competenze del Consiglio, non è assicurata la

presenza di tutte le categorie che, in base alla stessa legge,

concorrono alla formazione del consesso unitario.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve

necessariamente colpire, oltre che il primo ed il secondo comma, anche:

a) il quarto comma che - sulla imprescindibile base della struttura

organizzativa delineata nel primo comma - stabilisce una particolare

composizione del collegio nell'ipotesi in cui siano sottoposti a

procedimento disciplinare il primo presidente, il presidente aggiunto,

il procuratore generale della Corte di cassazione o il presidente del

tribunale superiore delle acque pubbliche: la dichiarazione di

illegittimità non riguarda, tuttavia, quella parte della disposizione

che per le suddette ipotesi prevede che la Sezione sia presieduta dal

Presidente del Consiglio; b) il quinto comma che, in diretta

connessione col primo, stabilisce il metodo del sorteggio.

6. - In conseguenza delle statuizioni indicate nel numero

precedente, la Sezione disciplinare eserciterà le sue funzioni nella

struttura precisata dalle disposizioni per le quali non interviene la

dichiarazione di illegittimità costituzionale. Il legislatore,

tuttavia, dovrà provvedere a dettare la disciplina per le supplenze

che si rendessero necessarie ed a regolare il modo in cui, nei casi nei

quali la presidenza viene assunta dal Presidente del Consiglio, debba

farsi luogo all'esclusione dal collegio di uno dei tre componenti

eletti dal Parlamento.

7. - La seconda questione è infondata. Entrambe le ordinanze,

partendo dal presupposto che sia preclusa l'assistenza del difensore

durante l'istruttoria, impugnano l'art. 34, secondo comma, del r.d.l.

31 maggio 1946, n. 511. Ma tale articolo riguarda esclusivamente la

fase dibattimentale, mentre quella istruttoria trova la sua disciplina

nell'art. 32 che, nel terzo comma, rinvia alle norme relative

all'istruttoria nei procedimenti penali "in quanto compatibili"; di tal

che il dubbio di illegittimità costituzionale prospettato dalle

ordinanze avrebbe dovuto investire questa disposizione, che invece non

è stata oggetto di denunzia.

8. - Infondata è anche la questione concernente lo stesso art. 34,

secondo comma, nella parte in cui esso dispone che "la discussione ha

luogo a porte chiuse".

Sebbene da nessuna delle singole norme costituzionali di raffronto

indicante nell'ordinanza sia posta la regola della pubblicità dei

dibattimenti giudiziari, la Corte - ribadendo quanto fu già affermato

nella sentenza n. 25 del 1965 - ritiene che essa sia coessenziale ai

principi ai quali, in un ordinamento democratico fondato sulla

sovranità popolare, deve conformarsi l'amministrazione della giustizia

che in quella sovranità trova fondamento (art. 101, primo comma,

Cost.).

Questa regola, tuttavia, come la Corte riconobbe nella precedente

ricordata occasione, può subire eccezioni, in riferimento a

determinati procedimenti, quando esse abbiano obiettiva e razionale

giustificazione. E va qui precisato che, mentre quando si tratta del

processo penale (per il quale la pubblicità del dibattimento ha un

valore particolarmente rilevante (le deroghe possono essere disposte

solo a garanzia di beni a rilevanza costituzionale, negli altri casi

più ampio potere discrezionale deve essere riconosciuto al legislatore

nella valutazione degli interessi che possano giustificare la

celebrazione del dibattimento a porte chiuse. Tanto è a dirsi, in

particolare, per il procedimento qui in esame, al quale, come innanzi

si è detto, è stato dato carattere giurisdizionale solo in funzione

di una più rigorosa tutela dell'indipendenza del singolo magistrato,

senza, quindi, l'assoluta necessità che esso soggiaccia a tutte le

regole che sono proprie del processo penale. Di tal che non risulta

illegittimo che il legislatore, valutandone la convenienza in relazione

a ragionevoli esigenze di rispetto di interessi che travalicano quello

del singolo magistrato, abbia disposto che la discussione si svolga a

porte chiuse.