Sentenza n. 964/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo e

secondo comma, della legge della Regione Lombardia 28 giugno 1982, n.

30, recante: "Norme integrative delle leggi regionali 6 ottobre 1979

n. 54 e 7 luglio 1981 n. 38", promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 luglio 1984 dal T.A.R. per la Lombardia

sul ricorso proposto da Panella Antonio ed altri contro la Regione

Lombardia ed altro, iscritta al n. 904 del registro ordinanze 1985 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima

serie speciale, dell'anno 1986;

2) ordinanza emessa il 14 marzo 1985 dal T.A.R. per la Lombardia

sul ricorso proposto da Lo Verso Francesco ed altri contro la Regione

Lombardia ed altra, iscritta al n. 309 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima

serie speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione di Lo Verso Francesco ed altri

nonché gli atti di intervento della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Dario Ammassari per Lo Verso Francesco ed altri

e Fabio Lorenzoni per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 14 ottobre 1983 alcuni dipendenti

inseriti nei ruoli organici della Giunta e del Consiglio della

Regione Lombardia chiedevano al Tribunale amministrativo regionale

per la Lombardia l'annullamento degli atti con i quali era stata

disposta la loro esclusione dai concorsi, per titoli ed esami, per

l'ammissione nel livello funzionale settimo dei rispettivi ruoli.

I ricorrenti esponevano di essere stati esclusi dai concorsi in

questione in base ad una illegittima interpretazione della previsione

contenuta nell'art. 1 della legge della Regione Lombardia 28 giugno

1982 n. 30, recante "Norme integrative delle leggi regionali 6

ottobre 1979 n. 54 e 7 luglio 1981 n. 38", per essere pervenuti al

livello funzionale sesto in applicazione dell'art. 54 della legge

regionale 6 ottobre 1979 n. 54 e cioè a seguito di una procedura

concorsuale nella quale avevano goduto di due facilitazioni

consistenti rispettivamente in una riserva di posti nella misura del

trentacinque per cento e nella possibilità di sostituire il

requisito del possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso

al livello in concorso con il diverso requisito del possesso del

titolo di studio richiesto per l'accesso al livello inferiore

congiunto ad una anzianità di servizio di almeno un anno in

quest'ultimo livello.

2. - Con ordinanza del 12 luglio 1984 il TAR per la Lombardia -

accogliendo uno dei motivi del ricorso dichiarava rilevante e non

manifestamente infondata, in relazione agli artt. 97, 3, 4 e 51

Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

secondo, della legge della Regione Lombardia 30 giugno 1982 n. 30

"nella parte in cui esclude dalla partecipazione ai concorsi per il

settimo livello i dipendenti regionali pervenuti al sesto livello in

applicazione dell'art. 54 della legge regionale n. 54 del 1979".

Ad avviso del giudice rimettente le agevolazioni previste a favore

dei candidati interni dalla legge n. 54 del 1979 - dettate da

esigenze del momento e dalla volontà di favorire l'avanzamento

professionale di dipendenti già in servizio presso la Regione - non

giustificherebbero la successiva esclusione dai concorsi disposta

dall'art. 1, secondo comma, della legge n. 30 del 1982 nei confronti

degli stessi dipendenti agevolati in passato, esclusione che verrebbe

a integrare una violazione dei principi di imparzialità e di buon

andamento dell'amministrazione sanciti dall'art. 97 Cost., oltre che

del principio di eguaglianza e del diritto al lavoro espressi negli

artt. 3 e 4 Cost.

Sempre secondo il TAR rimettente la norma in questione verrebbe

altresì a violare l'art. 51 Cost., operando una discriminazione tra

i dipendenti nell'ambito di una medesima qualifica senza indicare

alcuna correlazione funzionale tra l'esclusione disposta e la

qualifica da attribuire.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte ha spiegato intervento la

Regione Lombardia per sostenere l'infondatezza della questione.

Secondo l'interveniente l'esclusione dai concorsi di settimo

livello del personale immesso nel sesto livello in applicazione

dell'art. 54 della legge n. 54/1979 sarebbe stata motivata solo

dall'esigenza di evitare il cumulo di una duplice serie di benefici

dettati in sede di prima applicazione di leggi regionali e non

sarebbe pertanto da considerare in contrasto con i canoni di

imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione

sanciti dall'art. 97 Cost.

Egualmente infondate sarebbero, poi, le censure relative agli

artt. 3, 4 e 51 della Costituzione, dal momento che la diversa

disciplina stabilita per i dipendenti immessi al sesto livello in

applicazione dell'art. 54 della legge n. 54/1979 troverebbe la sua

ragione d'essere nella peculiarità della loro posizione in relazione

alle particolari modalità seguite per la loro immissione nel sesto

livello e rappresenterebbe, di conseguenza, un legittimo intervento

del legislatore diretto a differenziare, in termini non arbitrari né

irrazionali, gli sviluppi della loro carriera.

4. - Con ricorso notificato il 14 marzo 1983 altri dipendenti,

inseriti nel ruolo organico della Giunta della Regione Lombardia ed

inquadrati al sesto livello dello stesso ruolo, chiedevano al

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia l'annullamento

del decreto del Presidente della Giunta regionale con il quale era

stata disposta la loro esclusione dal concorso, per titoli ed esami,

per l'immissione nel settimo livello funzionale.

I ricorrenti esponevano di essere stati esclusi dal concorso - in

base ad una illegittima interpretazione dell'art. 1 della legge

regionale della Lombardia 28 giugno 1982 n. 30 - per essere pervenuti

al sesto livello a seguito della procedura regolata dall'art. 51

della legge regionale 6 ottobre 1979 n. 54, consistente in un

concorso per soli titoli riservato al personale appartenente al

livello funzionale immediatamente inferiore ed in possesso

dell'anzianità effettiva di otto anni di servizio.

Accanto ad altri motivi, i ricorrenti eccepivano anche

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale 28

giugno 1982 n. 30 per contrasto con gli artt. 3, 4 e 51 Cost.

5. - Con ordinanza del 14 marzo 1985 il TAR per la Lombardia

sollevava, in relazione agli artt. 97, 3, 4 e 51 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 30

del 1982 "nella parte del suo secondo comma che prevede l'esclusione

dai concorsi regionali per il conseguimento del settimo livello dei

dipendenti pervenuti al sesto livello in attuazione dell'art. 51,

commi dal terzo all'ottavo, della legge regionale 6 ottobre 1979 n.

54". Le censure che sono state prospettate in questo secondo giudizio

si presentano del tutto analoghe a quelle già svolte nella

precedente ordinanza di rinvio del 12 luglio 1984.

6. - Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i ricorrenti nel

giudizio a quo, al fine di svolgere considerazioni adesive alle

argomentazioni contenute nell'ordinanza di rinvio. Ha inoltre

spiegato intervento la Regione Lombardia che ha riproposto

integralmente le osservazioni e le argomentazioni già prospettate

nell'atto di intervento presentato nel precedente giudizio.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione le parti private hanno

depositato una memoria nella quale vengono ribadite le tesi svolte

nell'atto di costituzione. Considerato in diritto

1. - La decisione dei giudizi promossi con le due ordinanze in

esame dipende dalla risoluzione di identiche questioni di diritto: i

giudizi, pertanto, devono essere riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

2. - Nell'ordinanza di rinvio del 12 luglio 1984 il Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia rileva come l'art. 1,

secondo comma, della legge regionale 30 giugno 1982 n. 30 abbia

inibito la partecipazione ai concorsi riservati, per titoli ed esami,

per l'accesso al settimo livello funzionale a quei dipendenti

regionali che sono giunti al sesto livello a seguito della

particolare procedura concorsuale regolata dall'art. 54 della legge

regionale n. 54 del 1979: procedura caratterizzata da un duplice

ordine di agevolazioni a favore dei concorrenti già inseriti nei

ruoli regionali e consistenti sia nella riserva, ai candidati

interni, della quota del trentacinque per cento dei posti messi a

concorso, sia nella possibilità, per tali candidati, di sostituire

il requisito del titolo di studio richiesto per l'accesso al livello

in concorso con il possesso del titolo di studio richiesto per il

livello inferiore unito ad un'anzianità di servizio di almeno un

anno nello stesso livello.

In tale successione di norme di favore e di sfavore il giudice

rimettente ha individuato una "doppia parzialità" del legislatore

regionale, la seconda delle quali - concretatasi attraverso la norma

impugnata - sarebbe stata posta in essere per compensare la prima,

operata con l'art. 54 della legge regionale n. 54/1979.

La norma impugnata introdurrebbe, pertanto - sempre ad avviso del

giudice a quo - un arbitrario criterio di delimitazione dei

concorrenti ai posti del settimo livello, risultando così lesiva sia

dei canoni di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione

pubblica dettati dall'art. 97 Cost. sia dei principi contenuti negli

artt. 3, 4 e 51 della Costituzione.

3. - Lo stesso Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,

con ordinanza del 17 marzo 1985, ha prospettato un'ulteriore

questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 1,

secondo comma, della legge regionale n. 30 del 1982, nella parte in

cui esclude dalla partecipazione ai concorsi per il settimo livello i

dipendenti regionali pervenuti al sesto livello in attuazione

dell'art. 51, commi dal terzo all'ottavo, della legge regionale n. 54

del 1979.

Secondo il giudice rimettente l'esclusione sancita dalla norma

denunciata nei confronti dei dipendenti regionali già inquadrati nel

sesto livello a seguito della procedura regolata dall'art. 51 della

legge regionale n. 54 del 1979 - procedura consistente in un concorso

per soli titoli riservato al personale appartenente al livello

funzionale immediatamente inferiore ed in possesso di una anzianità

effettiva di otto anni di servizio - incorrerebbe negli stessi vizi

di costituzionalità già denunciati con la precedente ordinanza del

12 luglio 1984, in relazione ad altra parte dello stesso art. 1,

secondo comma, della legge regionale n. 30 del 1982.

4. - Le questioni non sono fondate.

Questa Corte ha già avuto modo di sottolineare (cfr. sent. n. 81

del 1983) l'ampia discrezionalità che va riconosciuta al legislatore

nella scelta dei sistemi e delle procedure destinate a regolare la

progressione in carriera dei dipendenti pubblici. Tale

discrezionalità trova il suo limite fondamentale nell'art. 97, primo

comma, Cost., da cui deriva la necessità che la legislazione,

statale e regionale, sia sempre informata al fine di garantire il

buon andamento della pubblica amministrazione: principio questo che,

ove venga applicato all'ipotesi della progressione in carriera, può

essere realizzato attraverso una valutazione congrua e razionale

dell'attività pregressa del dipendente "sì da trarne utili elementi

per ritenere che egli possa bene svolgere anche le funzioni

superiori".

Ora non sembra che, con riferimento al caso in esame, la Regione

Lombardia abbia esercitato la sua discrezionalità legislativa in

termini non conformi al principio appena ricordato.

In proposito va ricordato che la legge regionale 28 giugno 1982 n.

30 ha previsto, all'art. 1, primo comma, la partecipazione ad

appositi concorsi riservati per l'accesso al settimo livello

funzionale del "personale regionale che abbia conseguito la nomina a

seguito di concorsi a posti di livello funzionale sesto nel periodo

di validità dell'accordo relativo al contratto nazionale 1979/1981

per i dipendenti delle Regioni a statuto ordinario". Il secondo comma

dello stesso articolo ha poi sancito le due esclusioni sulle quali si

sono appuntate le censure di legittimità costituzionale prospettate

dal TAR della Lombardia.

Da un esame della normativa della Regione Lombardia in tema di

inquadramento nei ruoli regionali si desume che l'istituzione di

concorsi riservati per posti di settimo livello ha rappresentato il

modo prescelto dal legislatore regionale per garantire che anche i

dipendenti giunti al sesto livello nel periodo di validità

dell'accordo relativo al contratto nazionale 1979/1981 potessero

fruire di vantaggi analoghi a quelli che erano stati in precedenza

assicurati ai dipendenti già inquadrati nel sesto livello attraverso

la regola del c.d. "triennio dinamico", in forza della quale il

personale in servizio alla data del 30 settembre 1978, appartenente

all' ex qualifica sesta, poteva essere inquadrato nel livello settimo

al momento in cui avesse maturato un'anzianità di servizio di tre

anni (cfr. art. 51, secondo comma, legge regionale n. 54 del 1979).

L'unica variazione introdotta, rispetto a tale regola, dalla legge n.

30 del 1982 è stata espressa nella previsione di "concorsi

riservati", che hanno sostituito il criterio automatico

dell'anzianità triennale contemplato nella legge n. 54 del 1979.

Escludendo dai suindicati concorsi riservati i dipendenti giunti

all'inquadramento nel sesto livello in virtù delle particolari

agevolazioni previste dagli artt. 51, commi dal terzo all'ottavo, e

54 della legge n. 54/1979, il legislatore regionale, da un lato, ha

voluto far salva la peculiare finalità riequilibratrice assegnata a

tali concorsi, mentre, dall'altro, ha inteso evitare che si

realizzasse, a favore dei dipendenti già avvantaggiati dalla legge

n. 54/1979, una moltiplicazione di benefici tale da determinare una

artificiosa accelerazione nella loro progressione in carriera.

Le scelte operate dal legislatore regionale nel dettare la

disciplina dei concorsi di cui è causa non appaiono, pertanto, in

contrasto con il principio del buon andamento dell'amministrazione

pubblica, ma rappresentano al contrario una razionale manifestazione

della discrezionalità spettante alla Regione nella regolamentazione

delle carriere dei propri dipendenti.

Nelle norme impugnate non è poi ravvisabile una violazione del

principio di uguaglianza, stante la peculiarità della posizione

propria dei dipendenti che avevano già goduto di speciali

agevolazioni per l'accesso al sesto livello, mentre inconferente

appare il richiamo agli artt. 4 e 51 Cost., che non attengono

direttamente alla disciplina dei percorsi professionali e della

progressione in carriera dei pubblici dipendenti.