Sentenza n. 103/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 43,

lett. d), della legge 12 febbraio 1968, n. 132; dell'art. 3 del d.P.R.

27 marzo 1969, n. 129; degli artt. 24 e 133 del d.P.R. 27 marzo 1969,

n. 130, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 novembre 1975 dal tribunale

amministrativo regionale per l'Emilia- Romagna, sul ricorso proposto da

Nazario Melchionda ed altri contro l'Ente ospedaliero "Ospedali di

Bologna" e nei confronti dell'Università di Bologna, iscritta al n.

346 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 170 del 30 giugno 1976;

2) ordinanza emessa l'11 dicembre 1975 dal tribunale amministrativo

regionale per l'Emilia- Romagna, sul ricorso proposto da Luigi Barbara

ed altri contro l'Ente ospedaliero "Ospedali di Bologna" e nei

confronti dell'Università di Bologna, iscritta al n. 347 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 158 del 16 giugno 1976;

3) ordinanza emessa il 7 aprile 1976 dal tribunale amministrativo

regionale per la Lombardia, sui ricorsi proposti da Franco Dotti ed

altri, Achille Finzi ed altri contro gli Istituti ospedalieri "Carlo

Poma" di Mantova e nei confronti di Angelo Cesarini; da Pierluigi Tira

ed altri contro gli Istituti ospedalieri di Cremona e da Angelo Gino

Reggiani contro l'Ente ospedaliero provinciale Leno-Manerbio-Pontevico,

iscritta al n. 553 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 253 del 22 settembre 1976;

4) ordinanza emessa l'8 settembre 1976 dal tribunale amministrativo

regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Riccardo Savignoni

contro l'Ospedale generale provinciale "San Sebastiano Martire" di

Frascati, iscritta al n. 699 del registro ordinanze 1976 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4 del 5 gennaio 1977.

Visti gli atti di costituzione di Melchionda ed altri, di Martelli

ed altri, di Tira ed altri, di Benedini e Gandolfi, di Savignoni,

dell'Ente "Ospedali di Bologna", degli Istituti ospedalieri di Cremona

e dell'Ospedale San Sebastiano Martire di Frascati, nonché gli atti

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1977 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

uditi gli avvocati Fabio Roversi Monaco per Melchionda, Martelli ed

altri, Giuseppe Guarino per Tira ed altri, Antonio Sorrentino, Aldo

Sandulli e Giuseppe Guarino per Savignoni, Carlo Lessona e Alberto

Predieri per l'Ente Ospedali di Bologna, Michele Giorgianni per gli

Istituti ospedalieri di Cremona, Guido Cervati per l'Ospedale San

Sebastiano Martire di Frascati ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Le quattro ordinanze all'esame della Corte si riferiscono

tutte alla normativa concernente i sanitari ospedalieri ed i sanitari

degli ospedali clinicizzati o convenzionati.

Delle quattro ordinanze, due provengono dal TAR per

l'Emilia-Romagna, una dal TAR per la Lombardia e la quarta dal TAR per

il Lazio.

Con l'ordinanza del 26 novembre 1975 il TAR per l'Emilia-Romagna ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, dell'art. 43 della legge 12 febbraio 1968, n. 132, nella

parte in cui dispone che le norme concernenti i rapporti di lavoro a

tempo pieno ed a tempo definito, propri dello stato giuridico dei

sanitari ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, valgono anche per

il personale sanitario degli ospedali clinicizzati o convenzionati; e

dell'art. 3 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 129, per la parte in cui fa

applicazione di tale principio.

Con l'ordinanza dell'11 dicembre 1975 lo stesso TAR ha sollevato,

ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, in relazione

all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale del menzionato art. 43 della legge n. 132 del 1968,

nella parte in cui afferma che la norma relativa all'incompatibilità

dell'attività libero-professionale in case di cura private, propria

dello stato giuridico dei sanitari ospedalieri con funzioni di diagnosi

e cura, vale anche per il personale sanitario degli ospedali

clinicizzati o convenzionati, nonché, conseguentemente, e sotto lo

stesso aspetto, delle norme delegate contenute nel già citato art. 3

del d.P.R. n. 129 del 1969, e negli artt. 24 e 133 del d.P.R. 27 marzo

1969, n. 130.

La prima questione è stata sollevata nel corso di un giudizio

instaurato dal prof. Nazario Melchionda, assistente di ruolo presso la

clinica medica II dell'Università di Bologna, e dai professori di

ruolo Carlo Cetrullo e Andrea Montagnani, rispettivamente direttori

nella stessa Università dell'Istituto di anestesiologia e della

clinica dermosifilopatica - tutte unità universitarie convenzionate

con l'Ente ospedaliero "Ospedali di Bologna" - mediante ricorso avverso

i provvedimenti, con i quali il Presidente dell'Ente respingeva le loro

istanze, intese ad ottenere la riconversione del rapporto di servizio

ospedaliero a "tempo pieno", per il quale avevano a suo tempo optato,

in rapporto a "tempo definito".

La seconda questione è stata sollevata in sede di esame dei

ricorsi, proposti dal prof. Luigi Barbara e da altri clinici

universitari - svolgenti funzioni in unità universitarie convenzionate

con l'Ente "Ospedali di Bologna" - avverso il provvedimento adottato

dal Presidente dell'Ente, con cui si dava concreta attuazione alle

norme limitative dell'attività libero-professionale del personale

sanitario ospedaliero ed universitario a "tempo definito" presso le

case di cura private.

Le due ordinanze svolgono argomentazioni in gran parte simili.

Secondo il giudice a quo il rapporto di lavoro dei sanitari

universitari delle unità cliniche convenzionate che operano

nell'interno dei complessi ospedalieri, dov'essere regolato

dall'Università, dal momento che sia i professori che gli assistenti

universitari si diversificano dai sanitari ospedalieri, sia per la

dipendenza da enti pubblici diversi, sia per la loro particolare

condizione e funzione.

I professori universitari e gli assistenti sono dipendenti dello

Stato che hanno uno speciale stato giuridico, dal quale risulta che i

compiti ad essi assegnati, nel quadro della funzione cui è preposta

l'Università, sono fondamentalmente quelli dell'insegnamento e della

ricerca scientifica.

Correlativamente l'attività di cura e di assistenza che viene

svolta nelle cliniche e negli istituti universitari, per quanta

importanza possa avere assunto, continua a rimanere strumentale

rispetto alla finalità didattica.

È ovvio, quindi, che sanitari universitari e sanitari ospedalieri,

pur svolgendo attività diagnostica e terapeutica apparentemente

uguali, esplicano funzioni sostanzialmente diverse le quali, secondo il

giudice a quo, postulano l'esigenza di una differente disciplina dei

rispettivi doveri. Questa esigenza, tuttavia, è stata ignorata dalle

norme denunciate le quali, nel regolare il rapporto di servizio "a

tempo pieno" del sanitario ospedaliero, hanno irrazionalmente

parificato la sua posizione con quella del sanitario universitario,

prevedendo uno stesso orario di lavoro.

Afferma conclusivamente la prima ordinanza che

l'incostituzionalità delle impugnate norme deriverebbe dall'avere il

legislatore sottoposto il rapporto del sanitario universitario - che

pur considera speciale nell'ambito dell'impiego statale - alla

disciplina, diversa e con esso incompatibile, del rapporto di impiego

ospedaliero.

La seconda ordinanza fa applicazione degli stessi concetti in

ordine alla limitazione dell'attività libero-professionale presso case

di cura private per i sanitari "a tempo definito", osservando che il

legislatore, ove avesse inteso instaurare tale disciplina anche nei

confronti dei sanitari universitari, avrebbe dovuto provvedere con

apposita normativa che tenesse conto esclusivamente delle loro funzioni

e del loro stato giuridico.

2. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle questioni

proposte. L'Avvocatura osserva che l'originario stato giuridico del

medico universitario, in virtù di norme di legge (quali quelle

denunciate) - che sono di gerarchia pari a quella originaria - ha

subito una modifica nel senso che a certi diritti e doveri altri se ne

sono aggiunti. Nell'ambito dell'orario a tempo pieno o di quello a

tempo definito tutte le funzioni debbono quindi trovare collocazione e

contemperamento. Con la legge di riforma ospedaliera del 1968 e con i

successivi decreti di attuazione nn. 129 e 130 del 1969, ai fini della

uniformità dell'assistenza al degente, le cliniche universitarie sono

state inserite nell'ampio contesto della organizzazione dell'assistenza

ospedaliera pubblica ed hanno avuto una struttura analoga a quella dei

corrispondenti reparti ospedalieri. Con gli indicati provvedimenti si

è pertanto realizzata l'unificazione delle norme relative al settore

sanitario e, in definitiva, dei compiti e dei poteri di governo delle

attività ospedaliere pubbliche nell'ambito di un ente assistenziale,

formato da reparti e servizi ospedalieri ed universitari.

In tale quadro normativo vanno collocate, ed appaiono immuni

dall'affermata irrazionalità, le disposizioni denunciate, sia per la

parte in cui dispongono che i professori universitari - in quanto

responsabili di una divisione o di un servizio speciale di diagnosi e

cura-assumono la qualifica di primari ospedalieri e conseguentemente

assumono, nei confronti dell'ente, i diritti e doveri dei primari, in

quanto applicabili; sia per la parte in cui estendono anche al

personale medico universitario il divieto di esercitare l'attività

libero-professionale presso case di cura private.

3. - Si è costituito anche, per ambedue i giudizi, l'Ente

"Ospedali di Bologna", rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto

Predieri e Carlo Lessona, i quali, nelle deduzioni costitutive e in una

successiva memoria, esaminano ampiamente le proposte questioni,

concludendo per la loro infondatezza.

Sostiene la difesa dell'Ente che con la legge ospedaliera n. 132

del 1968 e i suoi successivi decreti delegati nn. 128, 129 e 130 del

1969 si è attuato il passaggio dal vecchio sistema assistenziale

volontaristico-caritativo all'assistenza sanitaria stabilita come

diritto e come servizio sociale dovuto dallo Stato al cittadino. La

nuova normativa ha quindi introdotto cambiamenti essenziali per quanto

attiene ai rapporti tra università ed ospedali; le cliniche risultano

ora sottoposte alla disciplina assistenziale essendo divenute centri

strumentali erogatori del servizio pubblico.

In questa complessa cornice normativa vanno considerati i nuovi

principi riguardanti gli obblighi dei sanitari universitari con

direzione di unità assistenziali, relativi alle prestazioni orarie ed

al divieto di esercizio dell'attività professionale presso le case di

cura private.

Tali obblighi - precisa la difesa - si applicano esclusivamente

alla sfera assistenziale, e non riguardano lo status tipico dei

professori universitari per quanto concerne i compiti e le prerogative

della didattica e delle ricerche, i quali continuano a restare di

esclusiva attribuzione della parte universitaria. La stessa legge,

infatti, dispone che gli obblighi e i doveri dei sanitari ospedalieri

si applicano agli universitari "in quanto compatibili", in modo cioè

da non interferire sull'attività e sull'autonomia dell'insegnamento.

Orbene, nessuna incompatibilità sussiste tra assistenza sanitaria

e insegnamento universitario nelle facoltà di medicina e chirurgia

poiché questo insegnamento si realizza non solo con lezioni

cattedratiche ma anche con esercitazioni di clinica, mentre per quanto

concerne il divieto di esercizio dell'attività professionale presso le

case di cura private è da osservare che esso attiene esclusivamente

alla sfera assistenziale e non riguarda minimamente la didattica e la

ricerca; che non si comprende come il TAR abbia contemporaneamente

potuto sostenere che la funzione didattica sarebbe incompatibile con

l'attività assistenziale "a tempo pieno" nelle cliniche, mentre

sarebbe compatibile con l'attività libero-professionale presso le case

di cura; che con esso si è inteso separare nettamente il servizio

assistenziale ospedaliero pubblico dall'attività privata, attuando

peraltro una precisa distinzione tra attività dei sanitari che sono

pubblici impiegati-universitari od ospedalieri -e quelli che tali non

sono, vietando una attività che è in concorrenza con quella

ospedaliera.

4. - I professori Melchionda, Cetrullo e Montagnani, rappresentati

e difesi dagli avvocati Pietro Ruggeri e Fabio Roversi-Monaco, si sono

costituiti nel giudizio inerente alla prima ordinanza, chiedendo che la

Corte voglia dichiarare la illegittimità costituzionale delle norme

denunciate.

La difesa delle parti afferma che gli unici diritti e doveri che i

medici universitari possono assumere nei confronti dell'Ente

ospedaliero sono quelli che non implicano modifiche del loro rapporto

di servizio con l'Università e del loro particolare status giuridico.

Non è dubbio, quindi, che le norme impugnate siano in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione per aver assoggettato a medesima disciplina

soggetti che hanno uno stato giuridico del tutto diverso.

Il medico universitario operante in un ospedale convenzionato - per

come reso evidente dalla legge 25 marzo 1971, n. 213 - non assume alcun

rapporto diretto con l'ente ospedaliero, in quanto è l'università che

impegna soltanto se stessa nei confronti dell'ente, garantendo una

certa attività, globalmente considerata, da parte di sanitari

universitari che ad essa soltanto restano vincolati. Se per effetto di

una convenzione tra università ed ente ospedaliero lo stato giuridico

del sanitario universitario dovesse risultare scalfito, fino a

compromettere o a condizionare l'attività istituzionale, la violazione

dell'art. 3 della Costituzione si evidenzierebbe anche sotto il diverso

profilo della irragionevole ed ingiusta discriminazione che ne

deriverebbe rispetto agli altri docenti universitari.

5. - Nel giudizio promosso con la seconda ordinanza si sono

costituiti il prof. Luigi Barbara ed altri ricorrenti, difesi dagli

avvocati Mario Jacchia e Fabio Roversi Monaco i quali in una successiva

memoria osservano anzitutto che la questione di legittimità promossa

dal giudice a quo muove da una non corretta interpretazione data

all'art. 43, lett. d) della legge n. 132 del 1968. L'espressione

personale sanitario medico "dipendente" dagli ospedali clinicizzati o

convenzionati— cui la norma estende l'incompatibilità con l'esercizio

professionale presso le case di cura private—andrebbe riferita al solo

personale ospedaliero e non anche ai sanitari universitari che prestano

servizio in quegli ospedali. Così correttamente interpretata la norma

sarebbe pienamente costituzionale.

Per sostenere una diretta dipendenza del sanitario universitario

dall'ospedale non giova richiamare l'equivoca formulazione dell'art. 3

del d.P.R. n. 129 del 1969, a termini della quale i sanitari

universitari responsabili di una divisione o di un servizio di diagnosi

e cura "assumono, a tali effetti, la qualifica di primari ospedalieri

e, conseguentemente, nei confronti dell'ente ospedaliero, i diritti e i

doveri dei primari in quanto applicabili". L'espressione "in quanto

applicabili" contenuta nel citato articolo lascia intendere sia la

necessità che tali diritti ed obblighi non interferiscano sui doveri

essenziali dei professori, attinenti alla ricerca e all'insegnamento,

sia la diretta ed esclusiva dipendenza del professore dall'università.

Si deve, pertanto, negare che la legge ospedaliera abbia portata

innovativa in ordine allo stato giuridico dei medici universitari.

Passando all'esame del divieto di esercizio dell'attività

libero-professionale nelle case di cura private, esteso ai medici

universitari, operanti in un complesso convenzionato, la difesa osserva

che non esistono ragionevoli motivi idonei a giustificarlo. Le ragioni

del divieto, infatti, non attengono né alla convenzione, né

all'assistenza, o al modo di svolgerla, ma soltanto alla tutela di

interessi economici dell'ospedale. Scopo del legislatore è stato

quello di utilizzare il medico universitario negli enti ospedalieri

convenzionati e non quello di limitarne l'attività al di fuori di

questo particolare rapporto. E, dunque, viziato Il procedimento logico

e manca la conseguenzialità nel ragionamento che ha condotto il

legislatore a dettare, al di là della volontà espressa, una

disposizione incoerente e contraddittoria.

6. - I motivi d'incostituzionalità delle norme denunciate con le

due ordinanze del TAR per l'Emilia-Romagna sono stati ancora

diffusamente e congiuntamente illustrati in una memoria presentata

dalla difesa dei professori Melchionda ed altri e Barbara ed altri,

nella quale si afferma che la legge di delegazione n. 132 del 1968 non

ha affatto attribuito al Governo la potestà legislativa in ordine allo

status del personale medico universitario; che le disposizioni del

decreto delegato n. 129 del 1969, riguardano "l'ordinamento interno dei

servizi di assistenza delle cliniche e degli istituti universitari di

ricovero e cura", e sono, quindi, inapplicabili ai clinici umversitari

le disposizioni inerenti all'impiego dei primari ospedalieri, relative

al tempo pieno e al tempo definito, nonché al divieto di attività

libero-professionale in generale e per le case di cura private.

Ove invece si ritenesse che le norme denunciate hanno assimilato lo

stato giuridico delle due distinte categorie di sanitari, emergerebbe

evidente la denunciata violazione dell'art. 3 della Costituzione sia in

relazione al "tempo pieno" imposto ai clinici, stante

l'inconciliabilità di un impegno ospedaliero di tale entità con le

preminenti attività d'insegnamento e ricerca del docenti universitari;

sia per quanto si riferisce all'esclusione dell'attività professionale

dei clinici nelle case di cura private, per l'evidente disparità di

trattamento che tale divieto comporta tra i docenti a seconda che per

l'esercizio professionale abbiano o non bisogno di strutture di tipo

ospedaliero.

7. - Le altre due ordinanze, del TAR per la Lombardia, emessa il 7

aprile 1976, e del TAR per il Lazio, emessa l'8 settembre 1976, hanno

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4 e 76 della

Costituzione, dell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, e dell'art.

43, lett. d), della legge n. 132 del 1968 (quest'ultimo solo nel caso

che sia considerato perentorio il termine del 31 dicembre 1975 ivi

previsto).

L'ordinanza del TAR per la Lombardia proviene da giudizi instaurati

con ricorsi proposti dai sanitari ospedalieri Dotti Franco ed altri e

Finzi Achille ed altri contro gli Istituti ospedalieri di Mantova, Tira

Pierluigi ed altri contro gli Istituti ospedalieri di Cremona, e

Reggiani Angelo Gino ed altri contro l'Ente ospedaliero provinciale

Leno-Manerbio-Pontevico, per impugnare le deliberazioni con le quali

gli Enti suddetti avevano stabilito il divieto, per i sanitari

ospedalieri a tempo definito, di svolgere, con decorrenza 1 gennaio

1976, ogni attività libero- professionale presso le case di cura

private.

L'ordinanza del TAR per il Lazio è stata emessa sul ricorso

proposto dal sanitario ospedaliero Riccardo Savignoni avverso una nota

con la quale il Presidente dell'Ospedale generale provinciale S.

Sebastiano martire di Frascati gli ingiungeva di cessare lo svolgimento

di attività libero- professionale incompatibile con il servizio

ospedaliero.

Il TAR per la Lombardia-basandosi sulla formulazione testuale

dell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969-ha ritenuto che il termine

del 31 dicembre 1975 entro il quale poteva essere esercitata

l'attività professionale presso le case di cura private, abbia

carattere perentorio, talché, dopo tale data, il divieto di esercizio

della libera professione debba considerarsi operante, a prescindere dal

fatto se siano stati o non apprestati dagli enti ospedalieri gli

ambienti idonei per consentire l'attività nell'interno dell'ospedale.

Ha conseguentemente accolto le eccezioni di incostituzionalità

formulate dai ricorrenti sotto i seguenti profili:

a) contrasto dell'art. 133 del decreto delegato con l'articolo 76

della Costituzione in relazione, sia con l'art. 42 n. 2 della legge di

delega, per non aver riconosciuto le posizioni giuridiche acquisite (e

quindi anche la facoltà dell'esercizio dell'attività

libero-professionale); sia con l'art. 43, lett. d) se si interpreta

tale norma nel senso che il termine del 31 dicembre 1975, in essa

indicato, non abbia carattere perentorio;

b) contrasto del medesimo art. 133 con i principi di uguaglianza e

del diritto al lavoro (Cost. artt. 3 e 4), giacché, col divieto

dell'esercizio dell'attività professionale in case di cura private (e

non anche in studi privati) verrebbe a crearsi disparità di

trattamento tra i sanitari, precludendosi lo svolgimento di attività

solo a quelli (chirurghi. anestesisti) che per il loro lavoro hanno

bisogno di apposita organizzazione;

c) ulteriore violazione dei richiamati principi costituzionali per

la diversa condizione in cui vengono a trovarsi i sanitari dipendenti

da ospedali che hanno organizzato e attrezzato locali idonei

all'esercizio dell'attività libero- professionale e sanitari che

prestano servizio in ospedali che a ciò non hanno ancora provveduto,

nonché (nell'ambito degli ospedali che abbiano apprestato gli ambienti

idonei) tra sanitari a tempo pieno, cui è riconosciuto un diritto di

prelazione ad operare, e sanitari a tempo definito che, specie se

chirurghi, difficilmente potrebbero svolgere la loro attività.

Motivi di incostituzionalità pressoché identici sono svolti dal

TAR per il Lazio.

8. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza delle proposte

questioni.

Per quanto attiene al preteso eccesso di delega dell'art. 133 del

d.P.R. n. 130 del 1969 in relazione al disposto dell'articolo 42 della

legge delegante n. 132 del 1968-che ha fatto salve le posizioni

giuridiche acquisite dal personale già in servizio - l'Avvocatura

rileva che la norma delegata ha tenuto conto della normativa esistente

al momento dell'emanazione della legge di riforma ospedaliera,

ribadendo quel divieto di esercizio dell'attività professionale

extramurale, in concorrenza con gli interessi dell'ospedale, oppure

incompatibile con gli orari di servizio stabiliti dall'Amministrazione

già presente nell'ordinamento (art. 3 legge 10 maggio 1964, n. 336).

Parimenti infondato, ad avviso dell'Avvocatura, il profilo

dell'eccesso di delega in relazione al termine del 31 dicembre 1975

fissato tanto nell'art. 43 lett. d) della legge di delega che nell'art.

133 del decreto delegato, giacché, in ambedue le norme, tale termine

ha carattere perentorio. La tolleranza transitoria era collegata alla

situazione ospedaliera in evoluzione, ma sebbene questo processo non si

sia ancora concluso, occorreva porre un termine, onde evitare un

circolo vizioso che si sarebbe potuto protrarre all'infinito.

Infondata è poi la questione di costituzionalità prospettata in

riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione. Il legislatore si

muove su una linea di tendenza che vuole privilegiare l'ospedale

pubblico rispetto alla casa di cura privata e questo spiega perché la

libera professione sia stata ammessa in uno studio privato (per i

medici a tempo definito) o nell'ambito ospedaliero (per i medici a

tempo pieno e per quelli a tempo definito) e ne sia stato, per contro,

vietato l'esercizio nelle case di cura. Si può, in astratto,

dissentire sulla bontà della soluzione adottata, ma non già

configurare come questione di costituzionalità un problema che è di

politica legislativa.

Infondata, infine, l'ultima censura d'incostituzionalità che

ravvisa una disparità di trattamento tra sanitari a seconda che

prestino servizio in ospedali che abbiano o non provveduto ad

organizzare idonei ambienti per l'esercizio dell'attività

libero-professionale intramurale. Questa situazione non dà luogo a

questione di costituzionalità, essendo evidente che non è la norma

denunciata che consente ad alcuni ed impedisce ad altri una certa

attività, ma è la sua applicazione pratica.

9. - Nel giudizio inerente all'ordinanza del TAR per la Lombardia

si sono costituiti gli Istituti ospedalieri di Cremona, rappresentati e

difesi dagli avvocati Goffredo Grassani e Michele Giorgianni, i quali

nelle prime deduzioni ed in una successiva memoria formulano anzitutto

eccezione preliminare d'inammissibilità per irrilevanza della proposta

questione. Si osserva in proposito che il problema di costituzionalità

prospettato muove dal presupposto che il termine del 31 dicembre 1975,

indicato nell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, abbia carattere

perentorio, e che il divieto dell'attività professionale dei sanitari

ospedalieri a tempo definito nelle case di cura private operi anche se

l'ente ospedaliero non abbia assicurato, entro il termine suddetto, la

disponibilità di appositi ambienti, qualitativamente idonei, per

l'esercizio dell'attività professionale all'interno dell'ospedale.

Orbene, siffatto problema non ha nulla a che vedere con la situazione

giuridica e di fatto riguardante i sanitari ricorrenti, dipendenti

dagli Istituti ospedalieri di Cremona, atteso che questi sono

attrezzati sin dal 1970 in modo da consentire a tutti i medici

dipendenti di svolgere la loro attività professionale usufruendo delle

attrezzature necessarie all'uopo predisposte.

La difesa degli Istituti ospedalieri contesta poi le affermazioni

di parte avversa in ordine alla pretesa non applicabilità del divieto

di esercizio dell'attività professionale al personale assunto in

servizio prima dell'entrata in vigore della legge ospedaliera, e

all'asserito carattere non perentorio del termine del 31 dicembre 1975.

Contesta inoltre che la nuova legge ospedaliera avrebbe, in linea

di principio, confermato il diritto dei sanitari ospedalieri ad

esercitare la libera- professione, ed afferma che la regola

fondamentale desumibile dalla politica legislativa perseguita in

materia è, al contrario, quella di una maggiore protezione degli

interessi degli ospedali cui corrisponde un affievolimento della

posizione del personale sanitario. La libera attività rappresenta

quindi l'eccezione e viene dal legislatore consentita solo entro

precisi e rigorosi limiti, quando sia fondato ritenere che non rechi

turbamento, sia per le modalità che per le dimensioni in cui è

svolta, al servizio pubblico prestato dagli ospedali.

Il divieto della professione nelle case di cura private ha peraltro

lo scopo di precludere l'utilizzazione di personale pubblico, i cui

gravi oneri, derivanti dallo stato giuridico ed economico, sono a

carico degli enti ospedalieri. Senza il divieto si attuerebbe un

inammissibile trasferimento di costi dalla struttura privata a quella

pubblica, e si favorirebbe la costituzione di strutture concorrenziali,

operanti a costi minori, e, addirittura, a costi trasferiti, creando

una posizione ingiustificata di privilegio a favore di una categoria di

imprese private.

Passando all'esame dei singoli motivi di incostituzionalità la

difesa ribadisce:

a) che non sussiste la violazione dell'art. 4 della Costituzione

dal momento che le norme denunciate non impediscono affatto ai sanitari

di svolgere il proprio lavoro, ma li lasciano liberi di scegliere il

tipo di attività: privata ovvero alle dipendenze di enti pubblici, e -

in questo secondo caso - a tempo "pieno" o "definito";

b) che infondati sono i profili d'incostituzionalità svolti

nell'ordinanza in relazione all'art. 3 della Costituzione, atteso che

il divieto opera per tutti i sanitari (chirurghi e medici) ed essendo a

tutti garantita la medesima possibilità di esercitare la professione

entro l'ospedale con le attrezzature di questo;

c) che neppure sussiste l'asserita disparità di trattamento a

seconda che l'ospedale abbia o non predisposto le attrezzature entro il

31 dicembre 1975, essendo evidente che tale circostanza non è

configurabile come vizio della previsione legislativa che ha, invece,

esplicitamente obbligato gli ospedali a predisporre le necessarie

attrezzature.

Conclude la difesa chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile e in subordine infondata.

10. - Nello stesso giudizio si sono anche costituiti il dott. Mario

del Grosso ed altri tredici ricorrenti, tutti rappresentati e difesi

dagli avvocati Bruno Guareschi e Giuseppe Guarino.

Rileva anzitutto la difesa che la facoltà di esercitare

l'attività libero professionale da parte dei sanitari ospedalierigia' prevista nel precedente ordinamento dall'art. 19 del r.d. n. 1631

del 1938 e dall'art. 3 della legge n. 336 del 1964 è stata in linea di

principio confermata, sebbene con modificazioni e limitazioni, nella

nuova normativa, sicché il criterio generale è che l'esercizio

dell'attività libero-professionale rappresenti la regola ed il divieto

l'eccezione.

Passando all'esame delle varie censure di incostituzionalità la

difesa osserva:

a) che il denunciato contrasto tra l'art. 133 del d.P.R. n. 130 del

1969 e l'art. 42 della legge n. 132 del 1968 non sussisterebbe se

correttamente si ritenesse che il divieto di esercizio dell'attività

nelle case di cura private non si estende ai sanitari già in servizio;

b) che del pari non avrebbe ragion d'essere il dedotto contrasto

tra il vitato art. 133 del decreto e l'art. 43 lett. d) della legge di

delega se entrambe le norme venissero rettamente interpretate nel senso

che il dovere del sanitario di non svolgere attività nelle case di

cura private è strettamente correlato al diritto dello stesso

sanitario di esercitare la professione intramurale in quegli appositi

ambienti che l'amministrazione ospedaliera era tenuta a predisporre

entro la data del 31 dicembre 1975. Sarebbe ermeneuticamente scorretta

l'interpretazione che il legislatore abbia voluto porre un termine

perentorio all'esercizio dell'attività anche nell'ipotesi che gli

ospedali non si fossero organizzati, poiché, tanto dall'art. 43, lett.

d), quanto dall'art. 47 del d.P.R. n. 130 del 1969, letto in

connessione con il successivo art. 133, si desume che sussiste un

collegamento inscindibile tra divieto per i sanitari di lavorare nelle

case di cura private e diritto di svolgere attività intramurale; che

gli ospedali sono obbligati ad attrezzare entro il 31 dicembre 1975 gli

ambienti per consentire tale attività; che, conseguentemente, il

divieto scatta solo se gli ospedali abbiano adempiuto al loro obbligo,

mentre non diviene operante nel caso in cui siano rimasti inadempienti;

c) che, infine - ove si ritenga che il divieto in esame operi

indipendentemente dalla possibilità di svolgere la professione

nell'interno dell'ospedale - fondata sarebbe la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 43, lett. d), della legge n.

132 e 133 del d.P.R. n. 130, per contrasto con gli artt. 3 e 4 della

Costituzione, essendo palese la violazione del diritto al lavoro e del

principio di uguaglianza.

Né si comprenderebbe perché debba essere fatto divieto di

esercitare la professione in case di cura private, colpendo così solo

quei sanitari che hanno necessità di particolari attrezzature di

lavoro (chirurghi, anestesisti), e debba, invece, essere consentito

l'esercizio professionale negli studi privati.

Di particolare considerazione, poi, la posizione di quei sanitari a

tempo definito - che hanno quindi un orario di lavoro ridotto e una

retribuzione inferiore a quella dei sanitari a tempo pieno - i quali,

operando in settori che richiedono una indispensabile organizzazione,

non possono nelle ore libere svolgere attività né all'interno

dell'Ospedale (se questo non abbia attrezzato idonei ambienti) né

all'esterno (poiché è loro inibito di operare in case di cura

private).

Evidente anche la disparità di trattamento tra sanitari che

operano in enti ospedalieri che hanno predisposto la necessaria

organizzazione per lo svolgimento dell'attività intramurale e sanitari

in servizio presso ospedali inadempienti.

Sul rilievo che l'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969 non abbia

esteso il divieto ai sanitari universitari, la difesa ravvisa, infine,

disparità di trattamento tra questa categoria e quella dei medici

ospedalieri, ritenendo che nessuna differenza, sotto i profili che

vengono in considerazione, può riscontrarsi tra medici ospedalieri e

professori universitari che svolgano funzioni di sanitari in ospedale.

11. - Nel giudizio relativo all'ordinanza emessa dal TAR per il

Lazio si è costituito l'Ospedale generale provinciale di S. Sebastiano

Martire di Frascati, rappresentato e difeso dall'avv. Guido Cervati.

Nella memoria depositata dalla difesa dell'Ospedale si afferma

anzitutto che il divieto di esercizio di attività libero-professionale

nelle case di cura private, ora sancito dalla legge ospedaliera, è

diverso dal potere di divieto dell'esercizio professionale in

concorrenza con gli interessi dell'ospedale contemplato dalla

precedente normativa.

Il nuovo divieto è dettato dall'interesse della collettività ad

un diverso tipo di impegno del medico ospedaliero nell'attività

interna dell'ospedale. Con esso si è inteso vietare un'attività in

case di cura, la quale contrasta non solo con l'interesse

dell'ospedale, ma, in primo luogo, con la nuova concezione del servizio

pubblico ospedaliero, che deve consentire al malato la tutela della

salute come diritto fondamentale dell'individuo e deve assicurare tale

tutela come interesse della collettività.

Passando, quindi, all'esame delle varie censure

d'incostituzionalità prospettate, la difesa osserva:

a) che non può accedersi alla tesi difensiva dei sanitari secondo

cui la nuova normativa sarebbe applicabile soltanto ai medici

ospedalieri assunti in servizio dopo l'entrata in vigore della legge.

Questa tesi non considera che l'art. 42 della legge n. 132 del

1968, all'uopo, si applica al personale ospedaliero e non a quello

sanitario, per il quale vi è apposita norma, e cioè il successivo

art. 43, nel cui testo avrebbe dovuto trovare collocazione la tutela di

particolari situazioni giuridiche del sanitario.

Ma a parte ciò, è da rilevare che il riferimento a posizioni

giuridiche ed economiche acquisite riguarda soltanto le specifiche

carriere di appartenenza e non si estende a facoltà ad esse estranee

ed accessorie;

b) non fondata sarebbe l'eccezione d'incostituzionalità dell'art.

133 del d.P.R. n. 130 del 1969, in relazione all'articolo 43, lett. d),

della legge 132 del 1968.

Rientrava nell'ambito della delega e dei criteri e principi in essa

fissati l'indicazione di un termine di cessazione dell'attività

libero-professionale anche nel caso di mancata costruzione di speciali

locali all'interno dell'ospedale;

c) infondati sarebbero i motivi d'incostituzionalità in

riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione. Né vale addurre

l'irrazionalità della normativa in relazione a quelle attività che

possono esercitarsi solo in cliniche, poiché è evidente che alcune

attività richiedono attrezzature scientifiche e specializzate che si

trovano appunto nei vari istituti che assumono chi vuole esercitarle.

12. - Nello stesso giudizio si è anche costituito il dott.

Savignoni, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Sorrentino,

Aldo Sandulli e Giuseppe Guarino, con deposito di deduzioni nelle quali

la difesa sostiene l'incostituzionalità delle norme denunciate sulla

base degli stessi argomenti svolti dalla difesa di Del Grosso ed altri,

nel giudizio inerente all'ordinanza del TAR per la Lombardia.

A sostegno delle conclusioni formulate nei due giudizi,

rispettivamente per Del Grosso ed altri, e per Savignoni, la stessa

difesa ha depositato un'ampia memoria, nella quale riafferma che il

divieto dell'attività libero-professionale nelle case di cura private

è correlato e fatto dipendere dalla messa a disposizione da parte

degli ospedali degli "appositi ambienti" per l'attività intramurale.

La conseguenza di ciò è che il divieto dell'attività libera scatta

alla data di riferimento del 31 dicembre 1975 (o anche prima) solo a

condizione che sia stato assolto il correlativo onere dell'ospedale

dell'apprestamento degli "appositi ambienti".

È chiaro quindi che, interpretato l'art. 133 nei sensi anzidetti,

le questioni sollevate sono da considerarsi infondate, o, almeno allo

stato, irrilevanti, potendo i giudici a quibus senz'altro decidere i

ricorsi ad essi sottoposti, ed accoglierli.

Nella ipotesi, invece, si ritenesse perentorio il termine del 31

dicembre 1975 indicato dall'art. 133, i motivi d'incostituzionalità

prospettati sarebbero rilevanti e fondati in quanto:

a) sussisterebbe il vizio dell'eccesso di delega (art. 76 Cost.)

dell'art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969 in relazione all'art. 42,

ultimo comma, della legge 132 del 1968, per non aver fatto salve le

posizioni giuridiche acquisite dal personale già in servizio;

b) sussisterebbe l'eccesso di delega dell'art. 133 in relazione

all'art. 43, lett. d) della legge di delegazione, in quanto si è

fissato un termine perentorio per la cessazione di una attività

libero- professionale che è in rapporto di dipendenza e

conseguenzialità col rispetto del correlativo obbligo

dell'amministrazione di apprestare "appositi ambienti" nell'ospedale,

facendo così derivare dall'inadempimento di quest'ultima il venir meno

di un diritto dei sanitari;

e) sussisterebbero le violazioni degli artt. 3 e 4 della

Costituzione per la disparità di trattamento e la violazione del

diritto al lavoro che la normativa denunciata determina: perché

preclude qualsiasi attività a taluni sanitari che hanno una

particolare specializzazione (chirurghi, anestesisti, ecc.); perché

ammette la libera professione in studi privati e la vieta, invece, se

esercitata in case di cura; perché fissa limitazioni al diritto al

lavoro che non trovano fondamento nell'esigenza di tutelare interessi

effettivi ed inderogabili; perché, ai fini dell'esercizio

dell'attività professionale intramurale, privilegia i sanitari a tempo

pieno rispetto a quelli che hanno optato per il tempo definito; perché

dà luogo a disparità di trattamento tra sanitari operanti in ospedali

che hanno attrezzato gli "appositi ambienti" e altri sanitari che non

possono svolgere la libera professione in quanto dipendenti da ospedali

inadempienti.

Conclude pertanto la difesa insistendo per la dichiarazione

d'incostituzionalità delle norme impugnate.

13. - Da ultimo va ricordato che, nel giudizio inerente

all'ordinanza idei TAR per la Lombardia, i professori Eros Benedini e

Mario Gandolfi primari chirurghi presso gli Istituti ospedalieri "Carlo

Poma" di Mantova, entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Emilio

Pario, si sono costituiti con atto pervenuto in cancelleria il 14

ottobre 1976, e quindi da considerarsi fuori termine in relazione alla

pubblicazione dell'ordinanza medesima sulla Gazzetta Ufficiale n. 253

del 22 settembre 1976.

14. - All'udienza pubblica il sostituto avvocato generale dello

Stato e i difensori delle parti hanno oralmente illustrato i motivi

delle rispettive tesi difensive. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze in epigrafe sollevano le seguenti questioni:

A) se siano costituzionalmente illegittimi-per violazione dell'art.

3 della Costituzione - l'art. 43, lett. d), della legge 12 febbraio

1968, n. 132, "nella parte in cui afferma, tra l'altro, che le norme

concernenti i rapporti di lavoro a tempo pieno ed a tempo definito,

propri dello stato giuridico dei sanitari ospedalieri con funzioni di

diagnosi e cura, valgono anche per il personale sanitario degli

ospedali clinicizzati o convenzionati", e l'art. 3 del d.P.R. 27 marzo

1969, n. 129, "per la parte in cui fa applicazione di tale principio"

(ordinanza del 26 novembre 1975 del tribunale amministrativo regionale

per l'Emilia-Romagna);

B) se siano costituzionalmente illegittimi-per violazione dell'art.

3 della Costituzione - il citato art. 43, lett. d), della legge n. 132

del 1968, "nella parte in cui afferma, tra l'altro, che la norma

relativa all'incompatibilità dell'attività libero- professionale in

case di cura private, propria dello stato giuridico dei sanitari

ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura, vale anche per il

personale sanitario degli ospedali clinicizzati o convenzionati", e,

per estensione, "sotto lo stesso aspetto", il citato art. 3 del d.P.R.

n. 129 del 1969, e gli artt. 24 e 133 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130

(ordinanza dell'11 dicembre 1975 del tribunale amministrativo regionale

per l'Emilia- Romagna);

C) se sia costituzionalmente illegittimo - in quanto eccedente dai

limiti della delega (art. 76 della Costituzione) - il citato art. 133

del d.P.R. n. 130 del 1969, interpretato nel senso di attribuire

carattere perentorio al termine di decorrenza del divieto, per i

sanitari ospedalieri con rapporto di lavoro a tempo definito, di

esercizio libero- professionale in case di cura private, in contrasto

con la legge di delega n. 132 del 1968, che, all'art. 43, lett. d),

avrebbe condizionato L'operatività di siffatto divieto alla messa a

disposizione, da parte dell'ente ospedaliero, di appositi ambienti

qualitativamente idonei per l'esercizio dell'attività medesima

all'interno dell'ospedale (ordinanza del 7 aprile 1976 del tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia);

D) se sia costituzionalmente illegittimo - in quanto eccedente dai

limiti della delega (art. 76 della Costituzione)- il citato art. 133

del d.P.R. n. 130 del 1969, nella parte in cui non prevede

l'esclusione dal divieto di esercizio libero- professionale in case di

cura private, dei sanitari ospedalieri già in servizio, in contrasto

con l'art. 42 della legge di delega n. 132 del 1968, secondo il quale

in ogni caso devono esistere riconosciute le posizioni giuridiche

acquisite dal personale già in servizio (ordinanze del 7 aprile 1976

del tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, e dell'8

settembre 1976 del tribunale amministrativo regionale per il Lazio);

E) se siano costituzionalmente illegittimi - per violazione degli

artt. 3 e 4 della Costituzione - i citati artt. 43, lett. d), della

legge n. 132 del 1968, e 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, interpretati

nel senso che il divieto da essi disposto per i sanitari ospedalieri a

tempo definito, di esercitare, dopo il 31 dicembre 1975, attività

libero professionale presso case di cura private, abbia carattere

perentorio ed operi comunque, a prescindere dalla concreta

disponibilità di appositi idonei ambienti nell'interno dell'ospedale,

determinando disparità di trattamento:

a) rispetto a sanitari dipendenti da enti ospedalieri che abbiano

apprestato ambienti idonei all'esercizio dell'attività

libero-professionale intramurale, e sanitari dipendenti da enti

ospedalieri che non abbiano potuto o voluto attrezzare tali ambienti;

b) in seno alla categoria dei sanitari ospedalieri, in quanto il

divieto - non estendendosi agli studi privati - viene a colpire solo

quelli (come chirurghi, anestesisti, ecc.) che abbiano necessità di

operare in apposita organizzazione;

c) nell'ambito degli stessi ospedali attrezzati, tra sanitari con

rapporto di servizio a tempo pieno - cui la legge riconosce un diritto,

di preferenza ad esercitare all'interno la libera professione - e

sanitari a tempo definito, che, specie se chirurghi, difficilmente

potrebbero aver modo di operare in concomitanza con i primi (ordinanze

del 7 aprile 1976 del tribunale amministrativo regionale per la

Lombardia, e dell'8 Settembre 1976 del tribunale amministrativo

regionale per il Lazio).

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni in parte identiche ed

in parte connesse, vengono riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

3. - Le questioni sollevate dal TAR per l'Emilia- Romagna, e

puntualizzate alle lettere A) e B) del precedente n. 1, non sono

fondate.

Va preliminarmente precisato che esse muovono dall'assunto, fatto

proprio dal giudice a quo, che il legislatore, con l'espressione

"personale sanitario medico dipendente dagli ospedali clinicizzati o

convenzionati", adoperata nel denunciato art. 43, lett. d) della legge

n. 132 del 1968, abbia inteso riferirsi ai sanitari universitari che

operano in tali ospedali. Pur tacciando di scarsa proprietà la

locuzione (che qualifica come "dipendente", personale legato agli

ospedali in argon mento, non da rapporto d'impiego ma da rapporto di

servizio), questa interpretazione, dalle ordinanze di rimessione, è

stata ritenuta logicamente preferibile ad altra, che individui il

personale medesimo in quello dipendente da enti ospedalieri, da questi

ultimi, per effetto delle convenzioni stipulate con le università,

messo a disposizione, a fianco del personale universitario, per il

funzionamento dei complessi convenzionati.

Invero, in questa seconda ipotesi - obietta il TAR per

l'Emilia-Romagna - non vi sarebbe stato motivo di estendere una

disciplina ed una incompatibilità, che già direttamente trovavano

collocazione nello stato giuridico proprio del personale sanitario

medico dipendente dagli enti ospedalieri, secondo quanto esplicitamente

prescritto dalla prima parte dello stesso art. 43, lett. d). A sostegno

della tesi accolta dal TAR merita di essere ricordato che, nel corso

dell'iter parlamentare della legge n. 132 del 1968, l'espressione

originaria ("personale sanitario dipendente dagli ospedali

clinicizzati") era stata, innanzi alla Camera, sostituita, con

emendamento governativo, da altra inequivocabile ("personale sanitario

medico in servizio presso gli ospedali convenzionati o clinicizzati, da

qualunque amministrazione dipenda"). A sua volta quest'ultima fu

successivamente modificata nei termini attuali, ma, come risulta dalla

relazione della Commissione di igiene e sanità del Senato, "sono stati

così riprodotti i termini esatti di accordi a suo tempo intervenuti su

questa materia comune tra clinici universitari e medici ospedalieri,

per cui la modifica, nel pensiero del Ministro e della Commissione, è

di carattere formale e lascia inalterato il significato della norma

quale è stata approvata dalla Camera". Non va da ultimo taciuto che

l'interpretazione fornita dal TAR è accolta anche dal decreto 24

giugno 1971 (in G.U. n. 182 del 20 luglio 1971), con il quale i

Ministri per la sanità e per la pubblica istruzione, di concerto con

quello per il tesoro, hanno approvato lo schema tipo di convenzione

previsto dall'art. 4 del citato d.P.R. n. 129 del 1969, per la

disciplina dei rapporti tra gli enti ospedalieri ed istituti pubblici

di ricovero e cura, di cui all'art. 1 della citata legge n. 132 del

1968, e le università. Ivi, infatti, si ribadisce, al quarto comma

dell'art. 7 dello schema, che i sanitari universitari addetti

all'assistenza nei complessi convenzionati, sono soggetti alle

disposizioni di legge sull'assistenza ospedaliera e devono osservare la

disciplina e le norme dei regolamenti dell'ente ospedaliero che stipula

la convenzione, in particolare per quanto attiene ai rapporti con la

sovraintendenza o la direzione sanitaria, all'osservanza degli orari di

lavoro, alle limitazioni dell'esercizio dell'attività libero-professionale presso case di cura private, analogamente a quanto

previsto per i medici ospedalieri.

4. - La prima delle due ordinanze del TAR per l'Emilia-Romagna, una

volta interpretato nei sensi sopra esposti l'articolo 43, lett. d),

della legge di delega n. 132 del 1968, ne fa conseguire

l'applicabilità ai sanitari universitari dei complessi clinicizzati o

convenzionati, dell'obbligo dell'orario di servizio, dettato per i

sanitari ospedalieri dall'art. 24 del citato d.P.R. n. 130 del 1969,

nei termini ivi previsti per il servizio a tempo pieno (40 ore

settimanali) e per quello a tempo definito (non inferiore alle 30 ore

settimanali e non superiore alle 36 ore). Applicabilità che trova

conferma nell'art. 3 del decreto delegato n. 129 del 1969, a tenore del

quale i professori universitari di ruolo ed incaricati, in quanto

responsabili di una divisione o di un servizio speciale di diagnosi e

cura, assumono, a tali effetti, la qualifica di primari ospedalieri e,

conseguentemente, nei confronti dell'ente ospedaliero, i diritti e i

doveri dei primari, in quanto applicabili (comma primo); e gli aiuti e

gli assistenti di ruolo delle stesse divisioni e sezioni, agli effetti

ed in relazione alle attività assistenziali svolte, sono considerati

rispettivamente aiuti ed assistenti ospedalieri (secondo comma). Ora,

la estensione di tale normativa, dettata per i sanitari ospedalieri, ai

sanitari universitari, aventi stato giuridico fondato su altri

presupposti, evidenzierebbe un principio di parificazione di due

diverse categorie di dipendenti pubblici, che al giudice a quo è

apparso "del tutto irragionevole", inducendolo a sollevare la questione

di legittimità costituzionale tanto dell'art. 43, lett. d), della

legge di delega n. 132 del 1968, quanto dell'art. 3 del decreto

delegato n. 129 del 1969, in relazione al principio di eguaglianza

affermato dall'art. 3 della Costituzione.

La Corte, però, non ravvisa nella denunciata normativa l'asserita

violazione del richiamato principio, violazione che si concreterebbe

nell'avere il legislatore disciplinato in maniera eguale situazioni

diverse.

In proposito giova ricordare che i rapporti tra le facoltà mediche

e gli enti di assistenza ospedaliera sono di antica data, pressoché

coevi all'instaurarsi e al diffondersi del moderno sistema di

insegnamento della medicina, basato sull'osservazione clinica. In

Italia, alla libera iniziativa delle istituzioni universitarie ed

ospedaliere, realizzata per lo piu secondo tradizionali schemi

privatistici, seguì una prima disciplina in materia con la legge 17

luglio 1890, n. 6972, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e di

beneficenza, che, all'art. 98, faceva obbligo agli ospedali (in essi

compresi i manicomi ed ogni altro istituto pubblico di beneficenza

diretto alla cura di qualsiasi malattia: art. 124 del regolamento

amministrativo approvato con r.d. 5 febbraio 1891, n. 99), nelle

città sedi di facoltà medico-chirurgiche, di "fornire il locale e

lasciare a disposizione i malati e i cadaveri occorrenti per i diversi

insegnamenti". Si veniva così a sancire, al fine di conseguire il

necessario coordinamento fra l'esigenza dell'assistenza ospedaliera e

l'esigenza didattico- scientifica, una collaborazione, le cui forme e

modalità, peraltro, erano lasciate al sistema contrattualistico.

Nuova disciplina viene successivamente dettata dal r.d.l. 10

febbraio 1924, n. 549 (di poi trasfuso negli artt. 27-35 del testo

unico delle leggi sulla istruzione superiore, approvato con r.d. 31

agosto 1933, n. 1592), e dal regolamento per la sua esecuzione,

approvato con r.d. 24 maggio 1925, n. 1144. Gli ospedali delle città

sedi di facoltà medico-chirurgiche, ricorrendo determinati presupposti

ed a seconda dei bisogni dell'insegnamento, vengono trasformati in

"ospedali clinici": essi funzionano a totale carico delle istituzioni

cui appartengono, ma le università provvedono al personale sanitario

direttivo ed alle spese per trattamenti speciali, mettendo a

disposizione i propri mezzi diagnostici e terapeutici. Il personale

sanitario universitario, cui è affidata ex lege la direzione tecnica

dei singoli reparti, viene così ad essere incardinato

nell'organizzazione ospedaliera, continuando, peraltro, a dipendere

dalla amministrazione universitaria. La collaborazione non è più,

dunque, circoscritta all'apprestamento dei locali ed alla messa a

disposizione degl'infermi e dei cadaveri ritenuti necessari agli scopi

dell'insegnamento, ma investe gli aspetti più salienti

dell'organizzazione e dell'attività degli ospedali clinicizzati, sui

quali viene ad esplicarsi una spiccata ingerenza universitaria. In

altri termini, nelle sedi di facoltà medico-chirurgiche il fine

didattico-scientifico dell'università attrae il fine assistenziale

dell'ente ospedaliero: l'ospedale clinicizzato si trasforma in

strumento dell'attività universitaria, la quale, dal suo canto, si

estende all'ambito assistenziale, per la stretta connessione tecnica

fra insegnamento clinico e cura degli ammalati. Del che è conferma la

fattispecie, correlativamente disciplinata, della c.d. "clinica

ospedalizzata", e cioè della clinica universitaria, dotata di propri

locali, chiamata a funzionare come reparto ospedaliero, alle condizioni

convenute tra amministrazione universitaria e pubblica istituzione di

assistenza ospedaliera. Conclusivamente, ai fini che qui interessano,

va sottolineato che già vigendo tale normativa i sanitari

universitari, obbligatoriamente investiti della direzione e della

responsabilità reparti clinico-ospedalieri, sono tenuti a prestare in

essi servizio per la realizzazione dei congiunti fini

didattico-scientifici ed assistenziali.

Sugl'indicati rapporti hanno ora sensibilmente inciso la legge n.

132 del 1968, avente ad oggetto gli enti ospedalieri e l'assistenza

ospedaliera, e i decreti emanati in attuazione della delega con essa

conferita al Governo. Cardine della riforma, che con la richiamata

normativa si è inteso attuare, appare la posizione profondamente

diversa dal passato, riconosciuta all'infermo, cittadino o straniero,

che abbisogni di ricovero e cure. L'ammalato, invero' non è più

accolto nel nosocomio sotto il segno di un'assistenza

filantropico-caritativa, che ha pure le sue storiche benemerenze, ma

nella cui prospettiva trova collocazione, quasi come doverosa

contropartita delle elargite cure, anche la sua eventuale

utilizzazione, da vivo o da morto, ad oggetto di osservazione

scientifica e didattica. In attuazione del principio del supremo

interesse della collettività alla tutela della salute, consacrata come

fondamentale diritto dell'individuo dall'art. 32 della Costituzione

(sentenze n. 21 del 1964 e n. 149 del 1969), l'infermo assurge, nella

novella concezione dell'assistenza ospedaliera, alla dignità di

legittimo utente di un pubblico servizio, cui ha pieno e incondizionato

diritto, e che gli vien reso, in adempimento di un inderogabile dovere

di solidarietà umana e sociale, da apparati di personale e di

attrezzature a ciò strumentalmente preordinati, e che in ciò trovano

la loro stessa ragion d'essere. All'assolvimento del servizio, in cui

si concreta l'assistenza ospedaliera pubblica, il legislatore ha inteso

mobilitare non soltanto tutti gli enti ospedalieri, ma anche

gl'istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, le cliniche e

gl'istituti universitari, dichiarandoli soggetti, per la parte,

appunto, assistenziale, alla disciplina unitaria della stessa legge di

riforma (art. 1, comma secondo e terzo, legge n. 132 del 1968), e

prevedendo l'emanazione di norme delegate per la disciplina

dell'ordinamento interno dei servizi di assistenza delle cliniche e

degl'istituti universitari di ricovero e cura (art. 40, n. 2, della

legge n. 132 del 1968). L'università, dunque, in ragione dell'alto

livello di preparazione scientifica e tecnica dei suoi docenti, è

stata chiamata ad assicurare, con le sue cliniche, con i suoi istituti,

con il suo personale sanitario addetto agli ospedali totalmente o

parzialmente clinicizzati, un prezioso apporto al più efficace

perseguimento di quella finalità assistenziale curativa, additata dal

ricordato precetto costituzionale, ed alla quale va riconosciuto

rilievo non inferiore a quello emergente dall'art. 33 della stessa

Carta costituzionale per la finalità didattico-scientifica, che

l'università è istituzionalmente tenuta a perseguire.

Correlativamente, agli enti ospedalieri regionali, sia generali che

specializzati, sono stati assegnati come compiti istituzionali, oltre

quello precipuo dell'assistenza ospedaliera, quello di contribuire alla

preparazione professionale ed all'aggiornamento del personale medico,

nonché quello di collaborare nella ricerca scientifica (combinato

disposto degli artt. 2, comma secondo; 23, comma terzo, e 24, comma

secondo, della citata legge n. 132 del 1968). Il tutto si compendia in

una positiva evoluzione ed intensificazione della pregressa

cooperazione, esplicitamente sottolineata in sede parlamentare con

l'indicare tra gli obiettivi essenziali della riforma ospedaliera "la

promozione della massima integrazione e collaborazione, nel rispetto

reciproco, dell'ospedale con l'università, nell'interesse supremo del

malato, per l'esigenza della salute pubblica e per il progresso della

medicina". Ed appunto in tale prospettiva enti ospedalieri ed

università vengono chiamati dal citato decreto interministeriale 24

giugno 1971 a stipulare nuove convenzioni, secondo uno schema tipo

dallo stesso decreto approvato, per disciplinare in modo uniforme i

relativi rapporti, onde rendere "operativo un complesso funzionale

universitario ospedaliero, rispondente in modo unitario ai fini

istituzionali così dell'ente ospedaliero come delle università

contraenti" (art. 3).

5. - Nel delineato contesto, approdo di una scelta politica che ha

inteso adeguarsi al precetto costituzionale, non appare certo

irrazionale che al personale sanitario universitario (docenti, aiuti ed

assistenti), chiamato a compiti di assistenza ospedaliera e, a tali

effetti, assimilato nelle qualifiche al personale sanitario degli enti

ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura (primari, aiuti,

assistenti), siano state estese con le denunciate norme le modalità di

prestazione del servizio dettate per questi ultimi, offrendo anche ai

primi la opzione tra il servizio "a tempo pieno" e quello "a tempo

definito". Non si nega che il personale universitario anzidetto debba

nel contempo assolvere compiti, di non minor rilievo, ad esso

istituzionalmente assegnati per il perseguimento della concomitante

finalità didattico-scientifica, e che a ciò debba in conseguenza

dedicare parte della sua attività. Ma in proposito va innanzi tutto

osservato trattarsi di funzioni fra loro nient'affatto incompatibili,

sibbene, al contrario, suscettibili di ottimale collegamento o

addirittura compenetrazione, come reso palese dalla stessa

strutturazione della clinica universitaria, e come può del resto

desumersi anche dalla normativa sullo stato giuridico dei professori e

degli assistenti universitari. Ed infatti, la legge 18 marzo 1958, n.

311, prevede, all'art. 6, per i professori l'esercizio

dell'insegnamento, in relazione alla sua natura ed alla sua estensione,

anche sotto forma di esercitazioni cliniche, nonché l'obbligo

aggiuntivo di attendere alla direzione, o alla esplicazione della

propria attività di collaborazione, negl'istituti, cliniche e simili;

correlativamente la coeva legge n. 349, per gli assistenti, all'art. 3,

prevede anch'essa l'obbligo di coadiuvare il professore con particolare

riguardo alle esercitazioni, e, ove rivestano la qualifica di aiuto, di

collaborare anche nella direzione dell'istituto, venendo preposti, di

regola, alla direzione dei reparti o servizi nei quali l'istituto sia

suddiviso. Ma ciò che va soprattutto sottolineato, onde escludere che

il legislatore abbia inteso disciplinare in modo eguale situazioni

almeno parzialmente diverse, è che l'osservanza dei doveri, dettati

per i sanitari ospedalieri, da parte dei corrispondenti sanitari

universitari, non è sancita per questi ultimi in forma assoluta, ma

è, dalla denunciata normativa, subordinata alla loro "applicabilità"

(art. 3, comma primo, del citato d.P.R. n. 129 del 1969): sì che, in

un ipotetico conflitto tra doveri assistenziali e doveri didattici o

accademici, dovrà pervenirsi in concreto ad un ragionevole

contemperamento degli uni e degli altri, da ricercarsi con appropriate

forme e nelle competenti sedi. Siffatta esigenza, del resto, è stata

tenuta presente anche dal ricordato schema- tipo di convenzione,

prevedendosi ivi, all'art. 7, comma quinto, che "dell'osservanza degli

orari di lavoro nello svolgimento delle proprie mansioni didattiche, di

ricerca ed assistenziali - globalmente considerate - i medici

universitari dovranno rispondere alla direzione dell'unità di

appartenenza"; ed al successivo comma sesto, che "per quanto riguarda,

in particolare, le mansioni assistenziali prestate in unità a

direzione universitaria, il personale medico universitario -

globalmente considerato - deve garantire all'amministrazione

ospedaliera un numero di ore lavorative pari a quello che sarebbe

fornito da una dotazione organica minima ospedaliera di unità

corrispondente".

Per quanto in particolare concerne il servizio assistenziale "a

tempo pieno" la sua compatibilità con il servizio universitario è

confermata dall'art. 54 della legge 13 aprile 1975, n. 148, a mente del

quale anche i medici ospedalieri a tempo pieno possono espletare

incarichi di insegnamento universitario. In concreto, va poi rilevato

che, secondo l'art. 24 del citato d.P.R. n. 130 del 1969, la

prestazione di tale servizio ha carattere volontario, presupponendo una

esplicita richiesta da parte dell'interessato, che a siffatta scelta,

rispetto al servizio "a tempo definito", siasi ovviamente determinato

avendo liberamente valutato la propria disponibilità; mentre, d'altro

canto, il necessario imprescindibile rispetto dei concomitanti doveri

inerenti all'insegnamento ed alla ricerca scientifica, comporta che il

sanitario universitario possa sempre, per tali comprovati motivi,

recedere dall'effettuata opzione; e che, a fortiori, la prestazione del

servizio a tempo pieno non possa essergli imposta in carenza di una

specifica richiesta, secondo quanto previsto, invece, dal menzionato

art. 54 della legge n. 148 del 1975 per il personale sanitario

ospedaliero.

6. - Ad eguale conclusione di infondatezza delle mosse censure deve

pervenirsi in ordine all'altra questione, sollevata con la seconda

delle due ordinanze del TAR per l'Emilia-Romagna, e relativa - nei

termini di cui alla lett. B) del precedente n. 1, e nella

interpretazione della denunciata normativa, esposta al successivo n. 3-

alla estensione ai sanitari universitari addetti all'assistenza nei

complessi clinicizzati o convenzionati, della incompatibilità

dell'esercizio professionale in case di cura private, sancita per i

medici ospedalieri.

Rinviando al prosieguo della motivazione la trattazione delle

questioni, sollevate dalle ordinanze dei TAR per la Lombardia e per il

Lazio in ordine a tale incompatibilità e puntualizzate alle lettere

C), D) ed E) del precedente n. 1, va qui preliminarmente precisato che

il TAR per l'Emilia-Romagna accusa di violazione dell'art. 3 della

Costituzione, non la norma che stabilisce la incompatibilità, ma

soltanto la norma che la estende al personale universitario sopra

indicato. L'art. 43, lett. d) della citata legge n. 132 del 1968,

infatti, avrebbe sotto tale profilo, a detta del giudice a quo, leso il

principio di eguaglianza per aver stabilito una parificazione

"irragionevole" in relazione a condizioni diseguali.

La questione evidentemente può essere prospettata soltanto nei

confronti dei sanitari universitari che prestino servizio assistenziale

"a tempo definito", perché coloro che abbiano chiesto ed ottenuto di

prestare servizio "a tempo pieno", hanno con ciò stesso rinunciato a

qualsiasi attività liberopro-fessionale extra- ospedaliera, a mente

dell'art. 24, comma terzo, lett. A), del citato d.P.R. n. 130 del 1969.

I sanitari universitari "a tempo definito", invece, secondo la

successiva lett. B) del richiamato art. 24, hanno, alla stessa stregua

dei sanitari ospedalieri, per effetto del citato art.3 del d.P.R. n.

129 del 1969, la facoltà del libero esercizio professionale entro e

fuori dell'ospedale, ma non presso le case di cura private. La Corte

nella estensione di tale divieto non ravvisa segni di irrazionalità.

Trattasi di scelte discrezionali riservate al legislatore, e valgono al

riguardo le considerazioni esposte nei precedenti numeri 4 e 5;

soggiungendo, peraltro, che sotto il profilo in esame non si pone

nemmeno il problema, dianzi toccato, della compatibilità temporale tra

le due funzioni (didattico-scientifica ed assistenziale), al cui

congiunto esercizio i sanitari universitari sono chiamati, in quanto il

divieto in parola certamente non ostacola, ma anzi agevola l'esercizio

medesimo.

Né maggior pregio può riconoscersi all'assunto che in tal guisa,

legiferando sullo stato giuridico dei medici ospedalieri con funzioni

di diagnosi e cura, si sarebbe inciso surrettiziamente anche sullo

stato giuridico dei docenti universitari. Premesso che, come già

ricordato, fin dal 1924 nello stato giuridico del personale sanitario

universitario era compresa la possibilità di esser tenuto a prestare

servizio negli ospedali clinicizzati o nelle cliniche ospedalizzate,

non può non riconoscersi al legislatore, in sede di riforma

dell'assistenza ospedaliera pubblica, la potestà di ampliare e

potenziare l'apporto, in tale ambito, delle università, e di

disciplinare all'uopo in modo unitario l'omogeneo rapporto di servizio

assistenziale del personale sanitario ospedaliero ed universitario,

fatto salvo per quest'ultimo l'adempimento dei compiti didattici e di

ricerca scientifica.

Vero, altresì, che, pur in mancanza di specifica norma

autorizzativa, i professori universitari di materie mediche o

chirurgiche possono, ai sensi dell'art. 10 del d.lg.vo C.P.S. 13

settembre 1946, n. 233, iscriversi all'albo professionale ed

esercitare la libera professione. Ma questa loro facoltà non è stata

certamente soppressa dalla denunciata normativa, la quale ha con il

divieto dell'esercizio nelle case di cura private, fatto venir meno

soltanto uno dei possibili modi di attività professionale, disponendo

in sua vece, con l'art. 133 del citato d.P.R. n. 130 del 1969, che

all'interno dell'ospedale siano apprestati appositi ambienti

qualitativamente idonei per l'esercizio di una attività professionale

che può appunto considerarsi equivalente a quella non più esperibile

presso le case di cura private. Né può in questa sede essere

apprezzato l'asserito danno economico che gl'interessati risentirebbero

per il minor guadagno professionale derivante dall'anzidetto divieto

anche se non va taciuto che al personale medico universitario svolgente

attività assistenziale, spetta, ai sensi dell'art. 4 della legge 25

marzo 1971, n. 213, in aggiunta allo stipendio, una indennità non

superiore a quella necessaria per equiparare il trattamento economico a

quello del personale medico ospedaliero di pari funzioni ed anzianità;

e che, per l'attività libero-professionale esplicata nell'ambito

ospedaliero, gl'interessati percepiscono i compensi stabiliti nel

tariffario previsto dall'art. 47 del citato d.P.R. n. 130 del 1969.

7. - Passando alle rimanenti questioni, va innanzi tutto esaminata

l'eccezione di inammissibilità, opposta - come indicato in narrativa -

dalla difesa degli Istituti ospedalieri di Cremona, per irrilevanza

delle questioni proposte con l'ordinanza del TAR per la Lombardia,

avendo gl'istituti medesimi apprestato sin dal 1970 appositi ambienti

onde consentire a tutti i medici dipendenti di svolgere entro

l'ospedale la loro attività professionale. In proposito va osservato

che il giudice a quo con provvedimento non sindacabile in questa sede,

ha disposto, "ai fini della risoluzione unitaria delle sollevate

questioni di legittimità costituzionale", la riunione di vari ricorsi

innanzi ad esso pendenti, tra cui quelli proposti contro gli Istituti

anzidetti. Secondo il disposto dell'art. 23 della legge

L'11 marzo 1953, n. 87, si richiede che "il giudizio non possa

essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di

legittimità costituzionale"; ma, nella fattispecie, il giudizio a quo,

per effetto della disposta riunione dei ricorsi, va considerato

unitariamente, e in esso le norme, della cui costituzionalità si

dubita, debbono essere certamente applicate, quanto meno nei confronti

delle altre parti (altri ricorrenti ed altri resistenti) del giudizio

medesimo. Il che è da ritener sufficiente per considerare sussistente

la necessaria rilevanza.

8. - Delle questioni anzidette va innanzi tutto presa in esame

quella sollevata soltanto dal TAR per la Lombardia, e già enunciata

alla lett. C) del precedente n. 1. Si assume dal giudice a quo che

l'art. 43 della citata legge n. 132 del 1968, nel dettare i principi e

criteri direttivi per lo stato giuridico ed il trattamento economico

del personale sanitario medico dipendente dagli enti ospedalieri, cui

dovevano ispirarsi le norme delegate previste dal precedente art. 40,

n. 3, avrebbe, alla lett. d), subordinato l'operatività delle norme

limitative dell'esercizio dell'attività professionale nelle case di

cura private, all'apprestamento, da parte dell'amministrazione

ospedaliera, di appositi ambienti qualitativamente idonei per il libero

esercizio dell'attività professionale all'interno dell'ospedale. La

norma delegata all'uopo emanata (art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1968)

ha, invece, posto un termine perentorio (31 dicembre 1975),

oltrepassato il quale il divieto opera anche nella ipotesi che non

siano stati apprestati gli ambienti in parola: il che, secondo il

giudice a quo, concreterebbe un eccesso dai limiti della delega, in

violazione dell'art. 76 della Costituzione.

La questione non è fondata, in quanto muove da una interpretazione

della norma delegante, che non può condividersi. L'art. 43, lett. d),

nella parte che ne occupa, ha inteso configurare una situazione di

incompatibilità tra il rapporto di servizio "a tempo definito" del

medico ospedaliero, e l'esercizio professionale in case di cura

private. Giova ricordare che già la preesistente normativa (art. 19

r.d.30 settembre 1938, n. 1631; art. 13 bis d.lg.vo 3 maggio 1948, n.

949, ratificato con modificazioni ed aggiunte dalla legge 4 novembre

1951, n. 1188; art. 3 legge 10 maggio 1964, n. 336) vietava al

personale sanitario ospedaliero ogni forma di esercizio professionale

esterno in concorrenza con gl'interessi dell'ospedale; ma essa veniva

"non di rado elusa", come fu riconosciuto in sede parlamentare, nella

quale fu appunto dichiarato il "chiaro intendimento del legislatore" di

apprestare all'uopo "nuove disposizioni tassative". Ecco perché, pur

facendo nello stesso art. 43, lett. d), "salva l'applicazione per tutti

i sanitari delle disposizioni di cui all'art. 3 della legge 10 maggio

1964, n. 336", si volle, nel contempo, trasformare, per quanto concerne

specificamente le case di cura private, quello che era un divieto

generico, attualizzabile solo mediante accertamento caso per caso, in

un divieto puntuale e predeterminato. Tale incompatibilità trova poi

la sua fondamentale ratio, più che nella difesa di interessi

concorrenziali dell'ospedale, soprattutto nella tutela degli stessi

principi posti a base della riforma ospedaliera, che ha inteso

potenziare su nuove strutture l'organizzazione del servizio pubblico di

assistenza ospedaliera; sulla cui efficienza, secondo la discrezionale

valutazione del legislatore, avrebbe spiegato effetti negativi ed

impeditivi, il consentire alla collaterale organizzazione

dell'assistenza sanitaria privata, di assorbire, con impegni quasi

sempre non accidentali, il personale sanitario ospedaliero, lasciando

oltretutto gravare sugli enti pubblici da cui esso dipende, i non

indifferenti oneri derivanti dal relativo stato giuridico e trattamento

economico, ed attuando così, in termini economici, un sostanziale

trasferimento di costi.

Questa consapevole rilevante svolta rispetto al passato è stata

dal legislatore volutamente improntata ad opportuna gradualità,

essendo già scontata la resistenza che avrebbe incontrato l'attuazione

del divieto, in ragione dei precostituiti interessi sui quali avrebbe

sensibilmente inciso. Fu, pertanto, la stessa norma di delega a

predisporre un ampio intervallo temporale (oltre sette anni), indicando

un termine (31 dicembre 1975), decorso il quale la incompatibilità

avrebbe spiegato la sua generale operatività; e prevedendo nel

contempo che il divieto potesse anticipare i suoi effetti solo ove si

fosse riscontrata la disponibilità dei cennati ambienti. Protrarre

sine die la possibilità della inosservanza avrebbe significato non

soltanto vanificare il termine stesso, ma soprattutto subordinare la

precettività della norma alla discrezionalità delle singole

amministrazioni, che più difficilmente in tal caso avrebbero potuto

superare le previste resistenze.

Il termine, adunque, è perentorio tanto nella norma di delega

quanto nella norma delegata, e va perciò disattesa la mossa censura.

9. - Del pari non fondata è la seconda questione per eccesso dai

limiti della delega, sollevata con le loro ordinanze sia dal TAR per la

Lombardia che dal TAR per il Lazio, e puntualizzata alla lett. D) del

precedente n. 1. Lo stesso art. 133 del d.P.R. n. 130 del 1969 vien

adesso posto in riferimento con l'art. 42 della legge n. 132 del 1968,

e si assume che il primo (norma delegata), nella parte in cui non

prevede che la incompatibilità con l'esercizio professionale in case

di cura private non possa operare nei confronti dei sanitari

ospedalieri già in servizio all'atto della sua emanazione, contrasti

con il secondo che, nel dettare i principi direttivi per lo stato

giuridico del personale dipendente dagli enti ospedalieri, cui dovevano

ispirarsi le norme delegate previste dal precedente articolo 40, n. 3,

aveva, all'ultimo comma, prescritto che in ogni caso fossero

riconosciute "le posizioni giuridiche ed economiche acquisite dal

personale già in servizio".

Anche in tale caso la questione poggia su una interpretazione della

norma delegante, che va disattesa. La Corte ha già avuto occasione

(sentenza n. 131 del 1974) di fermare la sua attenzione proprio

sull'ultimo comma del richiamato articolo 42, osservando che la formula

in esso usata ha un proprio significato tecnico, circoscritto alle

posizioni qualificanti lo stato giuridico ed economico del personale in

servizio. In altri termini, essa è volta esclusivamente alla

salvaguardia di posizioni, a contenuto patrimoniale o di carriera,

acquisite dai singoli dipendenti in relazione al loro rapporto

d'impiego, e non può essere dilatata sino a precludere la introduzione

di nuove (o parzialmente nuove) figure d'incompatibilità. Pertanto, il

denunciato art. 133, che ha dato puntuale attuazione ad uno dei

principi e criteri direttivi fissati dal successivo art. 43, lett. d)

della stessa legge, specificamente per il personale sanitario medico,

non appare alla Corte in contrasto con il richiamato principio,

enunciato per tutto il personale ospedaliero dal precedente art. 42.

10. - I più volte citati articoli, 43, lett. d), della legge n.

132 del 1968 e 133 del d.P.R. n. 130 del 1969, vengono, infine,

denunciati dalle due ordinanze del TAR per la Lombardia e del TAR per

il Lazio, per violazione degli artt. 3 e 4 della Costituzione, nei

termini già indicati alla lett. E) del precedente n. 1.

Un primo profilo dell'asserita disparità di trattamento - una

volta riconosciuta la perentorietà del termine iniziale per la

generale operatività del divieto di esercizio dell'attività

professionale nelle case di cura private - si concreterebbe,

nell'ambito dei medici ospedalieri, fra coloro per i quali sussista la

disponibilità degli ambienti idonei all'esercizio dell'attività

professionale intramurale, e gli altri, per i quali gli enti da cui

dipendono non abbiano potuto o voluto attrezzare tali ambienti.

A questo proposito, richiamando quanto già osservato al precedente

n. 8, in merito alla perentorietà del termine, va, peraltro, osservato

che aver riconosciuto non subordinata alla disponibilità degli

ambienti la operatività del divieto, non sta certo a significare che

per le amministrazioni ospedaliere non sussistesse, puntuale e cogente,

l'obbligo di apprestare gli ambienti medesimi entro lo stesso termine.

Il diritto all'esercizio professionale nell'ambito dell'ospedale, già

enunciato dall'articolo 43, lett. d), della legge n. 132 del 1968, è

stato, infatti, esplicitamente sancito dalla norma delegata (art. 47

del d.P.R. n. 130 del 1969), che, al comma terzo, fa obbligo "a tutti

gli enti ospedalieri" di predisporre, entro lo stesso termine del 31

dicembre 1975, "sale separate qualitativamente idonee per il ricovero

di malati paganti in proprio con un numero di letti variabile dal

quattro al dieci per cento del totale, dove i medici, nel rispetto

della competenza nosologica attribuita alla divisione o al servizio, e

delle attribuzioni inerenti alla qualifica rivestita da ciascun

sanitario, possono esercitare la loro attività professionale".

Un obbligo così esplicito e tassativo, posto a carico di tutte le

amministrazioni ospedaliere, presuppone da parte del legislatore la

valutazione politica della sua generale concreta realizzabilità: sul

piano razionale, dunque, non sussiste la lamentata discriminazione, in

quanto, nella previsione normativa, tutti i medici ospedalieri, a far

tempo dal 1 gennaio 1976, dovevano essere messi in grado di esercitare,

volendo, la professione all'interno dei rispettivi ospedali. Che ciò

non si sia ancora verificato, in quanto non tutti gli enti ospedalieri

avrebbero ottemperato all'obbligo (che la scadenza del termine non ha

certo fatto venir meno, ma anzi ha reso ancor più cogente), è un

fatto accidentale, che inerisce all'attuazione della legge, ed è

cagione di una disparità di mero fatto. Ad essa può e deve porsi

riparo nelle competenti sedi, con il necessario intervento degli organi

di vigilanza sull'inadempienti enti ospedalieri, e con i possibili

rimedi giurisdizionali. Che se poi il legislatore avesse a constatare

di aver errato nella previsione circa la concreta realizzabilità

dell'obbligo posto a carico di tutte le amministrazioni ospedaliere, ad

esso spetterebbe di intervenire nei più opportuni modi.

11. - Altri due profili vengono prospettati dalle stesse ordinanze

a sostegno della dedotta disparità di trattamento. Per il primo di

essi, questa sussisterebbe, come effetto del divieto di esercizio

professionale in case di cura private, tra sanitari che, in ragione

della loro specializzazione, possono esercitare la libera professione

al di fuori dell'ospedale, nel loro studio privato, e sanitari, come ad

esempio chirurghi o anestesisti, che possono esercitare solo

nell'ambito di strutture complesse, con il supporto di idonea

organizzazione, quali, al di fuori dell'ospedale, possono offrire solo

le cliniche private.

La Corte ritiene non sussistere sul piano normativo la prospettata

discriminazione. Invero, il legislatore offre a tutta la categoria dei

sanitari "a tempo definito" (per quelli "a tempo pieno" ovviamente il

problema non si pone) la possibilità di esercitare dentro e fuori

dell'ospedale, ferma per tutti la preclusione dell'esercizio in case di

cura private, la quale indubbiamente incide su tutte o quasi tutte le

specializzazioni, in quanto l'assistenza dalle case di cura esplicata

non si limita certo al solo settore chirurgico. Una volta che

l'amministrazione ospedaliera abbia adempiuto all'obbligo di apprestare

i prescritti ambienti, appare chiaro che ciascun sanitario, in ragione

della propria specializzazione, opererà una concreta scelta; e così,

chi può esercitare nello studio privato o a domicilio dell'ammalato,

avvertirà minor bisogno di adoperare le apposite sale dell'ospedale,

mentre il contrario si verificherà per chi abbisogni di complesse

strutture e di un lavoro di equipe. Anche qui può riscontrarsi una

eventuale disparità di mero fatto, che non assurge a violazione del

principio di eguaglianza.

Lo stesso è a dirsi per l'altra dedotta disparità di trattamento,

in seno agli ospedali attrezzati per l'esercizio intramurale della

libera professione da parte dei loro dipendenti, tra sanitari "a tempo

pieno" e sanitari "a tempo definito", essendo ai primi, a mente del

penultimo comma dell'art. 47 del d.P.R. n. 130 del 1969 (che, peraltro,

non viene denunciato), riconosciuta una "priorità per l'esercizio

dell'attività professionale nell'ambito dell'ospedale". In proposito

non può non considerarsi che la differenza tra le due categorie è

frutto normalmente di una libera scelta dell'interessato (salva la

prescrizione, a mente dell'art. 54 della citata legge n. 148 del 1975,

della prestazione del servizio "a tempo pieno" anche in carenza di

specifica richiesta, nel qual caso, peraltro, il sanitario verrebbe ad

appartenere obbligatoriamente proprio alla categoria che, sotto il

profilo qui considerato, si asserisce essere privilegiata); che il

sanitario "a tempo definito" può esercitare anche fuori dell'ospedale,

mentre ciò è inibito al sanitario "a tempo pieno"; infine, che ove il

sanitario "a tempo definito" (ed in particolare il chirurgo) ritenga di

non trarre vantaggio alcuno dalla riconosciutagli facoltà di esercizio

fuori dell'ospedale, l'apprestata normativa gli consente comunque di

optare per il "tempo pieno", e in tale guisa non vedersi posposto ai

colleghi che appartengono a quest'ultima categoria.

Per tutte le considerazioni esposte in questo e nel precedente

numero, ritiene la Corte non sussistere contrasto tra la denunciata

normativa e l'art. 3 della Costituzione, sotto alcuno dei dedotti

profili.

12. - Del pari non sussiste la dedotta violazione, ad opera della

stessa normativa, del diritto al lavoro sancito dall'art. 4 della

Costituzione, per essere inibito ai medici ospedalieri "a tempo

definito" l'esercizio professionale in case di cura private.

In proposito va ricordato quanto la stessa Corte ha già avuto

occasione di affermare (sentenza n. 102 del 1968), e cioè che dal

riconoscimento sul piano costituzionale della importanza sociale del

lavoro "non consegue l'impossibilità, per il legislatore ordinario, di

dettare disposizioni che specifichino limiti o condizioni inerenti

all'esercizio del diritto... a tutela di altri interessi e di altre

esigenze sociali ugualmente fatti oggetto di protezione

costituzionale".

Alla luce di siffatta considerazione non può ritenersi violata la

invocata norma costituzionale, per avere il legislatore stabilito, nei

confronti di soggetti cui il lavoro è già assicurato in quanto

fruenti di un rapporto di pubblico impiego, una incompatibilità volta

ad assicurare - come dianzi osservato - la maggiore possibile

efficienza all'assistenza pubblica ospedaliera, in attuazione del

principio sancito dall'art. 32 della Costituzione.