Sentenza n. 981/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Sicilia 21 agosto 1984, n. 67 ("Disposizioni per la

disciplina dello smaltimento dei rifiuti, proroga dei termini per le

attività di pianificazione e modificazioni alla legge regionale 4

agosto 1980, n. 78"), in relazione agli artt. 10 e 25 del d.P.R. 10

settembre 1982, n. 915 ("Attuazione delle direttive (CEE) numero

75/442 relativa ai riufiti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei

policlorodifenili e dei policlorotrifenili e numero 78/319 relativa

ai rifiuti tossici e nocivi"), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 giugno 1987 dal Pretore di Avola nel

procedimento penale a carico di Ingales Concetto ed altri, iscritta

al n. 791 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale dell'anno

1987;

2) n. 3 ordinanze emesse il 23 novembre 1987 dal Pretore di

Sortino nei procedimenti penali a carico di Mangiameli Sebastiano ed

altri, Rossitto Elio e Musumeci Giuseppe, iscritte ai nn. 99, 100 e

101 del registro ordinanze 1988 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 14 prima serie speciale dell'anno 1988.

Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;

Udito nella Camera di consiglio del 6 luglio 1988 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di alcuni

amministratori comunali imputati del reato di cui all'art. 25, comma

secondo del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che sanziona penalmente

la gestione di discariche di rifiuti solidi urbani non autorizzate,

il Pretore di Avola con ordinanza in data 26 giugno 1987 (r.o. n.

791/87), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 della legge regionale Siciliana 21 agosto 1984, n. 67, in

riferimento agli artt. 3, 2 e 32, 25 comma 2 della Costituzione, e 17

dello Statuto Siciliano.

Premesso che la normativa statale - in base all'opinione della

dottrina e della giurisprudenza prevalenti - imporrebbe anche ai

comuni l'obbligo di munirsi dell'autorizzazione regionale per la

gestione delle discariche, il giudice remittente osserva che la

disposizione denunciata, invece, nel prescrivere tale obbligo solo in

via transitoria, e cioè per le nuove discariche realizzate prima

dell'approvazione del piano regionale, lo escluderebbe, seppur

implicitamente, in relazione al regime ordinario.

Secondo questa interpretazione, ulteriormente avvalorata

dall'esame dei lavori preparatori e dell'univoco e costante

orientamento espresso in più occasioni dall'Assessorato regionale

all'Ambiente, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con l'art.

17 dello Statuto speciale, in quanto eluderebbe il limiti "dei

principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione

dello Stato" e al quale deve sottostare la potestà legislativa

regionale in materia di igiene e sanità. Modificando, inoltre, un

precetto posto dalla normativa statale (art. 10 d.P.R. n. 915/1982) e

penalmente sanzionato (art. 25 d.P.R. n. 915/1982), la norma

regionale finirebbe col variare, restringendone l'ambito dei

destinatari, una disposizione penale, così violando la riserva di

legge statale posta dall'art. 25 comma 2 Cost.

Il consentire poi ai comuni la gestione di discariche non

preventivamente autorizzate dalla regione, potrebbe determinare

l'insorgere di gravissime cause di inquinamento ambientale lesive del

diritto incondizionato alla salute del soggetto (art. 32 Cost.) sia

uti singulus sia in quanto partecipe di formazioni sociali (art. 2

Cost.), creando altresì un'ingiustificata disparità di trattamento

(art. 3 Cost.), nel territorio regionale, rispetto ai soggetti

privati sottoposti all'obbligo dell'autorizzazione regionale, e, nel

resto del paese, rispetto agli altri comuni, anch'essi sottoposti al

medesimo obbligo.

Con identiche argomentazioni e in relazione agli stessi

parametri, la medesima questione è stata sollevata anche dal Pretore

di Sortino con tre ordinanze in data 23 novembre 1987 (r.o. nn. 99 -

101/88), emesse nel corso di altrettanti procedimenti penali a carico

di amministratori comunali, imputati, in due casi, del reato di cui

all'art. 25 comma 2 d.P.R. n. 915/82 (gestione di discarica non

autorizzata), e, nell'altro, del reato di cui all'art. 27 comma 1

d.P.R. n. 915/82 (inosservanza delle prescrizioni contenute

nell'autorizzazione dello smaltimento dei rifiuti).

2. - È intervenuta la Regione Sicilia, contestando, anzitutto,

che la normativa statale imponga anche ai comuni l'autorizzazione

regionale alla gestione delle discariche, o che comunque tale

interpretazione possa ritenersi pacifica in dottrina e in

giurisprudenza, non apparendo, sul punto, le disposizioni testuali

del d.P.R. n. 915 del 1982 né univoche né concludenti. Al

contrario, il ruolo che le norme statali attribuiscono al comune

nell'attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, indurrebbe

ad escludere la necessità, da parte sua, di richiedere alla regione

un'apposita autorizzazione per l'apertura e la gestione delle

discariche.

Daltra parte, la norma regionale impugnata non impedisce che le

discariche già esistenti siano sottoposte a controllo da parte della

regione in sede di elaborazione del piano, che individua le zone

idonee, sentiti anche i comuni interessati, mentre, il diritto alla

salute, secondo le norme emanate dal legislatore delegato, va

necessariamente contemperato, in attesa della pianificazione

regionale, con l'esigenza di continuare a provvedere allo smaltimento

dei rifiuti.

Infine, l'esclusione dei comuni dal regime autorizzatorio,

disposta dalla legislazione statale, e l'attribuzione della relativa

potestà normativa alle regioni (art. 6 d.P.R. n. 915/82) non

consentirebbero di ritenere violate le norme costituzionali invocate

(artt. 3 e 25 Cost., e 17 dello Statuto Siciliano). Considerato in diritto

1. - Con una ordinanza del Pretore di Avola e con tre distinte

ordinanze del Pretore di Sortino viene sollevata questione di

legittimità costituzionale, dell'art. 1 della legge regionale

siciliana 21 agosto 1984 n. 67 "nella parte in cui consente che i

comuni possano gestire discariche per rifiuti urbani in assenza della

apposita autorizzazione regionale".

Ad avviso dei giudici rimettenti detta norma - diversamente dagli

artt. 10 e 25 del d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 che impone anche ai

comuni che gestiscono impianti di rifiuti di munirsi

dell'autorizzazione regionale - prescriverebbe tale autorizzazione

solo in via transitoria e cioè per l'impianto di nuove discariche

prima dell'approvazione del piano regionale, escludendola, seppur

implicitamente, in relazione al regime ordinario.

A causa di tale diversità rispetto alla disciplina statale

dettata dagli artt. 10 e 25 del richiamato d.P.R. n. 915 del 1982, la

norma regionale impugnata sarebbe in contrasto con l'art. 17 dello

Statuto speciale, perché eluderebbe i limiti "dei principi e degli

interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato" in

materia di igiene e sanità; con l'art. 25, secondo comma, Cost.,

perché finirebbe per variare, restringendone l'ambito dei

destinatari, una disposizione penale; con gli artt. 32, primo comma,

e 2 Cost., perché la mancata preventiva autorizzazione favorirebbe

l'insorgere di inquinamento ambientale lesivo del diritto alla salute

del soggetto, sia uti singulus che quale partecipe di formazioni

sociali; con l'art. 3 Cost., perché creerebbe una ingiustificata

disparità di trattamento, nell'ambito regionale, rispetto ai

soggetti privati sottoposti all'obbligo di munirsi di detta

autorizzazione e, nell'ambito nazionale, rispetto agli altri comuni,

anch'essi assoggettati a tale obbligo.

2. - Osserva la Corte che la questione sollevata nei termini

anzidetti dai giudici remittenti, muove da una interpretazione della

norma impugnata che non può essere condivisa perché va al di là

della portata della norma stessa.

Si assume difatti che il legislatore regionale, nel dettare la

disciplina transitoria, avrebbe per implicito esonerato i comuni, che

gestiscono tali impianti, dall'autorizzazione regionale una volta

che, con l'approvazione del piano regionale di organizzazione e di

smaltimento dei rifiuti, previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del

1982, si sia pervenuti al regime ordinario.

Questa tesi interpretativa non può essere seguita, risultando

chiaro che la norma censurata, ha invece dettato esclusivamente una

disciplina transitoria, senza affatto incidere sul regime ordinario

che - in mancanza di espressa deroga, ove consentita dalle competenze

della Regione - deve ritenersi quello contenuto nella normativa

statale e cioè nel d.P.R. n. 915 del 1982.

Stabilisce difatti l'art. 1 della legge regionale n. 67 del 1984,

oggetto dell'incidente di legittimità costituzionale, che, nelle

more della predisposizione del piano di competenza della Regione,

previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del 1982, i comuni che si

trovino nella comprovata impossibilità di smaltire i rifiuti solidi

urbani, possano impiantare nuove discariche per rifiuti urbani e

speciali, previa autorizzazione da rilasciarsi dall'Assessore

regionale per il territorio e l'ambiente.

Da tale prescrizione non può dunque arguirsi, neppure per

implicito, che l'obbligo dell'autorizzazione non sussista una volta

predisposto il piano di competenza regionale, perché la norma

denunciata per come è formulata, non intende affatto spingere la sua

portata (sia pur per implicito) al di là del momento della

predisposizione del piano. Essa difatti è stata emanata solo per

consentire ai comuni, in via provvisoria - e cioè anche prima di

tale predisposizione - di impiantare nuove discariche, purché

autorizzati dalla regione. Il carattere esclusivamente transitorio

della normativa regionale emerge del resto dalla relazione della

Commissione legislativa (Atto Assemblea n. 783 A del 28 giugno 1984)

che aveva accompagnato il disegno di legge (poi divenuto la legge

regionale di cui fa parte la norma impugnata) in cui si precisa che

"il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, emanato facendo seguito alle

direttive CEE 75/22, 76/403 E 78/319, contiene norme, di natura

cogente e programmatica, che concernono la disciplina dei rifiuti...

È da dire però che il suddetto decreto non può trovare ancora

compiuta applicazione in quanto l'apposito Comitato interministeriale

non ha definito... le direttive sulle competenze statali in materia".

Resta così confermato che, per quanto riguarda il regime

ordinario, il legislatore regionale lungi dal derogare per implicito

a quanto disposto dalla normativa statale, adottata in attuazione

delle direttive CEE, abbia invece, per implicito, dato per scontato

che, una volta superato il periodo transitorio necessario per la

predisposizione del piano previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del

1982 (espressamente richiamato nel testo della norma censurata),

debba essere proprio tale normativa statale a disciplinare la

materia, il che fa venir meno l'assunto sulla cui base è stata

sollevata la questione di legittimità costituzionale oggetto di

esame.

Né argomenti idonei a sostenere tale assunto possono desumersi

dalla circostanza che esso sarebbe suffragato - come sembrerebbe

adombrarsi nelle ordinanze di rimessione - da alcune circolari della

regione, qualcuna delle quali è giunta perfino ad effermare che,

quando sia il Comune a gestire l'impianto, l'autorizzazione regionale

non sia prescritta proprio in virtù del d.P.R. n. 915 del 1982, tesi

quest'ultima sostenuta dalla Regione nell'atto di intervento.

In proposito è appena il caso di ricordare che - mentre esula dal

presente giudizio stabilire la portata delle norme statali, in quanto

esse non formano oggetto dell'incidente di costituzionalità - per

quel che riguarda l'interpretazione della norma regionale denunciata,

offerta da circolari dell'amministrazione, essa non è vincolante per

il giudice che, al più, ove debba irrogare sanzioni penali, potrà

tenerne conto solo per valutare il comportamento dell'imputato. Ma al

di là di questo aspetto, che esula del resto dall'ambito del giudigi

legittimità costituzionale, l'interpretazione di norme legislative

contenuta nelle circolari amministrative non vincola il giudice che

deve pervenire alla applicazione della legge sulla base della propria

interpretazione che, come è noto, va condotta alla stregua dei

canoni all'uopo dettati dall'ordinamento.