Sentenza n. 107/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo comma,

del R.D. 17 agosto 1935, n. 1765, promosso con ordinanza emessa il 2

luglio 1962 dalla Corte suprema di cassazione, Sezione 2 civile, nel

procedimento civile vertente tra Di Stefano Giuseppe e l'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, iscritta

al n. 169 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 293 del 17 novembre 1962.

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Di Stefano Giuseppe e

dell'I.N.A.I.L.;

udita nell'udienza pubblica del 22 maggio 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi gli avvocati Salvatore Orlando Cascio e Giuseppe Lopez per il

Di Stefano, e l'avv. Aldo Radonich, per l' I.N.A.I.L..

Ritenuto in fatto :

1. - Con sentenza del 20 marzo 1959 la Corte di appello di Palermo,

in riforma della sentenza del Tribunale di Trapani 6-14 marzo 1958,

rigettò l'opposizione proposta da Di Stefano Giuseppe avverso il

decreto ingiuntivo con cui era stato condannato al pagamento di lire

11.966.478 per premi, contributi assicurativi ed interessi in favore

dell'I.N.A.I.L., dovuti dal 1 gennaio 1946 al 28 febbraio 1953.

La Corte osservava, fra l'altro, nella sentenza, che ogni questione

sulla sussistenza del rapporto di lavoro cui si riferiva l'obbligo

assicurativo, negato dal Di Stefano, era preclusa dalla mancata

impugnazione, in sede amministrativa, degli accertamenti compiuti al

riguardo dall'Istituto, che aveva invece provveduto a suo tempo ad

intimare allo stesso Di Stefano la diffida ai sensi dell'art. 9 del

R.D. 17 agosto 1935, n. 1765. Secondo la Corte, infatti, non poteva

ritenersi idoneo allo scopo il reclamo indirizzato a suo tempo dal Di

Stefano all'I.N.A.I.L. direttamente e non all'Ispettorato del lavoro,

come invece è previsto dall'art. 9 citato.

Nel ricorso per cassazione, avanzato contro la detta sentenza della

Corte di appello di Palermo, il Di Stefano denunciava l'illegittimità

costituzionale del ripetuto art. 9, in relazione all'art. 17 del citato

R.D. n. 1765 del 1935 per contrasto con l'art. 113 della Costituzione,

sostenendo che le disposizioni in esso contenute, ed in specie quelle

del secondo comma, costituivano una particolare applicazione del

principio del solve et repete, dichiarato incostituzionale con la

sentenza n. 21 del 1961 della Corte costituzionale. Affermava in

proposito, il Di Stefano, che il detto art. 9, dopo aver dato facoltà

all'I.N.A.I.L. (primo comma) di intimare al datore di lavoro diffida a

presentare la denunzia dell'inizio dei lavori, cui è tenuto a norma

dell'art. 8 precedente, prevede (secondo comma) senz'altro l'obbligo

del pagamento del premio risultante dagli accertamenti compiuti

dall'Istituto, a decorrere dall'inizio dei lavori, qualora l'intimato

non provveda entro dieci giorni ad inoltrare ricorso contro la diffida,

e ad iniziare così il procedimento amministrativo all'uopo previsto

dal terzo comma dello stesso art. 9, e consistente, appunto, nel

ricorso in primo grado all'Ispettorato corporativo competente (oggi

Ispettorato del lavoro), ed in secondo grado al Ministero delle

corporazioni (oggi del lavoro), ricorso cui, ai sensi dell'art. 17,

sesto comma, dello stesso R.D. n. 1765 del 1935, è subordinata in ogni

caso la facoltà di adire l'autorità giudiziaria, giusta il quinto

comma dell'art. 9 citato, entro sessanta giorni dalla comunicazione

della decisione del Ministero.

In tal modo, sosteneva il ricorrente, verrebbe ad essere limitata

la tutela giurisdizionale dei diritti del privato nei confronti della

pubblica Amministrazione, tanto più se, come aveva ritenuto la Corte

di appello, si interpreta la disposizione di cui al secondo comma del

citato art. 9 come preclusiva dell'esame di merito, da parte del

giudice, degli accertamenti compiuti dall'I.N.A.I.L.

2. - La Corte di cassazione, con ordinanza del 2 luglio 1962, ha

osservato che la diffida, di cui all'art. 9, primo comma, del citato

R.D. n. 1765 del 1935, costituisce il primo atto del procedimento

amministrativo contenzioso che può essere proseguito dal datore di

lavoro con ricorso all'Ispettorato del lavoro. Tale procedimento -

prosegue l'ordinanza - prevedendo la facoltà di adire l'autorità

giudiziaria, tanto per l'Istituto quanto per il privato, entro sessanta

giorni dalla comunicazione della decisione di secondo grado, non può

ritenersi che tolga o limiti il diritto di tutela giurisdizionale del

privato, tenuta presente la disciplina generale dettata in materia

dall'art. 460 del Cod. proc. civ., secondo cui l'esaurimento della

procedura amministrativa prevista dalle leggi speciali condiziona la

proponibilità della domanda nelle controversie in materia di

previdenza e di assistenza obbligatorie.

Invece, secondo l'ordinanza, altrettanto non potrebbe dirsi in

relazione al secondo comma del detto art. 9, che riguarda unicamente

l'ipotesi del mancato ricorso all'Ispettorato del lavoro contro la

diffida dell'I.N.A.I.L. Infatti, l'obbligo del pagamento del premio

risultante dagli accertamenti dell'Istituto deriverebbe esclusivamente

dall'inerzia del datore di lavoro "il quale non abbia creduto o potuto

proporre ricorso nel brevissimo termine di dieci giorni" previsto dalla

norma impugnata.

Se si intende - osserva la Cassazione - che tale disposizione

attribuisce all'I.N.A.I.L. un titolo esecutivo ope legis per la

riscossione in via privilegiata, ai sensi dell'art. 17 del R.D. n. 1765

del 1935, dei premi dovuti dall'inizio dei lavori, facendo però salva

la facoltà del datore di lavoro di ricorrere all'autorità

giudiziaria, previo pagamento delle somme richiestegli, si verserebbe

in una ipotesi di applicazione del principio del solve et repete, che

è stato dichiarato incostituzionale in materia fiscale per contrasto

con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, ed egualmente dovrebbe

esserlo in materia previdenziale obbligatoria.

Se invece si intende - soggiunge l'ordinanza - che la disposizione

in esame sia preclusiva rispetto alla tutela giurisdizionale nel merito

dei diritti del datore di lavoro, anche rispetto agli accertamenti

qualitativi e quantitativi dell'I.N.A.I.L., a maggior ragione dovrebbe

ipotizzarsi la violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione,

tanto più che questa seconda interpretazione risponderebbe alla

struttura e finalità delle norme e sarebbe, pertanto, da ritenersi -

sempre secondo la Cassazione - quella esatta.

Concludeva pertanto l'ordinanza, ritenendo non manifestamente

infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale

prospettata riguardo al secondo comma dell' art. 9 del citato R.D. n.

1765 del 1935, in relazione agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione;

e venivano pertanto rinviati gli atti alla Corte costituzionale per la

decisione di competenza.

L'ordinanza, debitamente notificata, e comunicata ai Presidenti dei

due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 293 del 17 novembre 1962.

3. - Il Di Stefano, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore

Orlando Cascio e Giuseppe Lopes, si è costituito mediante deposito

delle deduzioni nella cancelleria della Corte costituzionale effettuato

il 17 ottobre 1962.

Osserva la difesa del Di Stefano che la Corte costituzionale, con

recente decisione (n. 45 del 1962), ha già dichiarato

costituzionalmente illegittima la parte dell'art. 9 del R.D. n. 1765

del 1935 nella quale è affermato il principio del solte et repete.

Ora, nella norma impugnata sarebbe da ravvisare soltanto una

particolare applicazione del detto principio, in quanto essa

sancirebbe, per il datore di lavoro, l'obbligo del pagamento della

somma accertata dall'I.N.A.I.L. in difetto di denunzia e di opposizione

alla diffida dell'Istituto, subordinando all'assolvimento dell'obbligo

stesso la possibilità di adire il giudice. Onde, chiaramente si

manifesterebbe l'incostituzionalità della norma, in applicazione del

principio affermato con la citata recente sentenza della Corte

costituzionale.

Ma anche quando si volesse ritenere esatta l'interpretazione della

portata della norma in esame data dalla Corte di appello, e che la

Corte di cassazione mostra di condividere nell'ordinanza di rinvio, il

contrasto del secondo comma dell'art. 9 in esame con l'art. 113 della

Costituzione sarebbe evidente, non potendosi ammettere che la tutela

giurisdizionale rimanga preclusa dalla mancata proposizione del ricorso

all'autorità amministrativa. La norma costituzionale invero vuole

proteggere il privato "sempre", contro gli atti della pubblica

Amministrazione, il che escluderebbe che possa ritenersi legittima la

previa imposizione del ricorso contro la pubblica Amministrazione per

poter adire l'autorità giudiziaria.

Tale illegittimità assumerebbe poi particolare rilievo poiché,

per la semplice omissione del reclamo contro una generica diffida a

presentare la denunzia dei lavori, peserebbe sul datore di lavoro il

divieto di chiedere il controllo giurisdizionale degli accertamenti

compiuti unilateralmente dall'Istituto assicuratore, che, fra l'altro,

nella specie sarebbero macroscopicamente eccessivi.

Conclude pertanto la difesa del Di Stefano chiedendo dichiararsi

incostituzionale la norma impugnata.

4. - Si è altresì costituito l'I.N.A.I.L., in persona del suo

presidente avv. Renato Morelli, rappresentato e difeso dagli avvocati

Aldo Radonich e Valerio Flamini, i quali hanno depositato le deduzioni

nella cancelleria della Corte costituzionale il 7 dicembre 1962.

Osserva la difesa dell'Istituto che sarebbe da escludersi

l'interpretazione della norma impugnata tendente a ravvisare nella

stessa un'applicazione del principio del solve et repete, giacché,

viceversa, essa sanzionerebbe soltanto un mero "obbligo di pagamento",

senza che, dal testo della disposizione, possa comunque ricavarsi una

limitazione del diritto dell'interessato di adire la magistratura, né

tanto meno l'intenzione del legislatore "di far consistere questa

limitazione nel preventivo adempimento di quell'obbligo". Il principio

del solve et repete era in realtà sancito da una diversa disposizione

dello stesso art. 9 e del successivo art. 17, caduta a seguito della

sentenza della Corte costituzionale n. 45 del 1962.

Né maggior fondamento avrebbe l'interpretazione adottata dalla

Corte d'appello di Palermo e condivisa dalla Cassazione nell'ordinanza

di rinvio, in quanto la norma impugnata, lungi dal costituire un

ostacolo alla difesa del diritto del privato, rappresenterebbe

unicamente una espressione di quel determinato ordo processuale che

governa la controversia nella suddetta materia, ed il cui rispetto,

secondo i principi generali del diritto processuale, può ben essere

garantito da effetti pregiudizievoli per gli inadempienti.

Ma nella specie tali effetti riguarderebbero solo l'esistenza

dell'obbligo assicurativo, che rimarrebbe definitivamente stabilito per

il decorso del termine di impugnazione della diffida previsto dalla

legge, senza peraltro investire la "valutazione del rischio e

determinazione del premio", in relazione alle quali la norma impugnata

si limiterebbe a disporre l'accertamento d'ufficio da parte

dell'Istituto, in caso d'inerzia del datore di lavoro, lasciando

impregiudicata ogni ulteriore contestazione al riguardo.

La difesa dell'I.N.A.I.L. pertanto esclude che possa ravvisarsi

alcun contrasto fra l'art. 9, secondo comma, del R.D. n. 1765 del 1935,

e le invocate norme costituzionali, e conclude chiedendo dichiararsi

infondata la questione sollevata con l'ordinanza di rinvio.

5. - La difesa dell'I.N.A.I.L. ha depositato, nei termini, una

memoria illustrativa nella quale preliminarmente si rileva che la

Cassazione, nell'ordinanza di rinvio, in relazione all'ipotesi di

interpretazione formulata a proposito dell'art. 9 impugnato, secondo

cui lo stesso costituirebbe un caso di applicazione del principio del

solve et repete, avrebbe fatto riferimento al quinto comma del

successivo art. 17, che però è già stato dichiarato illegittimo con

la sentenza n. 45 del 1962 della Corte. Onde, sotto il cennato profilo,

la questione sarebbe manifestamente infondata.

La difesa dell'I.N.A.I.L. poi amplia e sviluppa le argomentazioni

già svolte nelle precedenti deduzioni, mettendo particolarmente in

luce che, secondo il sistema stabilito col decreto 17 agosto 1935, n.

1765, la preclusione del giudizio ordinario sarebbe limitata

all'accertamento in concreto dell'obbligo assicurativo, senza investire

gli altri elementi del rapporto assicurativo contributivo (tasso di

tariffa, importo dei salari, ecc.), necessari per la determinazione

dell'ammontare del debito contributivo.

Così ridimensionato, il principio sancito dalla norma impugnata

ben potrebbe inquadrarsi nella disciplina dei termini processuali, che

è elemento fondamentale di ogni procedura, e sarebbe comunque

particolarmente rilevante nella specie, per la peculiare natura della

materia degli infortuni sul lavoro, in cui si presenta come essenziale

la necessità di definire con tutta la possibile prontezza l'esistenza

dell'obbligo contributivo e del correlativo diritto di tutela.

La difesa insiste, pertanto, nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La difesa dell'I.N.A.I.L. ha prospettato, nella memoria, la

eventualità della dichiarazione di "manifesta infondatezza" della

questione in controversia, secondo la prassi di questa Corte, specie

riguardo all'art. 17 del R.D. 17 agosto 1935, per il già avvenuto

riconoscimento della illegittimità costituzionale del principio del

solve et repete dichiarata con la sentenza del 7 giugno 1962, n. 45, in

relazione, appunto, agli artt. 9 e 17 del decreto stesso.

È necessario precisare che con la richiamata sentenza è stata

dichiarata la illegittimità dei commi sesto dell'art. 9 e quinto

dell'art. 17, nella parte in cui contengono il menzionato principio,

mentre nel presente giudizio è in controversia la legittimità del

comma secondo dell'art. 9: si tratta quindi di una diversa

disposizione, e bisogna esaminare se questa sancisca o meno lo stesso

principio o contenga una norma diversa. Ma se si trattasse dello stesso

principio, sarebbe sempre necessaria una espressa pronuncia della

Corte, come questa ha ritenuto con la sentenza n. 79 del 22 dicembre

1961.

2. - Si è ora dato per ammesso che la questione che nel presente

giudizio è in controversia rifletta unicamente il disposto del secondo

comma dell'art. 9: il che val quanto dire che non è in controversia

l'art. 17. Vero è che nell'ordinanza della Corte di cassazione è

citato quest'articolo: è citato nel dispositivo e nella parte motiva.

Ma nel dispositivo è indicato quale semplice richiamo: "Visti gli

artt. 9, secondo comma, e 17 R.D. 17 agosto 1935, n. 1765..."; e nella

parte motiva vi si fa riferimento in relazione al secondo comma

dell'art. 9, quando si ipotizza il caso in cui, ottenuto in base al

detto comma, il titolo di liquidazione del credito dell'I.N.A.I.L., si

ricorra poi alla procedura privilegiata esecutiva regolata dall'art.

17.

In realtà, la questione di legittimità costituzionale sollevata

riguarda esclusivamente il detto secondo comma dell'art. 9, il quale

stabilisce che, quando non sia stata fatta, ai sensi del precedente

art. 8, la denuncia dei lavori all'istituto assicuratore, questo

provvede a diffidare il datore di lavoro a fare la detta denuncia

fissandogli il termine di dieci giorni per l'adempimento (primo comma),

e aggiunge (secondo comma, in questione): "trascorso il detto termine,

senza che sia stato presentato ricorso ai sensi delle disposizioni del

presente articolo, il datore di lavoro è tenuto a versare il premio

risultante dagli accertamenti compiuti dall'istituto assicuratore

dall'inizio dei lavori". Si tratta di stabilire la portata di questa

disposizione, se essa involga, ancora, il principio del solve et

repete, o se, in caso diverso, essa negando, sempre in ipotesi, un

ricorso all'autorità giudiziaria, violi il principio dell'art. 113

della Costituzione, che ammette, in tutti i casi, la tutela dei diritti

e degli interessi dinanzi agli organi di giurisdizione, e

conseguentemente violi anche gli artt. 24 e 3 della Costituzione.

3. - Così precisati i limiti della presente controversia, è da

osservare che la Corte di cassazione, nella sua ordinanza, formula due

ipotesi: o che la disposizione del secondo comma dell'art. 9 debba

interpretarsi nel senso che il legislatore abbia voluto conferire

all'Ente un titolo esecutivo ope legis, perché gli sia consentito di

pretendere, anche in via privilegiata esecutiva, ai sensi dell'art. 17,

il pagamento dei premi dovuti, e ritiene che in tal caso si verserebbe

in una ipotesi di applicazione del principio del solve et repete

dichiarato incostituzionale dalla Corte; o la si interpreta, come ivi

accennato, nel senso che precluda al datore di lavoro la tutela

giurisdizionale nel merito, con la conseguenza ulteriore di impedire al

privato qualunque difesa del suo diritto, anche in ordine agli

accertamenti qualitativi e quantitativi compiuti dall'I.N.A.I.L., prima

o dopo la diffida, e ritiene che allora il dubbio della

costituzionalità sarebbe più grave, in quanto verrebbe ad essere

eliminata in toto la tutela del privato contro gli atti della pubblica

Amministrazione, in violazione dei ricordati articoli della

Costituzione.

Senonché, ad avviso di questa Corte, né l'una, né l'altra

interpretazione si ritiene che possano adeguare la portata della

disposizione in esame.

Il R.D., di cui si discute, 17 agosto 1935, n. 1765, stabilisce, in

due diversi articoli, l'art. 9 e l'art. 17, due distinte procedure:

l'una, quella dell'art. 9, per l'accertamento del debito, per

l'assicurazione infortuni, a carico del datore di lavoro; l'altra,

quella dell'art. 17, per la esazione del conseguente credito, a favore

dell'istituto assicuratore, attraverso la procedura privilegiata della

formazione dei ruoli, come per le imposte dirette.

Il datore di lavoro deve fare la sua denunzia (art. 8); segue uno

stadio amministrativo per l'accertamento dell'obbligo e per la concreta

sua definizione, con ricorso, entro determinati termini,

all'Ispettorato del lavoro e poi al Ministero del lavoro;

successivamente si ricorre all'autorità giudiziaria. Ma se il datore

di lavoro non fa la denuncia, l'istituto assicuratore provvede agli

accertamenti e fa la diffida al datore di lavoro, il quale può opporsi

nel termine di dieci giorni, dando così luogo al procedimento

amministrativo e, successivamente, giudiziario innanzi accennato. Se

non si oppone entro il detto termine, egli è tenuto (comma secondo

dell'art. 9) a versare il premio risultante dagli accertamenti compiuti

dall'istituto assicuratore. Ora questo non è, contrariamente a quanto

è detto nell'ordinanza di rinvio, applicazione del principio del solve

et repete, che implica una preclusione all'azione giudiziaria, sotto il

profilo della improcedibilità dell'azione, e, come ora si vedrà, non

implica nemmeno eliminazione in toto della tutela giurisdizionale.

4. - La mancata opposizione alla diffida, contenente la indicazione

delle somme pretese, per la mancata denuncia per l'assicurazione, in

seguito agli accertamenti eseguiti, non porta ad altro che alla

decadenza dalla speciale procedura amministrativa e giudiziale regolata

dall'art. 9, e alla conseguente determinazione, per effetto del

silenzio serbato dal datore di lavoro nel termine perentorio di dieci

giorni, dell'obbligo di pagamento dei contributi assicurativi accertati

dall'istituto. Quest'obbligo di pagamento non è applicazione del

principio del solve et repete, ma semplice conseguenza dell'altro

principio della esecutorietà dell'atto amministrativo che, per la

mancata opposizione del datore di lavoro, si è venuto a formare. Ciò

allo stesso modo come, caduto il solve et repete in materia di

proponibilità dell'azione giudiziaria per questioni di imposta, rimane

sempre la facoltà della riscossione dell'imposta da parte

dell'Amministrazione, anche se si esperisca dall'interessato un'azione

amministrativa o giudiziaria sull'an e il quantum dell'imposta stessa.

La procedura del preventivo ricorso in via amministrativa, così

com'è regolata dall'art. 9, tende ad evitare, per quanto è possibile,

le liti giudiziarie, laboriose e dispendiose, e viene meglio incontro

alle esigenze collettive di celerità e scioltezza nella soluzione

delle controversie in esame. Del resto tale procedura, anche con

termini perentori, necessari per la rapida definizione delle questioni

insorte, è applicata con successo in moltissime altre materie. Può

essere configurata in modo diverso la natura processuale della

obbligatorietà del preventivo esperimento del procedimento

amministrativo: o come un obbligo preliminare da cui dipenda la

trattazione e decisione del merito, o come un presupposto

giurisdizionale di carattere generale, o come condizione di

proponibilità della domanda; ma è certo che, anche nello speciale

modo come è regolato il procedimento dell'articolo 9, la mancanza di

opposizione alla diffida rende semplicemente concreto l'atto

amministrativo di liquidazione dei premi ed accessori

dell'assicurazione, accertati a seguito della mancata denuncia, abilita

l'istituto a pretenderne il pagamento ed opera il trasferimento alla

sede esecutiva delle ragioni che il datore di lavoro poteva opporre e

non oppose in sede di accertamento ex art. 9. Ciò è confermato dalla

possibilità del ricorso contro l'applicazione delle tariffe dei premi

(tasso di premio), che è parte essenziale di quel pagamento, alla

speciale commissione di cui agli artt. 14 e seguenti del R. D. 25

novembre 1940, n. 1732; ma ancora, e più esplicitamente, dal più

volte richiamato art. 17 del decreto in esame. Questo infatti, proprio

nella sede esecutiva, anche quando i crediti per le assicurazioni - che

sono esigibili, come sopra si è ricordato, con le norme in vigore per

la riscossione delle imposte dirette - vengono iscritti a ruolo,

ammette il ricorso contro la formazione dei ruoli, con un procedimento

se non identico, parallelo a quello dell'art. 9: si ha prima il ricorso

amministrativo e poi l'azione giudiziaria, per esperire la quale, per

effetto della citata sentenza di questa Corte, n. 45 del 7 giugno 1962,

non si applica più il solve et repete. In occasione quindi del

procedimento nella sede esecutiva, potranno farsi valere contro la

liquidazione del credito quale è risultato a seguito della mancata

opposizione ex art. 9, secondo comma, tutte quelle ragioni che prima

non si sono fatte valere.

Se pertanto, da un lato, la speciale procedura dell'art. 9 è

diretta a costituire il titolo di liquidazione del credito, per

l'istituto assicuratore, e non è, in definitiva, eliminata la tutela

del privato, deve riconoscersi non sussistente la paventata violazione

dei ricordati articoli della Costituzione.

5. - Sembra, infine, che la Cassazione, nella sua ordinanza, abbia

trovato motivo di dubbio della costituzionalità del secondo comma

dell'art. 9 nella brevità del termine - che qualificava "termine

brevissimo" - di dieci giorni per produrre il ricorso all'Ispettorato

del lavoro nella fase amministrativa di accertamento e liquidazione del

debito dell'assicurazione. Su tale dubbio è da osservare, sul terreno

della costituzionalità, che la questione si risolve nell'accertare se,

in realtà, la ristrettezza del tempo concesso sia tale da rendere

l'esercizio del diritto "estremamente difficile", secondo l'espressione

adottata da questa Corte in un caso consimile (sentenza n. 93 del 13

novembre 1962). "La congruità del termine - ebbe ad affermare la Corte

- deve essere valutata tanto in rapporto all'interesse del soggetto che

ha l'onere di compiere un certo atto per salvaguardare i propri

diritti, quanto alla funzione assegnata all'istituto nel sistema

dell'intero ordinamento giuridico ". Il che si attaglia proprio al caso

in esame in cui, come di sopra si è accennato, la rapidità di una

procedura amministrativa è richiesta per dare sistemazione a numerosi

rapporti, nell'interesse reciproco delle parti interessate, in una

materia dalla quale non esula un interesse pubblico.