Sentenza n. 97/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 114 della

legge 10 agosto 1950, n. 648 e dell'art. 109 della legge 18 marzo 1968,

n. 313 (Pensioni di guerra) promosso con ordinanza emessa il 26

gennaio 1976 dalla Corte dei conti - Sezione 1 giurisdizionale -, sul

ricorso di Pompili Sebastiano, iscritta al n. 436 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 198 del 28 luglio 1976.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 1980 il Giudice relatore

Guido Astuti;

udito l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto spedito per raccomandata il 18 gennaio 1963

Sebastiano Pompili proponeva ricorso alla Corte dei conti avverso il

decreto ministeriale con il quale gli veniva negato il trattamento

pensionistico di guerra. Il Procuratore generale chiedeva che la Corte

dichiarasse irricevibile il ricorso in quanto spedito oltre il termine

perentorio di novanta giorni dalla data di notificazione del

provvedimento impugnato, previsto dall'art. 114 della legge 10 agosto

1950, n. 648.

Con ordinanza 26 gennaio 1976 la Corte dei conti ha sollevato, su

eccezione del ricorrente, la questione di legittimità costituzionale,

per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, delle norme che in

materia di pensioni di guerra comminano la decadenza per decorso del

termine di impugnativa.

Si legge nell'ordinanza che a seguito della sentenza della Corte

costituzionale n. 8 del 1976 (che ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale delle norme che stabilivano il termine di novanta giorni

per la presentazione di ricorsi in materia di pensioni ordinarie), si

è venuta a creare una irragionevole disparità di trattamento tra due

categorie di soggetti i quali - benché portatori di diritti

pensionistici sostanzialmente diversi - si trovano in situazioni

assimilabili, specie in ordine al fondamento e ai modi della loro

tutela giurisdizionale: e ciò tanto più in quanto la stessa Corte

costituzionale aveva motivato quella decisione con riferimento alla

natura di diritto soggettivo patrimoniale della pensione, e al

carattere paritetico e non autoritativo del provvedimento

amministrativo che statuisce sul diritto medesimo: caratteri dei quali

partecipano, rispettivamente, anche il diritto alla pensione di guerra

e il relativo provvedimento amministrativo.

Esprime, infine, la Corte le proprie preoccupazioni sulle

prevedibili conseguenze che l'incostituzionalità delle norme

denunciate verrebbe a produrre nel settore già tanto gravato del

contenzioso pensionistico di guerra, e richiama in particolare la

disposizione contenuta nell'art. 112, comma primo, della legge n. 313

del 1968 che attribuisce all'Amministrazione la facoltà di modificare

o di revocare i propri decreti in materia prima che sia decorso il

termine per impugnarli, osservando che, se la funzione di tale termine

è anche quella di garantire l'interessato da una illimitata

disponibilità dello jus poenitendi da parte dell'Amministrazione, tale

garanzia verrebbe meno con la soppressione del termine in parola, ed

ogni diritto in materia pensionistica di guerra potrebbe

permanentemente restare esposto alla indicata eventualità.

2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per

l'infondatezza della questione proposta, in quanto non ricorrerebbe

nessuno dei due motivi che hanno indotto questa Corte alla pronuncia di

illegittimità di cui alla citata sentenza n. 8 del 1976: non quello

relativo alla identità di natura del provvedimento di pensione di

guerra e del provvedimento di pensione dei pubblici dipendenti, poiché

la componente di pariteticità, così evidente in quest'ultimo, sarebbe

di gran lunga più sfumata nel primo; né quello della irrazionale

difformità di tutela dei diritti patrimoniali, secondo che essi

nascessero in dipendenza di rapporto di impiego o prescindendo da tale

rapporto: assumendo che nella fattispecie tale differenza non si pone,

e la razionalità della distinzione tra l'eliminazione del termine di

decadenza e la conservazione dello stesso termine - nel presente caso -

sarebbe pertanto pienamente sostenibile.

Svolge infine l'Avvocatura rilievo analogo a quello, già esposto,

della Corte dei conti, circa l'influenza di una eventuale dichiarazione

di incostituzionalità sull'istituto del riesame amministrativo

previsto dall'art. 112 della legge n. 313 del 1968. Considerato in diritto :

1. - La Corte dei conti, sezione prima giurisdizionale pensioni di

guerra, solleva, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, la

questione di legittimità costituzionale degli articoli 114 legge 10

agosto 1950, n. 648, e 109 legge 18 marzo 1968, n. 313 (ora art. 116

t.u. delle norme in materia di pensioni di guerra approvato con d.P.R.

23 dicembre 1978, n. 915), nella parte in cui prescrivono un termine

perentorio di novanta giorni dalla data di notificazione o di consegna

del provvedimento del ministro del tesoro, per la proposizione dei

ricorsi da parte degli aventi diritto a pensione di guerra. L'ordinanza

di rimessione si richiama alla sentenza 15 gennaio 1976, n. 8 di questa

Corte, con la quale venne dichiarata la illegittimità delle

disposizioni che prevedevano il medesimo termine di decadenza di

novanta giorni per la proposizione dei ricorsi in materia di pensioni

civili degli impiegati dello Stato e di altri enti pubblici; e, osserva

che "pur nelle sostanziali differenze che caratterizzano gli istituti

della normale pensione di quiescenza e della pensione di guerra, specie

per quanto attiene ai rispettivi fondamenti, remunerativo e

risarcitorio", le motivazioni adottate da questa Corte nella ricordata

sentenza, applicabili anche nei confronti del diritto a pensione di

guerra e del relativo provvedimento amministrativo, giustificano il

dubbio circa "una irragionevole disparità di trattamento tra due

categorie di soggetti, bensì portatori di diritti diversi, ma tali da

presentare, specie in ordine al fondamento e ai modi della loro tutela

giurisdizionale, situazioni assimilabili". Ciò non senza prospettare

tuttavia qualche ragione di perplessità, sia in relazione al

prevedibile ulteriore aggravamento del contenzioso pensionistico di

guerra, sia anche in relazione alla garanzia di certezza giuridica

offerta ai soggetti interessati dalla disposizione dell'art. 112, primo

comma, della legge 18 marzo 1968, n. 313, per cui i decreti concessivi

o negativi del trattamento pensionistico di guerra possono essere

modificati o revocati, anche di ufficio, prima della scadenza del

termine di novanta giorni per il ricorso alla Corte dei conti,

cosicché resterebbe preclusa una illimitata disponibilità temporale

dello jus poenitendi da parte dell'Amministrazione.

2. - La questione è fondata. Questa Corte ha già avuto più volte

l'occasione di porre a raffronto le diverse discipline normative che

caratterizzano l'ordinamento delle pensioni ordinarie e rispettivamente

delle pensioni, assegni o indennità di guerra, ed ha ripetutamente

riconosciuto la particolare natura delle seconde, in relazione al

carattere risarcitorio e allo speciale fondamento giuridico costituito

dalla causa di guerra, che giustifica un regime sostanziale

differenziato rispetto a quello proprio delle pensioni ordinarie,

dirette ad assicurare un trattamento di quiescenza, di contenuto

remunerativo, al termine d'un rapporto di impiego o di servizio (si v.

da ultimo la sentenza n. 55/1980). Ma al tempo stesso questa Corte ha

ritenuto che se il diverso fondamento e regime sostanziale può

determinare talune differenze anche in ordine alla normativa

processuale, tuttavia il distinto titolo giuridico della pretesa non

può avere rilevanza di fronte alle pari esigenze di tutela che

richiedono, per gli aventi diritto a pensioni ordinarie o di guerra,

una medesima disciplina dei rimedi avverso i provvedimenti resi in sede

amministrativa, specie per quanto riguarda le modalità di proposizione

dei relativi ricorsi, davanti allo stesso organo giurisdizionale

(sentenze nn. 170/1971; 38/1972; 41/1973; 85/1975; 131/1975).

Per quanto concerne, in particolare, il termine perentorio di

novanta giorni per la proposizione dei ricorsi in materia di pensioni

ordinarie, con la sentenza n. 8/1976 ne è stata dichiarata la

illegittimità sulla base di un duplice ordine di motivi, sia perché

oggetto del giudizio è un diritto soggettivo di natura patrimoniale,

sia perché il provvedimento amministrativo che lo riconosce o esclude

è atto di carattere così detto paritetico e non autoritativo, e

conseguentemente il controllo giurisdizionale attribuito alla

competenza della Corte dei conti non è limitato all'esame della

legittimità del provvedimento stesso, ma si estende al contenuto del

rapporto controverso, essendo sostanzialmente volto all'accertamento

del diritto a pensione. Sono gli stessi argomenti per cui la

giurisprudenza del Consiglio di Stato già aveva escluso che per i

ricorsi relativi a diritti patrimoniali, devoluti alla sua

giurisdizione esclusiva, potesse valere il termine di decadenza di

sessanta giorni stabilito in via generale dall'art. 36 del t.u.

approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.

Ora, appare evidente come i motivi dianzi ricordati non possano non

essere estesi anche nei confronti delle controversie in materia di

pensioni, assegni o indennità di guerra, data la incontestabile natura

di diritto soggettivo patrimoniale riconosciuta alle relative pretese

di prestazioni pensionistiche, e il carattere paritetico e non

autoritativo dei connessi provvedimenti amministrativi. Non sfugge la

differenza delle vigenti normative, per cui il diritto al trattamento

di quiescenza, diretto o di riversibilità, non si perde, di regola,

per prescrizione (art. 5 t.u. approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973,

n. 1092), mentre il diritto a chiedere la liquidazione della pensione,

assegno o indennità di guerra, nei casi in cui il procedimento non si

inizia di ufficio ma solo a domanda, "si prescrive" per i militari,

dopo trascorsi cinque anni dall'effettiva cessazione del servizio di

guerra comunque avvenuta, e, per i civili, trascorsi cinque anni dal

verificarsi degli eventi considerati dalla legge come fatti di guerra

(art. 99 t.u. approvato con d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915).

Ma - senza indagare qui sulla natura di detto termine questa

differenza di disciplina, connessa all'esigenza di un tempestivo

accertamento della dipendenza della morte o invalidità da causa di

servizio o fatto di guerra ad opera delle competenti autorità

amministrative e sanitarie, non ha tuttavia rilievo in ordine alla

qualificazione del diritto e al fondamento della sua tutela

giurisdizionale; e pertanto si impone il riconoscimento della

illegittimità delle disposizioni denunciate, che appaiono prive ormai

di giustificazione sul piano della razionalità, e quindi integrano una

disparità di trattamento che deve essere eliminata in ossequio al

principio sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Alla conseguente declaratoria di incostituzionalità non possono

fare ostacolo né la preoccupazione relativa alle possibili conseguenze

per l'aggravamento ulteriore dei ruoli del contenzioso pensionistico di

guerra, né le considerazioni dell'ordinanza di rimessione circa gli

effetti della eliminazione del termine di decadenza in relazione al

disposto dell'art. 112 della legge n. 313 del 1968, perché il regime

delle modificazioni e revisioni d'ufficio o a domanda dei provvedimenti

concessivi o negativi del trattamento pensionistico di guerra, ai fini

della liquidazione del trattamento stesso o di trattamento più

favorevole, e salvi comunque i diritti riconosciuti, è stato

modificato con le disposizioni dell'art. 78 e seguenti del vigente t.u.

del 1978, disciplinando i casi di revoca e modificazione dei

provvedimenti senza limite di tempo, e la speciale procedura per la

perdita, sospensione o riduzione delle pensioni o degli assegni (artt.

81 sg., 112 sg.).

3. - In conseguenza della pronuncia di incostituzionalità delle

norme denunciate, va dichiarata di ufficio, ai sensi dell'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, la illegittimità dell'identica

disposizione contenuta nell'art. 86, primo comma, del r.d. 12 luglio

1934, n. 1214, t.u. delle leggi sulla Corte dei conti, e nell'art. 116

del t.u. approvato con d.P.R 23 dicembre 1978, n. 915, oggi vigente.