Sentenza n. 111/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 10,

secondo comma, n. 13, della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (delega

legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria),

promossi con ricorsi proposti dalle Regioni Sicilia, Trentino-Alto

Adige e Sardegna, notificati il 13 novembre 1971, depositati in

cancelleria il 19 successivo ed iscritti ai nn. 25, 26 e 27 del

registro ricorsi 1971.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1972 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per la Regione siciliana, l'avv.

Feliciano Benvenuti, per la Regione Trentino-Alto Adige, l'avv.

Giuseppe Guarino, per la Regione sarda, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione siciliana, quella sarda e la Regione del

Trentino-Alto Adige, con ricorsi notificati il 13 novembre 1971, hanno

denunciato a questa Corte l'illegittimità costituzionale dell'art. 10,

secondo comma, n. 13, della legge statale 9 ottobre 1971, n. 825, che

accorda al Governo delegazione legislativa per la riforma tributaria.

Detto articolo pone, fra i principi direttivi che debbono essere

applicati nell'esercizio della delegazione, l'abolizione delle deroghe

al principio della nominatività obbligatoria dei titoli azionari

previste nelle leggi di regioni a statuto speciale. A sostegno dei

rispettivi ricorsi, la Regione siciliana invoca gli artt. 14 e 21 del

proprio Statuto e l'art. 41 della Costituzione; la Regione sarda gli

artt. 4, 51 e 47 del proprio Statuto e gli artt. 3, 41 e 42 della

Costituzione; la Regione Trentino-Alto Adige gli artt. 23, 42, secondo

comma, e 116 della Costituzione, quest'ultimo in relazione agli artt.

1, 5 n. 3, 34, secondo comma, dello Statuto regionale.

2. - Tutte e tre le Regioni osservano di avere emanato

rispettivamente, le leggi 8 luglio 1948, n. 32, 18 aprile 1957, n. 20,

e 9 agosto 1969, n. 10, con le quali, a determinate condizioni, venne

data facoltà di emettere azioni al portatore per le società esercenti

industrie locali, allo scopo di incentivare le rispettive economie.

Coincidono le deduzioni delle tre Regioni in quanto affermano:

a) che il disegno di legge statale nel quale era inclusa la

disposizione impugnata non fu deliberato da un Consiglio dei ministri

al quale furono fatti partecipare i rispettivi presidenti regionali,

donde un vizio di incostituzionalità della disposizione stessa;

b) lo Stato non ha il potere di abrogare leggi regionali e comunque

l'abrogazione potrebbe essere disposta soltanto per l'avvenire, così

da non incidere sulla posizione di coloro che sulla base delle leggi

regionali predette hanno investito propri capitali in industrie di

carattere regionale;

c) non può essere consentito allo Stato di incidere sulle materie

di competenza regionale sotto un profilo esclusivamente fiscale che è

il fine che si assume di voler perseguire con la disposizione

denunciata: ne risulterebbero svuotate di contenuto le competenze

costituzionali delle Regioni, perché è difficile non rinvenire

aspetti fiscali in ciascuna materia che forma oggetto di tali

competenze. La nominatività obbligatoria dei titoli azionari, si

soggiunge, non è un presupposto ineliminabile per la progressività

dei tributi, come può risultare dal confronto con gli ordinamenti di

altri Paesi, e non potrebbe essere invocata ai fini dell'unicità

dell'imposizione diretta, perché la riforma tributaria per la quale il

Governo ha avuto delegazione legislativa presuppone numerose ed

importanti deroghe a tale principio.

3. - Per parte sua, la Regione siciliana ha dedotto che la sua

legge è stata ritenuta rientrante nella materia dell'industria e del

commercio, che è di sua competenza esclusiva, dalla sentenza 5

luglio-17 agosto 1949 dell'Alta Corte per la Sicilia; non si può

opporre la sentenza di questa Corte del 22 dicembre 1961, n. 66, con la

quale venne dichiarata illegittima una analoga legge valdostana,

perché la Valle d'Aosta ha, in materia, potestà di emanare soltanto

norme di integrazione e di attuazione delle leggi statali.

4. - La Regione sarda deduce, in particolare, che una eventuale

modificazione dei principi delle leggi dello Stato ai quali è soggetta

la competenza della Regione in materia di industria e commercio,

dovrebbe desumersi da una legge puntuale emanata con riferimento alla

Sardegna, e alla particolare materia che tenga cioè presenti gli

specifici interessi e le condizioni particolari della Regione; possono

sopperire i principi generali, quando manca tale legge, soltanto se lo

Stato non vuole influenzare la vigenza o la validità di leggi

regionali preesistenti. Una norma come quella impugnata non risponde ai

requisiti della norma ad hoc anche perché dispone in materia

d'accertamento tributario e non in modo diretto in materia d'industria

e commercio o specificamente in materia di società per azioni. Osserva

inoltre la Regione sarda che essa comunque non potrebbe essere privata

del suo potere di adattare il nuovo principio alle necessità locali:

la legge statale innovativa dei principi deve assegnare un termine per

l'adeguamento, diverso per le singole regioni.

Quanto all'assunto che la disposizione impugnata risponde al

principio dell'imposta unica sul reddito, la Regione specifica che tale

principio è derogato con la legge di delegazione per i soggetti di

altra nazionalità, per gli aventi diritto alle indennità, per le

cariche elettive di cui all'art. 1 legge 11 ottobre 1965, n. 221, per i

redditi attualmente esenti dalle imposte dirette, per i premi e gli

altri frutti dei titoli del debito pubblico, dei buoni postali e dei

titoli assimilabili, per i redditi da deposito e conto corrente

bancario e postale e da obbligazioni e titoli similari, per i premi e

le vincite erogate da persone giuridiche pubbliche e private ecc.: vi

è disparità di trattamento fra le ipotesi esentate dalla legge

statale e la fattispecie regolata dalla legge sarda, dato che questa è

funzionalizzata ad uno scopo di incentivazione ben preciso,

costituzionalmente qualificato, mentre le esenzioni statali hanno

fondamento in considerazioni di opportunità.

Rileva inoltre la Regione sarda che, in base all'art. 51 dello

Statuto, la Giunta regionale può chiedere al Governo dello Stato la

sospensione dell'applicazione di una legge o di un provvedimento

statale in materia economica e finanziaria che risulti manifestamente

dannoso all'isola; il che postula che la legislazione dello Stato ha un

limite di favore per la Regione, limite che è applicabile nella

specie, perché la legge denunciata vuole l'abolizione di una misura in

materia economica e finanziaria che ha dato copiosi frutti favorevoli.

5. - La Regione Trentino-Alto Adige obietta che lo Stato,

escludendo con le proprie leggi l'istituto dell'anonimato azionario,

non ha inteso porre disposizioni di principio né tanto meno abrogare

l'art. 2355 codice civile. La legge di delegazione non impone

l'abrogazione di questo articolo, ma pretende di abolire leggi

regionali che legittimamente hanno compiuto una scelta da esso

consentita; e pretende tale abolizione in vista, non di un interesse

dell'economia nazionale, ma di quello dell'accertamento dei tributi,

mentre avrebbe potuto imporre alle regioni che hanno abolito

l'anonimato, l'adozione di speciali bordereaux.

La generalizzazione della regola della nominatività non può

ritenersi oggetto di un principio valido anche nei confronti del

legislatore regionale: lo ha riconosciuto lo Stato non impugnando in

precedenza le leggi regionali, e lo riconosce la norma di delegazione,

la quale non dice che le leggi predette sono illegittime, ma che esse

hanno dato luogo ad una deroga da eliminare.

La norma denunciata, secondo la Regione, è illegittima anche

perché soltanto una legge generale potrebbe porre limitazioni al

diritto di proprietà, e non pure una legge tributaria; per giunta con

una norma che ha soltanto il fine strumentale dell'accertamento delle

imposte e dell'individuazione del contribuente.

6. - In tutte le cause è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, il quale ha eccepito l'inammissibilità dei ricorsi,

perché denunciano l'illegittimità costituzionale di una legge di

delegazione quando ancora non è stata concretamente manifestata e resa

operante la volontà legislativa.

Il Presidente del Consiglio ha poi rilevato che è inconsistente

l'assunto per cui l'iniziativa legislativa, nella specie, doveva essere

deliberata con la partecipazione del Presidente delle regioni che hanno

leggi che ammettono azioni al portatore: la legge denunciata riguarda

la riforma tributaria, che è di esclusiva competenza statale e

comunque la partecipazione dei Presidenti regionali alle sedute del

Consiglio dei ministri è richiesta soltanto quando questo delibera

provvedimenti amministrativi, non nel caso di iniziative legislative,

senza di che la struttura del Governo risulterebbe allargata. Del resto

l'eventuale vizio del disegno di legge è assorbito dall'iter

parlamentare che il medesimo ha subito presso le due Camere.

Nel merito il Presidente del Consiglio ha fatto presente:

a) che la norma impugnata è un principio direttivo rivolto al

Governo per l'esercizio della funzione legislativa delegata, e perciò

non può ritenersi abrogatrice delle leggi regionali sui titoli al

portatore;

b) che la materia in esame appartiene legittimamente ed in via

esclusiva allo Stato come ha affermato questa Corte con le sentenze 12

dicembre 1957, n. 129, e 22 dicembre 1961, n. 66, e dovendo escludersi

il metodo finalistico come criterio discriminatore delle materie di

competenza regionale;

c) che l'incentivazione produttiva non può bastare a legittimare

una competenza regionale in una materia, come la disciplina delle

società e la riforma dello Stato, che non è materia propria della

Regione;

d) che l'acquiescenza statale alle leggi che adottarono il

principio opposto alla nominatività e la sentenza dell'Alta Corte per

la Regione siciliana, che ritenne non fondata la questione di

legittimità costituzionale della corrispondente legge siciliana, non

possono avere espropriato lo Stato della sua competenza;

e) che, in ogni caso, la Corte potrebbe sollevare in via

incidentale, innanzi a se stessa, la questione di legittimità

costituzionale delle leggi regionali sopra ricordate, sotto vari

profili: perché contrastano con l'art. 3 della Costituzione per le

sperequazioni che esse determinano, e con il successivo art. 53,

impedendo l'attuazione del precetto costituzionale della progressività

del carico tributario; perché non si accordano con l'art. 42 della

stessa Costituzione essendo solo lo Stato competente ad emanare leggi

che garantiscano, disciplinino o limitino la proprietà privata;

perché violano il limite territoriale dell'efficacia delle leggi

regionali, potendo le azioni al portatore circolare anche fuori del

territorio regionale con pregiudizio del controllo e dell'accertamento

fiscale; perché vanno oltre le competenze statutarie, la materia

afferendo direttamente a rapporti di diritto privato e strumentalmente

alla riforma tributaria, e non valendo che, secondo un criterio

finalistico, essa rientrerebbe in quella dell'industria e del

commercio, di competenza regionale.

7. - Nella memoria la Regione siciliana, riprodotte le deduzioni

esposte nel suo ricorso, ha contestato che esso sia inammissibile

perché diretto contro la legge delegante: ha rilevato che questa legge

fa obbligo di abrogare quella regionale relativa alle azioni al

portatore e non è da supporre che il Governo non assolva ad esso.

Quanto al vizio del disegno di legge derivante dalla sua

approvazione senza la partecipazione dei Presidenti regionali, obietta

che esso è di rilievo costituzionale e non può divenire irrilevante

solo perché il disegno di legge è stato fatto proprio dal Parlamento.

La Regione ha altresì osservato che l'ordinamento è tuttora

basato sulla coesistenza di azioni nominative e di azioni al portatore

e che essa ha competenza anche in una materia fiscale e non ha perciò

rilevanza l'assunto secondo il quale la legge non è di incentivazione

ma di carattere fiscale. La competenza della Regione in materia

tributaria rende del resto legittimo un ordinamento diverso da quello

dello Stato; donde altresì è priva di valore l'osservazione per cui

la legge regionale produce sperequazioni.

Infine la Regione ha obiettato che la materia non rientra fra

quelle riforme che portano limite al suo potere legislativo.

8. - La memoria della Regione sarda ha pure ribadito i motivi del

ricorso regionale.

Essa ha chiarito che lo Stato, con l'art. 10 della legge 29

dicembre 1962, n. 1742, con il d.l. 23 febbraio 1964, n. 27,

convertito nella legge 12 aprile 1964, n. 191, con il d.l. 21 febbraio

1967, n. 22, convertito nella legge 21 aprile 1967, n. 209, ha

disciplinato i profili fiscali delle azioni al portatore emesse in base

a leggi regionali e ha così riconosciuto la competenza regionale in

materia: la norma denunciata, essa ha osservato, essendo strumentale

all'accertamento dei tributi non può essere ritenuta di natura

fiscale.

La Regione, rilevato che il codice civile ammette le azioni al

portatore, osserva che le sue norme di attuazione hanno soltanto

sospeso la facoltà di emetterle per tutto il tempo in cui ha vigore il

r.d. 25 ottobre 1941, n. 1148: in tali condizioni non possono dirsi

violati i principi generali dell'ordinamento. Il principio

dell'alternatività fra azioni al portatore e azioni nominative manca

di efficacia attuale, ma esiste; esiste anche in base alla citata legge

29 dicembre 1962, n. 1742, la quale, all'art. 20, dispone che nulla è

innovato all'art. 2345, secondo comma, cod. civ., il quale mantiene

ferma la nominatività per le azioni alle quali è connesso l'obbligo

delle prestazioni accessorie al conferimento. Lo stesso art. 20 fa

salvo l'art. 3, secondo comma, della legge 3 dicembre 1939, n. 1966, il

quale impone la nominatività delle azioni per le società fiduciarie e

di revisione. Queste salvezze, secondo la Regione sarda, non possono

spiegarsi se non nel presupposto dell'attuale vigenza del principio di

alternatività.

Quanto all'assunto della violazione del principio di eguaglianza,

la Regione ha dedotto che la sua legge non provoca sperequazioni nel

sistema di accertamento tributario fra cittadini di diverse regioni,

perché hanno accesso al mercato delle azioni al portatore sia i

cittadini residenti in Sardegna, sia coloro che non vi risiedono.

La Regione ha sostenuto l'infondatezza della tesi dell'esorbitanza

territoriale della legge sarda: al fine del rispetto del limite

territoriale cui sottostanno le leggi regionali interessa l'incidenza

immediata delle stesse, che non manca se quelle di cui si discute

riguardano iniziative che si attuano nell'isola.

Circa la pretesa lesione del principio della progressività del

carico tributario, la Regione ha osservato che esso riguarda il sistema

fiscale nella sua globalità, - non le singole leggi.

9. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha illustrato, nella

sua memoria, le deduzioni contenute nel suo atto di costituzione.

Ha soggiunto che, in base alla legge costituzionale 10 novembre

1971, n. 1, la Regione del Trentino-Alto Adige ha perduto la sua

competenza in materia di industria e commercio, la quale è stata

attribuita alle provincie: il suo ricorso dovrà essere perciò

dichiarato inammissibile.

Ha osservato infine che la Regione sarda, nella detta materia, ha

una competenza limitata dai principi stabiliti dalle leggi dello Stato:

il subentrare, nella legislazione statale, di nuovi principi, può ben

produrre abrogazione della legge sarda.

10. - All'udienza del 12 aprile 1972 i difensori delle Regioni

ricorrenti e del Presidente del Consiglio dei ministri hanno confermato

le rispettive tesi ed insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - I ricorsi possono essere riuniti perché riguardano la

legittimità costituzionale di una disposizione contenuta in una

medesima legge statale.

2. - La Corte non ritiene che la legge costituzionale 10 novembre

1971, n. 1, con il trasferire alle - Provincie di Trento e Bolzano la

competenza legislativa in materia di industria e commercio, abbia fatto

estinguere il processo sulla legittimità costituzionale della legge

dello Stato 9 ottobre 1971, n. 825, promosso dalla Regione

Trentino-Alto Adige.

L'art. 56 della legge costituzionale predetta ha mantenuto in

vigore le leggi regionali vigenti al 20 gennaio 1972 fino a quando le

Provincie non dispongano diversamente; e non ha fatto perciò venir

meno l'interesse della Regione a proseguire nelle istanze dirette ad

evitare che lo Stato ne abroghi una legge, da essa ritenuta riferibile

alla materia trasferita.

Altro è il caso deciso da questa Corte con la sentenza 15 marzo

1972, n. 44, la quale aveva per oggetto una legge che la Regione non

avrebbe potuto più promulgare a seguito delle sopravvenute

disposizioni costituzionali.

3. - Tutti e tre i ricorsi hanno per oggetto una norma della su

menzionata legge statale, che accordò al Governo delegazione per la

Riforma tributaria. Precisamente hanno per oggetto uno dei criteri che

il Governo deve seguire nell'attuazione della potestà attribuitagli:

la legge delegata dovrebbe infatti abrogare le leggi regionali che

hanno portato deroga al principio della nominatività dei titoli

azionari.

Le Regioni sostengono che le loro leggi sono atti di esercizio di

una competenza statutaria che lo Stato non può conculcare; ma non

avvertono che i loro ricorsi investono una norma che non porta lesione

attuale a quella competenza, perché ne è destinatario il Governo

dello Stato, non le Regioni. Determina infatti l'oggetto dell'attività

delegata e ne dà un limite, senza innovare direttamente e

immediatamente l'ordinamento preesistente, cioè l'ordinamento

costituito dalle Regioni. Cosicché potrà discutersi della validità

delle leggi delegate, dopo che il Governo avrà esercitato la potestà

che gli è stata conferita, ma non oggi della validità della legge

delegante.

In altre parole, la legge di delegazione legislativa è soltanto

fonte di un potere governativo, ha valore preliminare e, per non essere

legge materiale interessante la Regione, dovrà essere integrata

dall'atto di esercizio della delegazione. Il suo controllo di

legittimità è strumentale a quello relativo alla legittimità della

legge delegata; non può essere cioè promosso come fine a se stante,

tanto più che non si può escludere in via di fatto che il termine

della delegazione trascorra inutilmente.

Né si obietti che vi è lesione attuale dell'interesse delle

Regioni perché la norma impugnata, ponendo al Governo la direttiva di

disporre l'abrogazione di leggi regionali, implicitamente afferma che

lo Stato sia a ciò competente: vale anche per tale obiezione,

proposta nella discussione orale, il rilievo per cui la norma,

concernendo unicamente i rapporti fra Parlamento e Governo, incide

sulla competenza rivendicata dalle Regioni condizionatamente

all'attuazione concreta della potestà delegata.

In altra occasione la Corte ha deciso che la lesione di un diritto

o di un interesse sorge dalla legge delegata, non da quella delegante;

ed ha giudicato inammissibile la denuncia in via principale di questa

seconda legge quando già erano decorsi i termini per la denuncia della

prima (sentenza 24 febbraio 1964, n. 13).

4. - Rimane assorbita ogni altra questione, compresa quella

concernente la partecipazione dei Presidenti delle Regioni ricorrenti

al Consiglio dei ministri che approvò l'iniziativa inerente alla legge

denunciata.