Sentenza n. 114/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 215 del R.D.

6 novembre 1926, n. 1848, e dell'art. 210 del R.D. 18 giugno 1931, n.

773 (T. U. delle leggi di pubblica sicurezza), promosso con ordinanza

emessa il 20 gennaio 1966 dalla Corte di cassazione - Sezioni unite

civili - nel procedimento civile vertente tra la Camera del lavoro di

Sannicandro Garganico, Fioritto Aurelia e l'Amministrazione delle

finanze dello Stato, iscritta al n. 79 del Registro ordinanze 1966 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 124 del 21

maggio 1966.

Visti gli atti di costituzione della Camera del lavoro di

Sannicandro Garganico, di Fioritto Aurelia e dell'Amministrazione delle

finanze dello Stato;

udita nell'udienza pubblica del 14 giugno 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Mauro Gargano, per la Camera del lavoro, l'avv. Franco

Agostini, per la Fioritto, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Umberto Coronas, per l'Amministrazione finanziaria.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile vertente davanti alle

Sezioni unite civili della Corte di cassazione tra la Camera del lavoro

di Sannicandro Garganico, l'Amministrazione delle finanze dello Stato,

e la signora Aurelia Fioritto, la difesa della Camera del lavoro ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 215 del

T. U. delle leggi di pubblica sicurezza approvato con R.D. 6 novembre

1926, n. 1848, e dell'art. 210 del successivo T. U. delle medesime

leggi, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, in riferimento agli

artt. 18 e 42 della Costituzione.

L'art. 215 del T. U. del 1926 riconosceva la facoltà del prefetto

di "decretare lo scioglimento delle associazioni, enti o istituti

costituiti od operanti nel Regno che svolgano comunque attività

contraria all'ordine nazionale dello Stato" e di ordinare col medesimo

provvedimento "la confisca dei beni sociali".

La stessa norma è contenuta nel citato articolo 210 del

successivo T. U., con la sola variante che il bene giuridico tutelato

non è più "l'ordine nazionale dello Stato", ma sono "gli ordinamenti

politici costituiti nello Stato".

Le Sezioni unite, ritenuta la questione non manifestamente

infondata e rilevante per la risoluzione del giudizio in corso, hanno

sospeso il procedimento e trasmesso gli atti a questa Corte.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e pubblicata.

2. - L'ordinanza premette che, con decreto emesso dal prefetto di

Foggia il 14 maggio 1928 in applicazione del ricordato art. 215 del T.

U. del 1926, fu disposto lo scioglimento dell'associazione dei

lavoratori riuniti sotto la denominazione di Camera del lavoro di

Sannicandro Garganico per avere questa svolta attività contraria

all'ordine nazionale, e che, in conseguenza, fu "confiscato" il

fabbricato costruito dall'associazione medesima e adibito con il nome

di "Casa del popolo" per la riunione degli associati. Con atto di

citazione del 10 settembre 1954 l'Amministrazione delle finanze

conveniva davanti al Tribunale di Bari la Camera del lavoro di

Sannicandro Garganico per sentirla condannare al rilascio del

fabbricato denominato "ex casa del popolo" trasferito al Demanio dello

Stato in virtù del ricordato decreto prefettizio e, poi, dal 1 gennaio

1948, occupato dalla detta Camera del lavoro. La Camera del lavoro

eccepì che l'immobile era stato costruito nel 1908 su un terreno

dell'on. Domenico Fioritto, che ne era divenuto proprietario per

accessione. Il Tribunale con sentenza 6 luglio 1960, dichiarato

inammissibile l'intervento dell'erede dell'on. Fioritto, signora

Aurelia Fioritto, accolse la domanda dell'Amministrazione. La

decisione del Tribunale fu confermata dalla Corte di appello di Bari,

con sentenza 4 maggio 1962, senza delibare l'eccezione di

incostituzionalità dell'art. 215 citato sollevata già in quella sede

dalla Camera del lavoro di Sannicandro.

3. - L'ordinanza prosegue affermando che il potere conferito al

prefetto dalle due norme impugnate "non appare agevolmente

conciliabile" né con l'art. 18 della Costituzione, che afferma il

diritto dei cittadini "di associarsi liberamente senza autorizzazione

per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale, né con

l'art. 42 che riconosce e garantisce la proprietà privata e ne

consente l'espropriazione soltanto per motivi d'interesse generale e

salvo indennizzo". La confisca prevista dai due articoli di legge

impugnati non configurerebbe una misura di sicurezza patrimoniale

conseguente a condanna penale quale quella prevista dall'art. 236, n. 2

del Codice penale, sebbene avrebbe la natura di una sanzione

politico-amministrativa diretta a reprimere l'attività delle

associazioni dopo il loro scioglimento e ad impedire in conseguenza la

libertà di associazione riconosciuta e garantita dall'art. 18 della

Costituzione.

L'ordinanza respinge la tesi dell'Amministrazione che l'eccezione

di costituzionalità non possa essere sollevata contro norme

dell'ordinamento che abbiano svolto ed esaurito i loro effetti

nell'ambito del precedente ordinamento costituzionale, per il quale la

loro legittimità non era discutibile. Tale tesi è stata più volte

disattesa dalla Corte costituzionale, che ha non soltanto dichiarato

l'assoggettabilità al controllo di costituzionalità delle norme

anteriori all'entrata in vigore della Costituzione, ma anche di quelle

abrogate, quando permangano nell'ordinamento situazioni tali, la cui

rilevanza, sul piano costituzionale, giustifichi la proponibilità del

giudizio di costituzionalità.

Nella specie la tesi dell'Amministrazione è tanto più infondata

in quanto il solo fatto che la norma in questione, trasfusa nell'art.

210 del T. U. del 1931, è tuttora vigente e suscettibile di effetti

sui rapporti ancora controversi, è sufficiente per investire la Corte

del giudizio di costituzionalità, attesa l'indubbia rilevanza della

decisione conseguente sull'esito del giudizio. Se, infatti, la norma

che attribuisce il potere sopra descritto fosse dichiarata

costituzionalmente illegittima, la proprietà dell'immobile non

potrebbe più essere riconosciuta in favore dello Stato rivendicante.

4. - Nel presente giudizio si è costituita la Camera del lavoro

di Sannicandro Garganico rappresentata e difesa dall'avv. Mauro Gargano

con atto di deduzioni depositate il 4 maggio 1966, nel quale riproduce

i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione a sostegno della non

manifesta infondatezza della questione sollevata, con ampi riferimenti

alla giurisprudenza della Corte costituzionale sia sulla proponibilità

delle questioni di norme anteriori all'entrata in vigore della

Costituzione, o di norme abrogate, sia sulla libertà di associazione e

sui limiti del potere di ordinanza del prefetto. Chiarisce anche, con

riferimenti giurisprudenziali e dottrinali, la natura della "confisca"

prevista dalle norme impugnate.

5. - Si è costituita la signora Aurelia Fioritto in Napolitano,

rappresentata e difesa dall'avv. Franco Agostini, con deduzioni

depositate il 28 aprile 1966, nelle quali chiede la dichiarazione di

illegittimità delle norme impugnate, palesemente in contrasto con gli

artt. 18 e 42 della Costituzione, "perché disconoscono la libertà di

associazione" e "prevedono la perdita di beni senza alcun indennizzo e

al di fuori dell'ipotesi prevista dalla Costituzione".

6. - Si è costituito il Ministero delle finanze nella persona del

suo Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato. Nelle deduzioni depositate il 10 giugno 1966,

l'Avvocatura afferma che le questioni prospettate alla Corte

"trascendono manifestamente ogni suo particolare interesse nella lite",

sicché non intende proporre proprie conclusioni, ma rimettersi alla

giustizia della Corte. Tuttavia, ritiene opportuno fare qualche

considerazione "per completezza e per un più preciso orientamento

sulle questioni sollevate".

A suo avviso non potrebbe sorgere un contrasto di quelle norme con

l'attuale Costituzione, dato che l'ordine nazionale dello Stato e gli

ordinamenti politici costituiti nello Stato coinciderebbero con la

stessa Costituzione oggi in vigore. Si potrebbe anzi dire che,

esercitando quel potere, il prefetto riaffermerebbe la Costituzione,

non si porrebbe con il suo provvedimento in contrasto con essa. Ad

avviso dell'Avvocatura si potrebbero considerare l'art. 215 e il 210

una "norma in bianco", che si completerebbe mediante il rinvio ai

principi fondamentali della Costituzione: l'ente associativo che questi

violi incorre nella relativa sanzione.

Sul piano specifico dell'art. 18, occorre ricordare che il diritto

di libera associazione trova un limite qualora l'associazione persegua

fini vietati dalla legge penale; e che, inoltre, l'art. 270 Codice

penale in vigore punisce le associazioni che abbiano la finalità di

sovvertire l'ordinamento politico-giuridico dello Stato, vale a dire

l'ordinamento costituzionale. Né le cose cambierebbero, se il

riferimento fosse fatto alla Costituzione in vigore nel momento in cui

venne emesso il decreto di scioglimento della Camera del lavoro di

Sannicandro, sorgendo anche in questa ipotesi un contrasto tra i fini

dell'associazione e la Costituzione in vigore. La conclusione sarebbe

diversa se si dovesse giungere, come non pare possibile, all'esame del

contrasto dell'art. 215 in rapporto alla Costituzione allora in vigore,

con la Costituzione attuale perché in questo caso il contrasto si

porrebbe tra le due Costituzioni e sarebbe un contrasto indiscusso e

completo.

Nemmeno ipotizzabile la violazione dell'art. 42 della Costituzione.

Rimarrebbero fuori dell'ambito di applicazione di quest'articolo i casi

in cui la perdita della proprietà è conseguenza di una sanzione per

un illecito commesso con un uso particolare dei beni confiscati. La

confisca, quale misura di sicurezza patrimoniale, trova la sua

disciplina generale negli artt. 236 e 240 del Codice penale che non

sono, sicuramente, in contrasto con l'art. 42 della Costituzione. E per

le stesse ragioni, conclude l'Avvocatura, in quanto la confisca sia

prevista come sanzione, non si dovrebbe profilare un contrasto tra il

ricordato art. 42, l'art. 210 del T. U. delle leggi di pubblica

sicurezza e gli artt. 362 e seguenti del relativo regolamento,

approvato con R.D. 6 maggio 1940, n. 635.

7. - Contro queste considerazioni dell'Avvocatura la difesa della

signora Fioritto ha depositato una memoria il 1 giugno 1967.

La norma denunciata non potrebbe in alcun modo conciliarsi con

l'attuale ordinamento costituzionale, che si fonda sui principi di

libertà tutelati giurisdizionalmente, e in particolare con la libertà

di associazione, consacrata nell'art. 18 della Costituzione, giacché a

questa libertà essa pone limiti nuovi estesissimi e discrezionali. Il

riferimento agli ordinamenti politici contenuti nell'art. 210 del T.

U. del 1931 è tanto ampio che non può coincidire col limite posto

dall'art. 18 della Costituzione che è quello soltanto della legge

penale. L'ambito della norma denunciata è più ampio anche di quello

dell'art. 270 del Codice penale, in quanto abbraccia altresì i casi di

associazioni, che, pur non proponendosi di sovvertire gli ordinamenti

economico-sociali dello Stato, "siano in sé, concettualmente, e per i

fini proposti, contrari agli ordinamenti politici". A sostegno delle

sue tesi la difesa invoca la giurisprudenza della Corte in tema di

libertà di associazione (sentenza n. 69 del 1962).

Anche il tentativo dell'Avvocatura di collegare l'art. 210 alle

norme penali, che prevedono la confisca al fine di salvarlo dalla

censura mossa ex art. 42 della Costituzione, non è ammissibile, in

quanto la confisca regolata dall'art. 240 del Codice penale segue la

condanna del giudice ed ha per oggetto le cose destinate a commettere

il reato o che ne sono state il prodotto o il profitto, ed è

evidentemente fuori della ipotesi normativa oggetto del presente

giudizio. Ad ogni modo, conclude la difesa, il provvedimento della

confisca è un mezzo predisposto dal legislatore fascista contro la

libertà di associazione e non si può assegnarle né il carattere

penale, né quello restitutorio o risarcitorio.

8. - All'udienza del 14 giugno le difese delle parti hanno

brevemente esposte le tesi già svolte negli atti scritti. Considerato in diritto :

1. - La Corte di cassazione ha sottoposto all'esame di questa Corte

tanto la questione di costituzionalità dell'art. 215 del T. U. delle

leggi di pubblica sicurezza, approvata con R.D. 6 novembre 1926, n.

1848, quanto quella dell'art. 210 del successivo T. U. approvato con

R.D. 18 giugno 1931, n. 773, (che abrogò il primo), perché, come si

è accennato nell'esposizione del fatto, la norma contenuta nella prima

delle disposizioni citate, trasfusa nella seconda, sarebbe tuttora

vigente e suscettibile di effetti sui rapporti ancora in contesa. Con

questa prospettazione della questione di costituzionalità è stata

respinta l'eccezione, sollevata dall'Avvocatura dello Stato nel

giudizio a quo, della improponibilità di questioni di legittimità

costituzionale sollevate nei confronti di norme che abbiano esaurito i

loro effetti nel periodo di tempo in cui, essendo in vigore un diverso

ordinamento costituzionale, la legittimità di quelle norme non poteva

essere posta in discussione. L'eccezione dell'Avvocatura, nei termini

nei quali è stata sollevata, si risolve, infatti, in una questione di

rilevanza, sulla quale, nei limiti più volte segnati da questa Corte,

anche in rispetto a norme abrogate, il giudizio spetta al giudice a

quo, il quale non si può dire che, nel caso, non abbia osservato quei

limiti, dando di quel giudizio una sufficiente e non contraddittoria

motivazione. La difesa dello Stato, del resto, non ha nemmeno

richiamato, in questo sede, l'eccezione pregiudiziale sollevata davanti

alle Sezioni unite della Cassazione e da queste respinta.

2. - Nel merito la questione è fondata.

Le due norme impugnate sono quasi dell'identico tenore, sicché i

medesimi argomenti valgono per dimostrare l'illegittimità

costituzionale dell'una e dell'altra.

Le norme impugnate furono emanate all'evidente fine di vietare

l'esercizio di ogni e qualsiasi attività, in forma associata, che il

prefetto ritenesse contraria "all'ordine nazionale dello Stato" o "agli

ordinamenti politici costituiti nello Stato". Evidente perciò il loro

contrasto col nuovo ordinamento costituzionale, nel suo spirito

informatore e nei suoi principi fondamentali; e, in particolare con

l'art. 18 che garantisce la libertà di associazione dei cittadini,

vietando soltanto le associazioni segrete e quelle che perseguono,

anche indirettamente, scopi polilitici mediante organizzazioni di

carattere militare.

È vero che la Corte ha avuto occasione di affermare più volte che

l'origine e la ratio di una disposizione legislativa non possono essere

considerate decisive per una esatta interpretazione della norma, che va

considerata, invece, nella sua struttura obiettiva e nella sua

capacità di trovare posto nell'ambito del nuovo ordinamento

costituzionale (sentenza n. 5 del 1962 e n. 9 del 1965); ed è anche

vero che da questo principio la Corte ha tratto le ragioni per

dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 272 del Codice penale (sentenza n. 87 del 1966). Ma nel caso

in esame proprio la struttura obiettiva delle norme non consente di

vedere nel fine che esse intendono perseguire un interesse tutelabile

nell'ambito della Costituzione.

Parlare, perciò, come fa l'Avvocatura, di una norma in bianco,

più esattamente di una norma che possa assumere in sé contenuti

diversi, anzi addirittura opposti, non ha senso. Con le norme impugnate

si volle e si vuole impedire l'esistenza di associazioni che svolgano

"comunque" attività contraria "all'ordine nazionale" o "agli

ordinamenti politici costituiti nello Stato". Ora, in uno Stato di

libertà, qual è quello fondato dalla nostra Costituzione, è

consentita l'attività di associazioni che si propongano anche il

mutamento degli ordinamenti politici esistenti, purché questo

proposito sia perseguito con metodo democratico, mediante il libero

dibattito e senza ricorso, diretto o indiretto, alla violenza.

3. - L'illegittimità delle norme impugnate travolge anche quella

parte di esse che consente al prefetto di ordinare "la confisca dei

beni sociali". Non è necessario perciò richiamare l'art. 42, terzo

comma della Costituzione, che non consente l'espropriazione della

proprietà privata sena indennizzo. Una misura come quella prevista

dagli articoli impugnati non trae la sua illegittimità dal fatto che

non sia previsto un indennizzo per i beni confiscati, ma dal fatto che

essa concorre strettamente, insieme con la facoltà di scioglimento, a

impedire l'esercizio di una libertà fondamentale quale quella di

associazione. Tanto che si potrebbe affermare che anche la previsione

di un indennizzo del bene confiscato non sarebbe sufficiente, in un

caso come quello in esame, a fondarne la legittimità.