Ordinanza n. 656/1988

ha pronunciato la seguente ORDINANZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48 della legge

23 dicembre 1978, n. 833 ("Istituzione del servizio sanitario

nazionale"), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre 1982 dal

T.A.R. per l'Abruzzo - Sezione di Pescara, sui ricorsi riuniti

proposti da Carboni Saul ed altri contro l'Unità locale

socio-sanitaria di Pescara, iscritta al n. 189 del registro ordinanze

1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 239

dell'anno 1983.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella Camera di consiglio del 27 gennaio 1988 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto che nel corso di un giudizio amministrativo avente ad

oggetto l'impugnazione di alcuni provvedimenti di proroga e modifica

del regime delle convenzioni in atto fra il personale sanitario e la

Unità locale socio-sanitaria di Pescara, il T.A.R. Abruzzi, con

ordinanza in data 2 dicembre 1982, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 48 legge 23 dicembre 1978, n.

833 ("Istituzione del servizio sanitario nazionale");

che la disposizione, impugnata nella parte in cui riserva

esclusivamente ad un accordo collettivo nazionale, reso esecutivo con

decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente

del Consiglio dei ministri, la disciplina del convenzionamento

esterno con il personale sanitario, si porrebbe in contrasto con la

Costituzione qualunque sia il valore che si voglia attribuire al

predetto decreto presidenziale;

che, difatti, qualora quest'ultimo abbia funzione solo

omologativa di un accordo obbligatorio erga omnes, la norma censurata

violerebbe l'art. 39 Cost., in quanto: a) il contratto collettivo

sarebbe stipulato da rappresentanti di lavoratori non accomunati in

rappresentanze unitarie di tutte le organizzazioni sindacali di

categoria, ma espressi solo da alcuni specifici sindacati ed organi;

b) i sindacati, che partecipano a tali negoziati, non avrebbero

ottemperato all'onere della registrazione; c) i rappresentanti dei

datori di lavoro sarebbero espressi da enti diversi rispetto alle

figure organizzative su cui si ripercuotono gli effetti del

contratto; d) l'influenza delle singole organizzazioni sindacali,

nell'ambito della propria parte contrattuale, non sarebbe

proporzionale alla rappresentatività di esse (in termini di unità

lavorative o di importanza dell'organizzazione datrice di lavoro); e)

la posizione di privilegio riconosciuta all'ANCI non sarebbe

conciliabile con il principio della libertà sindacale;

che, per altro verso, se il decreto presidenziale fosse

configurabile alla stregua di un ordinario regolamento statale (che

non ripete la sua forza dall'accordo raggiunto fra le parti

contrapposte del rapporto di lavoro) la disposizione impugnata

risulterebbe incompatibile con gli artt. 5, 39, 97, 117 e 128 Cost.,

in quanto: a) consentirebbe ad atti regolamentari "di comprimere in

modo radicale l'autonomia delle USL, che sono espressioni di enti

locali"; b) "vincolerebbe i regolamenti a far ciò sulla base

dell'intervento di organizzazioni sindacali constantemente scelte in

modo da privilegiare soltanto le maggiori e precludere alle minori

situazioni di sostanziali parità idonee a permettere la concorrenza

ed eventualmente il ricambio"; c) "vincolerebbe l'espletamento della

potestà regolamentare, non già alla scelta di autorità imparziali

e responsabili dinnanzi al Parlamento, ma all'accordo raggiunto con

gli interessati';

che è intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato chiedendo

la rimessione degli atti al giudice a quo per un riesame della

questione alla luce della nuova legge 29 marzo 1983, n. 93, e, in

subordine, una pronuncia di infondatezza.

Considerato che il richiesto riesame della questione in relazione

alla sopravvenuta legge-quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983)

appare inconferente ai fini della definizione del giudizio a quo, in

quanto, pur ammettendosi che la nuova normativa abbia modificato la

disciplina contenuta nella disposizione censurata, è sempre,

comunque, alla stregua di quest'ultima che occorre valutare la

legittimità degli impugnati provvedimenti amministrativi;

che in relazione alla prima ipotesi interpretativa avanzata dal

giudice a quo, e cioè alla funzione esclusivamente "omologativa" del

decreto presidenziale che recepisce l'accordo collettivo, va rilevato

che questa Corte, con sentenza n. 21 del 1980, ha invece ritenuto,

pur senza affermare esplicitamente il carattere "regolamentare"

dell'atto, che una norma (art. 28 legge 20 marzo 1975, n. 70) analoga

a quella impugnata poneva in essere una "devoluzione istituzionale di

potere normativo" al Governo, e ciò allo scopo di rendere operanti

le clausole degli accordi sindacali dallo stesso approvate;

che, comunque, a prescindere dal precedente rilievo, la

questione concernente l'asserito contrasto con l'art. 39 Cost., è

manifestamente infondata dal momento che l'accordo sindacale,

previsto dalla disposizione censurata, rappresentando solo una fase

procedimentale della "disciplina in base ad accordi", non ha di per

sé quel valore di fonte normativa direttamente operante cui invece

fa riferimento l'invocato parametro costituzionale;

che d'altra parte il sistema introdotto dalla norma impugnata,

che trova ulteriore riscontro negli artt. 9 della legge 22 luglio

1975, nn. 382 (per il personale dello Stato), 26 della legge 20 marzo

1975, n. 70 ( per il personale del parastato), e nell'art. 8 del

d.-l. 29 dicembre 1977, n. 946 (per il personale degli enti locali),

nonché nella legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983,

n. 93), rende la contrattazione collettiva nel settore pubblico

insuscettibile, per i suoi aspetti peculiari, di essere inquadrata in

schemi quale quello astrattamente previsto dall'art. 39, quarto comma

Cost., che, peraltro, per la sua operatività presuppone l'attuazione

dell'obbligo della registrazione (sent. n. 161 del 1982, punto 17.2);

che anche con riferimento all'ipotesi alternativa della natura

regolamentare del decreto presidenziale di recepimento dell'accordo,

ed alla connessa compressione dell'autonomia delle USL con

conseguente violazione degli artt. 5 e 128 Cost., la questione è

manifestamente infondata;

che, difatti, dovendosi confermare la natura di atto di

normazione secondaria del decreto che attribuisce efficacia

all'accordo, (sent. n. 21 del 1980) non può non rilevarsi come esso

si inserisca nella fase finale di un procedimento di formazione delle

norme, così dando luogo ad una fonte di produzione giuridica di

natura peculiare che ne giustifica la sovraordinazione alla potestà

regolamentare degli enti locali;

che peraltro il nuovo sistema che, contrariamente al precedente

tutto incentrato sul momento autoritativo, fa perno sul consenso dei

soggetti interessati consente comunque di escludere che la

delegificazione operata dalla norma impugnata nella materia, limiti

le autonomie locali, essendo prevista la loro partecipazione

all'accordo e cioè al momento fondamentale e sostanziale di

formazione della nuova disciplina;

che, quindi, l'autonomia degli enti locali garantita solo

nell'ambito dei princi'pi fissati con leggi dello Stato, non appare

menomata da una norma quale quella impugnata che, da un lato, non

esclude un certo margine di discrezionalità nell'attuazione della

disciplina per accordi, e, dall'altro, appare ispirata all'esigenza

di garantire altri e non meno fondamentali parametri costituzionale

(artt. 3 e 97 Cost), nell'intento di assicurare uniformità al

trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto

convenzionale;

che in tal senso la questione appare manifestamente infondata

anche sotto il profilo concernente la pretesa violazione dell'art.

97, dovendosi negare che un sistema di normazione fondato

sull'accordo degli interessati, anziché sul momento autoritativo,

non sia egualmente in grado di garantire un'organizzazione dei

pubblici uffici improntata a criteri di imparzialità e di buon

andamento;

che manifestamente inammissibile è invece la questione di

legittimità costituzionale sollevata sotto il profilo della pretesa

violazione dell'art. 117 Cost., essendo al riguardo l'ordinanza di

rimessione carente di ogni motivazione circa il requisito della non

manifesta infondatezza.

Visti gli artt. 26, secondo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e 9,

secondo comma, delle Norme integrative per i giudizi avanti la Corte

costituzionale.