Sentenza n. 104/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 20, 64, 65,

66, 67, 72 e 74 della legge 31 luglio 1954, n. 599 ("Stato dei

sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica"),

promosso con ordinanza emessa il 5 luglio 1990 dal Tribunale

Amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da

Vitali Sabatino contro il Ministero delle Finanze, iscritta al n. 664

del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Vitali Sabatino;

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il giudice

relatore Renato Granata;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso innanzi al Tribunale amministrativo

regionale per la Liguria da Vitali Sabatino (già brigadiere della

Guardia di finanza) per l'annulamento del decreto ministeriale 12

febbraio 1988 n. 264967 - con cui gli era stata irrogata la sanzione

disciplinare della perdita del grado per rimozione, (art. 60, punto

6, legge 31 luglio 1954 n. 599) con conseguente cessazione dal

servizio, all'esito di un procedimento disciplinare iniziato dopo il

passaggio in giudicato della sentenza di secondo grado della Corte

d'appello di Venezia emessa il 30 gennaio 1986, che aveva dichiarato

non doversi procedere nei suoi confronti per intervenuta prescrizione

dei reati (di contrabbando e corruzione) - il Tribunale

amministrativo regionale adito ha sollevato, con ordinanza del 5

luglio 1990 in riferimento agli artt. 2, 3 e 52 Cost., questione di

legittimità costituzionale degli artt. 20, 64, 65, 66, 67, 72 e 74

della citata legge n. 599 del 1954, nella parte in cui tali

disposizioni non prevedono termini per l'attivazione del procedimento

disciplinare a carico dei sottufficiali delle Forze Armate e per la

effettuazione degli ulteriori atti di procedura e non garantiscono

termini dilatori prima della comparizione dell'inquisito innanzi alla

Commissione di disciplina.

Il Tribunale amministrativo regionale - dopo aver premesso che il

ricorrente lamentava sia che il procedimento disciplinare era stato

attivato nei suoi confronti oltre un anno dopo il passaggio in

giudicato della sentenza della Corte d'appello, sia che gli era stato

dato preavviso di soli sette giorni della data di trattazione orale

del procedimento innanzi alla commissione di disciplina, sia infine

che il procedimento stesso era stato ripetutamente interrotto per

periodi superiori a 90 giorni - escludeva che potesse effettuarsi una

automatica trasposizione dei termini procedimentali previsti dal

d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (artt. 97, 111, 120), trattandosi di

normativa applicabile agli impiegati civili dello Stato e non anche

ai militari, ma riteneva non giustificabile tale disparità di

trattamento pur tenendo conto della peculiarità dello status dei

sottufficiali delle Forze Armate.

Secondo il giudice a quo, le disposizioni impugnate, applicabili

al caso di specie in virtù del rinvio operato dall'art. 1 della

legge 17 aprile 1957 n. 260, sarebbero, poi, anche in contrasto con

l'art. 2 Cost., in quanto la soggezione a procedimento disciplinare

potenzialmente senza limiti di tempo determinerebbe una effettiva

compressione dei diritti fondamentali dell'inquisito; sia con l'art.

52 Cost., secondo cui l'ordinamento delle Forze Armate si informa

allo spirito democratico della Repubblica.

2. - La predetta ordinanza del Tribunale amministrativo regionale

per la Liguria è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima

serie speciale, del 7 novembre 1990 n. 44.

3. - Si è costituita la parte privata Sabatino Vitali aderendo

sostanzialmente alle argomentazioni svolte dal giudice a quo. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a decidere se gli artt. 20, 64, 65, 66,

67, 72 e 74 della legge 31 luglio 1954 n. 599 contrastino con gli

artt. 2, 3 e 52 della Costituzione nella parte in cui non prevedono

termini decadenziali sia per l'attivazione del procedimento

disciplinare a carico dei sottufficiali delle Forze Armate, sia per

l'esecuzione degli ulteriori atti d'impulso procedimentale, nonché

nella parte in cui non sono garantiti termini dilatori prima della

comparizione dell'inquisito davanti alla commissione di disciplina.

2. - La questione è fondata.

Oggetto del giudizio a quo è la fattispecie costituita dal

procedimento disciplinare instaurato a seguito di sentenza definitiva

di assoluzione o di proscioglimento con formula non pienamente

liberatoria nei confronti dei sottufficiali della Guardia di finanza,

per i quali trova applicazione la disciplina impugnata (dettata per i

sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica) in

forza del rinvio operato dall'art. 1 della legge 17 aprile 1957 n.

260 (Stato dei sottufficiali della Guardia di finanza).

L'art. 20 della legge n. 599 del 1954 cit. infatti - dopo aver

previsto che il sottufficiale, il quale sia sottoposto a procedimento

penale per imputazione da cui possa derivare la perdita del grado,

può essere sospeso precauzionalmente dall'impiego, a tempo

indeterminato, fino all'esito del procedimento penale - prescrive

che, se il procedimento penale ha termine con sentenza definitiva che

dichiari che il fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha

commesso, la sospensione è revocata a tutti gli effetti, mentre in

ogni altro caso di proscioglimento con formula diversa da quelle

(ampiamente liberatorie) suddette la sospensione è revocata solo se

il sottufficiale non venga sottoposto a procedimento disciplinare.

I successivi artt. 64, 65, 67, 72 e 74 dettano poi norme in ordine

al procedimento disciplinare in genere e sono quindi applicabili

anche alla fattispecie in esame. Tale normativa contempla uno

sviluppo del procedimento disciplinare articolato in distinti

momenti, ben individuati nei contenuti, ma non cadenzati nei tempi.

lnfatti, limitatamente a quanto rileva ai fini del decidere, può

notarsi che è prevista un'iniziale inchiesta formale con l'obbligo

per l'Autorità procedente (variamente individuata dall'art. 65 cit.

secondo precisi criteri di competenza) di contestare gli addebiti al

sottufficiale inquisito, che ha facoltà di presentare sue discolpe

(art. 64, primo comma, cit.). Conclusasi l'inchiesta formale con la

raccolta degli elementi di prova dell'addebito contestato,

l'autorità procedente, ove ritenga il sottufficiale passibile della

sanzione della perdita del grado (cui consegue, ex art. 26, lett. g,

della stessa legge n. 599 del 1954, la cessazione dal servizio

permanente e quindi la perdita del posto di lavoro) ne ordina il

deferimento alla Commissione di disciplina (art. 66 cit.) e della

convocazione di questa stessa dà comunicazione all'inquisito (art.

72, terzo comma, cit.).

La seduta della Commissione di disciplina è celebrata in

contraddittorio con il sottufficiale inquisito, assistito da un

ufficiale difensore e si conclude con il giudizio, espresso dalla

Commissione in ordine al quesito se il sottufficiale meriti, o meno,

di conservare il grado. Peraltro i tempi del procedimento

disciplinare possono ulteriormente dilatarsi nell'ipotesi in cui ci

sia un ritorno alla fase dell'inchiesta ove la Commissione ritenga di

non poter esprimere il proprio giudizio senza un supplemento di

istruttoria; in tal caso il presidente rinvia gli atti all'autorità

che ha disposto la convocazione del sottufficiale a chiusura

dell'inchiesta formale perché provveda alle ulteriori indagini (art.

74, ottavo comma, cit.).

Esaurito infine il procedimento innanzi alla Commissione di

disciplina, gli atti sono trasmessi al Ministro della difesa che

provvede con decreto.

3. - Questa essendo (per la parte che interessa) la successione

dei momenti del procedimento disciplinare che sfocia nel decreto

ministeriale con cui è irrogata la sanzione disciplinare di stato

della perdita del grado per rimozione, risulta in generale (pur in

presenza di innegabili garanzie di difesa e salva l'innovazione

introdotta dalla legge n. 19 del 1990, di cui si dirà infra) la

totale mancanza di una qualche scansione dei termini del procedimento

stesso, mancanza che quindi si riscontra anche nella fattispecie

particolare del procedimento disciplinare iniziato dopo il passaggio

in giudicato della sentenza di assoluzione o di proscioglimento con

formula non liberatoria.

Né, secondo l'opinione espressa dal giudice di merito in

conformità alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato,

sono applicabili a quest'ultima fattispecie - unico oggetto del

presente giudizio di costituzionalità - le disposizioni dettate

dagli artt. 97, 111 e 120 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 per gli

impiegati civili dello Stato, disposizioni che invece assicurano (a

tutela del dipendente) una precisa scansione dei termini del

procedimento disciplinare. Prevedono infatti che: a) il procedimento

disciplinare deve avere inizio con la contestazione degli addebiti,

entro 180 giorni dalla data in cui è divenuta irrevocabile la

sentenza definitiva di proscioglimento (art. 97, terzo comma, cit.);

b) la data della seduta fissata per la trattazione orale innanzi alla

Commissione di disciplina deve essere comunicata all'impiegato

inquisito almeno venti giorni prima, con avvertenza che egli ha

facoltà di intervenirvi per svolgere oralmente le proprie difese e

di far pervenire alla Commissione, almeno cinque giorni prima della

seduta, eventuali scritti o memorie difensive (ar t. 111, ultimo

comma, cit.); c) il procedimento disciplinare si estingue quando

siano decorsi novanta giorni dall'ultimo atto che sia stato compiuto

(art. 120, primo comma, cit.).

4. - Tale evidenziata disparità di trattamento tra gli impiegati

civili dello Stato (per i quali soccorre la garanzia dei termini

acceleratori e dilatori suddetti) ed i sottufficiali delle Forze

Armate (nei confronti dei quali invece il procedimento disciplinare

potrebbe iniziare anche dopo un lungo periodo di tempo dalla sentenza

di proscioglimento e potrebbe perdurare senza l'argine di alcun

termine acceleratorio o dilatorio) non trova giustificazione nelle

peculiarità proprie dello status militare, avendo questa Corte già

evidenziato "la generale tendenza al maggiore possibile avvicinamento

dei diritti del cittadino militare a quelli del cittadino che tale

non è" (sentenza n. 490 del 1989).

L'orientamento di questa Corte si è evoluto in uno sviluppo

coerente e dall'iniziale affermazione che esigenze di civiltà

giuridica richiedono che l'azione disciplinare "deve essere promossa

senza ritardi ingiustificati, o peggio arbitrari, rispetto al momento

della conoscenza dei fatti cui si riferisce" (sentenza n. 145 del

1976) è approdata a più pregnanti puntualizzazioni allorché ha

ritenuto che "la sperimentabilità sine die del procedimento

disciplinare costituisce di certo un eccesso di tutela del

prestigio", nella specie, della istituzione universitaria, "cedevole

a fronte delle garanzie dovute al singolo (sentenza n. 1128 del

1988); tali garanzie - ha ulteriormente precisato la Corte (nella

sentenza n. 264 del 1990) - "costituiscono espressione di un

principio generale ricollegabile all'esigenza che i procedimenti

disciplinari abbiano svolgimento e termine in un arco di tempo

ragionevole, onde evitare che il pubblico dipendente rimanga

indefinitivamente esposto alla irrogazione di sanzioni disciplinari".

Da ultimo la Corte, nel ribadire il "principio di una sollecita

definizione della posizione dell'incolpato" ha enucleato un vero e

proprio "diritto alla decisione" (ricadente peraltro nell'ambito

della copertura costituzionale garantita dall'art. 24 Cost.).

In questo contesto omogeneo la progressiva valorizzazione delle

garanzie del pubblico dipendente sottoposto a procedimento

disciplinare si estende alla esigenza della previsione di termini che

garantiscano all'incolpato un tempestivo e sollecito svolgimento del

procedimento disciplinare.

5. - Questa esigenza si puntualizza nella fattispecie in esame con

una connotazione di ulteriore evidenza dopo la legge 7 febbraio 1990

n. 19. Ed infatti l'art. 9 di quest'ultima contempla una

regolamentazione uniforme per tutti i pubblici dipendenti della

destituzione di diritto, con l'abrogazione dell'automatismo per cui

quest'ultima seguiva direttamente la sentenza penale irrevocabile di

condanna, e quindi conferma l'impossibilità di differenziare, al

fine de quo, la posizione dei dipendenti pubblici civili da quella

dei dipendenti pubblici militari (in particolare per i sottufficiali

delle Forze Armate l'art. 60, primo comma, n. 7, lett. b, della legge

599 del 1954 cit., prevede un'ipotesi di automatica perdita del grado

a seguito di condanna penale con conseguente cessazione dal servizio

permanente). Né d'altra parte alcuna differenziazione opera la

citata norma nel prevedere la destituzione (non più di diritto, ma)

all'esito di un procedimento disciplinare e nello stabilire, a

garanzia del dipendente il termine di 180 giorni (dalla data in cui

l'amministrazione abbia avuto notizia della sentenza irrevocabile di

condanna) per l'inizio (o la prosecuzione) del procedimento

disciplinare e di 90 giorni per la conclusione dello stesso.

Uguale garanzia quindi sotto il profilo dei termini del

procedimento risulta approntata sia ai dipendenti civili dello Stato,

sia ai militari quanto alla fattispecie del procedimento disciplinare

che segua una sentenza di condanna, talché maggiormente

ingiustificata e lesiva del canone di eguaglianza e ragionevolezza di

cui all'art. 3 Cost. si appalesa la denunciata disparità di

trattamento quanto alla parallela fattispecie del procedimento

disciplinare che segua una sentenza di assoluzione o di

proscioglimento con formula non liberatoria essendo previsti per i

dipendenti civili dello Stato, ma non anche per i militari, i termini

acceleratori e dilatori sopra indicati.

Il riequilibrio delle posizioni non può pertanto avvenire

altrimenti che parificando le garanzie dei militari (nella specie,

sottufficiali delle Forze Armate) a quelle dei dipendenti civili

dello Stato quanto sia al termine di 180 giorni di cui all'art. 97,

terzo comma, prima parte (per iniziare il procedimento disciplinare),

sia al termine di 20 giorni di cui all'art. 111, ultimo comma, (per

la previa comunicazione della data della seduta fissata per la

trattazione orale innanzi alla Commissione di disciplina), sia al

termine di 90 giorni di cui all'art. 120, primo comma (quale

intervallo massimo tra un atto ed il successivo del procedimento).

6. - Sono conseguentemente assorbiti i profili di

incostituzionalità delle norme censurate in relazione agli artt. 2 e

52 della Costituzione.