Sentenza n. 1114/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.L. 6 gennaio 1986,

n. 2 (Disposizioni urgenti per assicurare la continuità della

riscossione delle imposte dirette e per il differimento di taluni

termini in materia tributaria e di interventi straordinari nel

Mezzogiorno. Disposizioni in tema di monopoli di Stato e di imposta

di registro), convertito, con modificazioni, nella legge 7 marzo

1986, n. 60, promosso con ordinanza emessa il 15 febbraio 1988 dal

Pretore di Nocera Inferiore nel procedimento civile vertente tra

Smaldone Arturo e S.p.A. S.E.V. (Società Esattorie Vacanti),

iscritta al n. 195 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,

dell'anno 1988.

Visto l'atto di costituzione della S.p.A. S.E.V. (Società

Esattorie Vacanti) nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 9 novembre 1988 il giudice

relatore Ugo Spagnoli

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 15 febbraio 1988, il Pretore di Nocera

Inferiore ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 35 Cost. la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 D.L. 6 gennaio

1986, n. 2, convertito nella legge 7 marzo 1986, n. 60 "nella parte

in cui richiamando, al sesto comma, in via di esclusione, il d.P.R.

15 maggio 1963, n. 858, e fondando la propria esistenza sulla legge 4

agosto 1977, n. 524, consente che l'obbligatorietà e la possibilità

di conferma in servizio del personale dell'esattoria vacante venga

effettuata dalla S.E.V. (Società Esattorie Vacanti) in ottemperanza

all'art. 2 legge 4 agosto 1977, n. 524".

Il giudice a quo premette che la legge 4 agosto 1977, n. 524 allo

scopo di garantire allo Stato la riscossione delle entrate tributarie

in un periodo in cui, dopo la modifica del sistema di riscossione

seguito alla riforma del 1973, era prevedibile che molte esattorie

sarebbero state abbandonate alla scadenza del 31 dicembre 1974 -

impose al sistema esattoriale la costituzione ed il mantenimento in

vita di una Società (la S.E.V. appunto) alla quale le esattorie non

altrimenti collocabili potessero essere assegnate d'ufficio onde

essere gestite sino al momento in cui avrebbe preso il via il nuovo

sistema.

Circa la sorte dei lavoratori in servizio presso tali esattorie,

la legge non garanti' comunque il loro passaggio alla S.E.V. ma, per

evitare che su questa - già obbligata ad assumere la gestione di

aziende improduttive - gravasse l'onere di artificiosi gonfiamenti di

organici, stabilì, all'art. 2, che dovesse essere confermato il

personale in servizio al 31 dicembre 1974 che a tale data risultava

iscritto da almeno tre mesi al Fondo di previdenza degli impiegati

esattoriali. Per il personale assunto successivamente, la conferma

era prevista come facoltativa, a condizione che esso avesse la

suindicata minima iscrizione al Fondo e che "resti invariato il

numero degli addetti alla esattoria rispetto alla situazione in atto

al 31 dicembre 1974".

L'impugnato art. 1, sesto comma, del D.L. 6 gennaio 1986, n. 2,

convertito con modificazioni nella legge 7 marzo 1986, n. 60, dispone

a sua volta che "Alla Società esattorie vacanti sono conferite le

esattorie comunque vacanti dal 1° gennaio 1986 e per le quali non è

stato effettuato il collocamento nei modi previsti" dal d.P.R. 15

maggio 1963, n. 858.

Premesso, in punto di rilevanza, che tale disposizione costituisce

"presupposto dell'assegnazione alla S.E.V. dalla esattoria di

Scafati" il Pretore osserva che con essa - attraverso una proroga

indiscriminata - diventa ordinario il sistema che nella l. n. 524 del

1977 era transitorio e prefissato nel tempo, in quanto limitato al

periodo 1975-1983.

Ora, poiché il principio generale posto dall'art. 140 d.P.R. 15

maggio 1963, n. 858 (Testo unico delle leggi sui servizi della

riscossione delle imposte dirette) è quello del mantenimento in

servizio del personale in caso di trapasso di gestione dell'esattoria

(sempreché sia iscritto da almeno tre mesi al Fondo di previdenza),

l'adozione - in via non più transitoria ma definitiva - del diverso

criterio per cui la conferma è invece, in base alle predette

disposizioni, facoltativa contrasta, ad avviso del giudice a quo, con

le garanzie di pari trattamento dei lavoratori e di tutela del lavoro

poste dagli artt. 3 e 35 Cost.: senza che a giustificazione di ciò

possano addursi né la circostanza che la S.E.V. subentra ex officio

nella gestione dell'esattoria, né il fatto che diversi regimi di

mantenimento in servizio corrispondono a diversi modi di collocamento

del personale".

2. - La Società Esattorie Vacanti, costituitasi, premette in

fatto che l'esattoria di Scafati, dopo la decadenza dalla carica

dell'esattore Smaldone Luigi, le era stata conferita in gestione con

decreto del Ministro delle Finanze del 15 luglio 1986, e che l'attore

nel giudizio a quo Smaldone Arturo, da essa non confermato in

servizio, era stato assunto il 1° luglio 1984.

Osserva poi, che la proroga temporanea della regolamentazione

della legge n. 524 del 1977 disposta con la norma impugnata non è

valsa a rendere definitivo il sistema transitorio previsto da tale

legge: tant'è che con la l. 4 ottobre 1986, n. 657 il Governo è

stato delegato ad emanare le disposizioni occorrenti per

l'istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi

e che il Governo, rimesso in termini dalla legge 3 ottobre 1987, n.

403, ha provveduto con d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, il cui art. 131

disciplina il "trasferimento delle esattorie gestite dalla Società

Esattorie Vacanti".

La S.E.V. sostiene, inoltre, che il principio di conservazione del

posto di lavoro in caso di trapasso di azienda di cui all'art. 140

T.U. è, a sua volta, eccezionale rispetto al principio generale di

cui all'art. 2103 (rectius: 2112) c.c., e che comunque, nell'ambito

del sistema particolare del lavoro esattoriale, la deroga a tale

principio posta dall'art. 2 l. n. 524 del 1977 si giustifica col

fatto che la S.E.V. è obbligata ad assumere la gestione di aziende

improduttive: sì che ragionevolmente il legislatore l'ha garantita

dall'onere di artificiosi gonfiamenti di organici. Tali ragioni, a

suo avviso, permangono anche in relazione alla legge di proroga del

sistema della legge del 1977; e non a caso lo stesso sistema è stato

previsto dall'art. 2 della legge 4 ottobre 1986, n. 657 e,

conseguentemente dal d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (art. 121).

D'altra parte, l'accoglimento della questione si risolverebbe in una

sperequazione retroattiva in danno degli ex dipendenti esattoriali

non confermati in servizio nel periodo 1975-1983 sotto il vigore

originario della l. n. 524 del 1977.

Analoghe argomentazioni sono svolte dalla S.E.V. in una memoria

aggiunta depositata nell'imminenza dell'udienza.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, deduce innanzitutto l'inammissibilità

della questione sia per oscurità della motivazione, sia "per

aberratio ictus e per non rilevanza", in quanto, limitandosi la norma

impugnata a confermare e prorogare la normativa del 1977, il suo

accoglimento non gioverebbe a risolvere il giudizio a quo in senso

favorevole al ricorrente.

Nel merito, poi, l'Avvocatura osserva che la pretesa

trasformazione della disciplina da provvisoria a definitiva è

smentita dalla riforma del servizio di riscossione poi attuata (l. n.

657 del 1986 e successivo decreto delegato), e che è del tutto

razionale la scelta del legislatore di evitare, nel passaggio al

nuovo regime, l'aggravio sulla finanza statale derivante dal

personale eccedentario. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Pretore di Nocera Inferiore ha per

oggetto la particolare disciplina dettata, in tema di conferma del

rapporto di lavoro del personale delle esattorie vacanti, dall'art. 2

della legge 4 agosto 1977, n. 524 per il periodo 1975-1983,

successivamente prorogata da diversi provvedimenti, tra i quali

l'impugnato D.L. 6 gennaio 1986, n. 2, convertito, con modificazioni,

nella legge 7 marzo 1986, n. 60.

La legge n. 524 del 1977 venne emanata per far fronte alla

situazione determinatasi - a seguito della riforma tributaria del

1973 - per effetto della rinuncia di numerosi titolari di esattorie

scarsamente remunerative o deficitarie, e della impossibilità di

ricollocazione delle stesse attraverso i modi normali (e cioè per

asta o d'ufficio) previsti dal d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858. Al fine

di assicurare - in attesa di una riforma generale della materia -

l'integrale riscossione dei tributi su tutto il territorio nazionale,

la legge imponeva la costituzione - da parte del Consorzio Nazionale

degli esattori in carica - di una società per azioni

(successivamente denominata Società Esattorie Vacanti - S.E.V.) alla

quale il Ministero delle Finanze avrebbe conferito per il periodo

1975-1983 la gestione delle esattorie rimaste vacanti - o che tali

sarebbero rimaste in futuro - non collocabili nei modi ordinari.

Con l'art. 2, la legge citata disciplina le vicende del rapporto

di lavoro dei dipendenti delle esattorie rimaste vacanti nei

confronti della costituenda società subentrante ex officio. Per il

primo comma di detto articolo la Società deve provvedere alla

conferma del personale in servizio al 31 dicembre 1974 e - a tale

data - iscritto da almeno tre mesi al Fondo di Previdenza degli

impiegati esattoriali. Per il secondo comma il personale assunto

successivamente al 31 dicembre 1974 può essere confermato, ma a

condizione che resti invariato il numero degli addetti all'esattoria

rispetto alle situazioni in atto alla predetta data.

La gestione delle esattorie vacanti così disposta fu

successivamente prorogata sino al 31 dicembre 1984 dal D.L. 18

ottobre 1983, n. 568, convertito, con modificazioni, dalla l. 9

dicembre 1983, n. 681 e sino al 31 dicembre 1985 dalla legge 21

dicembre 1984 n. 867. Il decreto legge 6 gennaio 1986, n. 2,

convertito nella legge 7 marzo 1986, n. 60, prorogando al 31 dicembre

1986 le gestioni delle esattorie comunali e consorziali, delle

ricevitorie provinciali delle imposte dirette e delle tesorerie

comunali e provinciali per le quali non fosse stata notificata

rinunzia da parte dei titolari, stabilisce nel comma sesto dell'art.

1 che "alla Società esattorie vacanti sono conferite le esattorie

comunque vacanti dal 1° gennaio 1986 e per le quali non è effettuato

il collocamento nei modi previsti dal decreto del Presidente della

Repubblica 15 maggio 1963, n. 858".

2. - Afferma il giudice a quo che con quest'ultima disposizione

del D.L. n. 2 del 1986 il sistema normativo dettato in via

transitoria per il periodo 1975-1983 dalla legge n. 524 del 1977,

sarebbe divenuto ordinario ed a tempo inderminato, sì da far

assumere carattere definitivo al principio espresso dall'art. 2 della

citata legge n. 524 che consente ad una società - sia pure obbligata

a subentrare nella gestione delle esattorie vacanti - di non

confermare in servizio i dipendenti assunti dopo una data

prestabilita. Si sarebbe così determinata in danno di costoro un'

ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai dipendenti di

esattorie non affidate alla gestione della S.E.V., i quali - a norma

dell'art. 140 del d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858 (Testo unico delle

leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette) - hanno

diritto, alla scadenza o cessazione del contratto di esattoria o

ricevitoria, di essere mantenuti in servizio senza soluzione di

continuità, alla sola condizione di risultare iscritti da almeno tre

mesi al Fondo di previdenza. Di qui l'impugnazione, per contrasto con

gli artt. 3 e 35 Cost., dell'art.1 del D.L. 6 gennaio 1986, n. 2,

"nella parte in cui, richiamando al sesto comma, in via di

esclusione, il d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858 e fondando la propria

esistenza sulla legge 4 agosto 1977, n. 524, consente che la

obbligatorietà e la possibilità di conferma in servizio del

personale della esattoria vacante venga effettuato dalla S.E.V.

(Società Esattorie Vacanti) in ottemperanza dell'art. 2 della legge

4 agosto 1977, n. 524".

3. - La questione non è fondata.

Infatti i sospetti di incostituzionalità del giudice remittente

si fondano sull'errato presupposto secondo il quale il sistema

normativo predisposto solo provvisoriamente dalla legge n. 524 del

1977 sarebbe divenuto definitivo per effetto della disposizione

impugnata. Innanzitutto il D.L. n. 2 del 1986 - nel quale

quest'ultima è contenuta - è un provvedimento di proroga - al pari

di altri emessi precedentemente non tale di per sé da determinare

un'alterazione del carattere transitorio della legge n. 524 del 1977.

Né si può dire che la proroga voluta dal legislatore si sia risolta

- per effetto dell'ulteriore decorso del tempo e dell'assenza di

concrete iniziative legislative - in un rinvio sine die della

prevista riforma del settore, sì da far assumere i caratteri di

stabilità e di ordinarietà ad una disciplina sorta come

provvisoria. Ed invero, allorché il decreto legge contenente la

norma impugnata veniva emanato, era in corso in Parlamento la

discussione del disegno di legge che avrebbe condotto alla

concessione - con la legge 4 ottobre 1986, n. 657 - della delega al

Governo per una ampia riforma del servizio di riscossione dei

tributi. Il relativo decreto delegato (d.P.R. 28 gennaio 1988, n.

43), anch'esso precedente alla ordinanza di rimessione, istituisce il

servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e

di enti pubblici, così riformando ampiamente il precedente sistema.

Così escluso che il provvedimento impugnato possa aver reso

ordinario un sistema transitorio, perdono rilievo le altre

considerazioni che l'ordinanza di remissione collega strettamente al

presupposto dell'acquisito carattere definitivo - per effetto della

norma impugnata - delle disposizioni contenute nei primi tre commi

dell'art. 2 della legge n. 524 del 1977, in ordine alla conferma del

rapporto di lavoro dei dipendenti delle esattorie vacanti. Lo stesso

giudice remittente non sembra infatti dubitare che le predette norme

- ove effettivamente destinate a dare una soluzione transitoria ai

problemi connessi alle esattorie divenute vacanti e non più

collocabili - rispondano a criteri di razionalità.

Non può invero ritenersi arbitraria la scelta del legislatore -

nell'ambito di misure dirette a rendere meno gravoso l'onere imposto

alla costituenda società chiamata a gestire le esattorie deficitarie

- di bloccare l'entità del personale da confermare obbligatoriamente

a quella in servizio ad una determinata data, imponendo altresì tale

limite numerico all'esercizio della facoltà concessa alla società

subentrante di conferma del personale assunto successivamente.

L'esigenza posta a base della scelta è quella - evidenziata nella

stessa ordinanza di rimessione - di evitare alla Società esattorie

vacanti già obbligata ad assumere la gestione di aziende

improduttive, nonché al futuro sistema risultante dalla riforma del

settore, gli oneri connessi ad una eccedenza di personale determinata

da artificiosi gonfiamenti di organici, o - come sottolinea la

relazione al disegno di legge n. 632 presentato dal Ministro delle

Finanze - da "assunzioni di comodo da parte dell'esattoria uscente".

La particolarità della situazione alla quale il legislatore ha

dovuto far fronte per salvaguardare un interesse pubblico giustifica

pertanto che, in attesa della riforma del settore, si sia introdotta

in via transitoria una deroga al regime di stabilità disposto

dall'art. 140 del d.P.R. n. 858 del 1963. Sarebbe stato certo

auspicabile che la durata del regime transitorio fosse contenuta nei

limiti della originaria previsione, senza ricorso a proroghe, il cui

prolungato ripetersi avvicina pur sempre alla definitività la

iniziale natura transitoria della disciplina derogatoria: ma il fatto

che questa abbia comunque mantenuto tale carattere e risponda ad

esigenze pubbliche, discrezionalmente apprezzate e null'affatto

arbitrarie, induce ad escludere la lamentata lesione delle norme

costituzionali invocate.