Sentenza n. 92/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, terzo

comma, della legge 4 agosto 1955, n. 692 (estensione dell'assistenza di

malattia ai pensionati di invalidità e vecchiaia), sostituito

dall'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella legge

18 dicembre 1970, n. 1034, promosso con ordinanza emessa il 25 maggio

1971 dalla Corte d'appello di Roma nel procedimento civile vertente tra

Sbarigia Giuseppe e l'Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i

dipendenti statali, iscritta al n. 280 del registro ordinanze 1971 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 240 del 22

settembre 1971.

Visti gli atti di costituzione di Sbarigia Giuseppe e dell'Ente

nazionale di previdenza ed assistenza per i dipendenti statali e

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1972 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Franco Ligi, per lo Sbarigia, l'avv. Carmelo Carbone,

per l'ENPAS, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele

Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Sbarigia Giuseppe, titolare della farmacia sita in Roma, via dei

Sardi 27-29, il 13 ottobre 1966 citava l'ENPAS davanti al tribunale di

Roma, in relazione alla richiesta dallo stesso Ente a suo tempo diretta

ad esso Sbarigia per il pagamento di lire 584.955, pari allo sconto

complessivo del 17 per cento sul prezzo dei medicinali venduti ai

beneficiari di assistenza sanitaria, e chiedeva dichiararsi la scadenza

della Convenzione 23 marzo 1956 fra gli Enti mutualistici e i

rappresentanti delle farmacie e dei produttori dei medicinali, cui

l'ENPAS si era richiamato nella sua richiesta, nonché la non manifesta

infondatezza della questione di legittimità costituzionale, per

eccesso di delega, dell'art. 4, terzo comma, della legge 4 agosto 1955,

n. 692, che porrebbe a carico dei farmacisti l'intero predetto sconto,

salva la rivalsa del 12 per cento nei confronti dei produttori.

L'Ente contestava le avverse richieste, deducendo in particolare la

violazione della Convenzione suddetta da parte dello Sbarigia, per

avere omesso di corredare le ricette della documentazione e delle

annotazioni previste, e la conseguente impossibilità di avvalersi nei

confronti di lui dello speciale meccanismo predisposto per esonerare i

farmacisti dall'obbligo di anticipare lo sconto anche per la parte a

carico dei produttori.

Chiedeva quindi, in via riconvenzionale, la condanna dello Sbarigia

al pagamento della menzionata somma.

Il tribunale, con sentenza non definitiva 10 ottobre 1968,

condannava lo Sbarigia al pagamento in favore dell'ENPAS, al titolo

richiesto, di una somma da determinarsi nell'ulteriore corso del

giudizio, e lo Sbarigia proponeva appello, deducendo, fra l'altro

l'incostituzionalità del citato art. 4 della legge n. 692 del 1955,

per violazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione.

La Corte d'appello di Roma, con ordinanza emessa il 25 maggio 1971,

premetteva che la questione centrale della causa concerneva il modo in

cui l'Ente mutualistico è messo in grado di usufruire, rispetto ai

medicinali forniti in sede di assistenza indiretta, dello sconto

globale del 17 per cento, e doveva essere risolta in base alla

disciplina normativa, indipendentemente cioè dalla regolamentazione

concordata con la ripetuta Convenzione ed accordi integrativi, e

precisava che l'obbligo posto a carico del farmacista dall'art. 4,

terzo comma, della legge n. 692 del 1955 potrebbe dirsi assolto a

favore dell'Ente solo attraverso il meccanismo consistente

nell'anticipazione da parte del farmacista stesso di tutto lo sconto

ivi previsto, e non soltanto della quota a suo carico.

Ciò posto, peraltro, con la stessa ordinanza la Corte d'appello,

dopo avere ritenuto manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale sollevata dall'appellante contro l'art. 4,

comma terzo, della citata legge n. 692 del 1955 in relazione agli artt.

3 e 53 della Costituzione, per pretesa disparità di trattamento dei

farmacisti rispetto ai produttori, agli enti mutualistici ed ai

sostituti d'imposta in genere così come previsti dal vigente

ordinamento tributario, ha ritenuto che, rispetto alla disposizione di

legge citata, "rimasta ferma pur nella nuova formulazione adottata

dall'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745", può invece porsi sotto

altro profilo la questione di legittimità costituzionale per

violazione del principio della capacità contributiva garantito

dall'art. 53 della Costituzione. Invero, mentre la legge stessa

indicherebbe in termini percentuali precisi la misura in cui la

prestazione patrimoniale deve gravare sul farmacista e sul produttore,

con ciò esprimendo il risultato di una valutazione della rispettiva

capacità contributiva, tale valutazione sarebbe poi contraddetta

dall'imposizione a carico del farmacista di una ulteriore prestazione,

consistente nell'onere economico della rivalsa sul produttore, e nel

rischio insito in tale operazione. Né varrebbe obbiettare che questa

imposizione dovrebbe includersi nella misura della quota di prestazione

patrimoniale posta dal legislatore a carico del farmacista perché, in

tal caso, emergerebbe, per altro verso, la violazione della stessa

regola costituzionale, per l'obbiettiva indeterminatezza a priori

dell'effettiva entità della prestazione concernente il recupero, data

l'aleatorietà del suo risultato concreto, onde mancherebbe la

possibilità di ravvisare un rapporto preciso tra prestazione imposta e

capacità contributiva del soggetto gravato.

Tutto ciò premesso, la Corte, con l'ordinanza sopra menzionata, ha

quindi dichiarato non manifestamente infondata e rilevante la questione

di legittimità costituzionale della disposizione dettata dall'art. 4,

comma terzo, ultima parte, della legge 4 agosto 1955, n. 692,

"sostanzialmente riprodotta" dal primo comma dell'art. 32 del d.l. 26

ottobre 1970, n. 745; ciò per violazione dell'art. 53 della

Costituzione.

L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 240 del 22 settembre 1971.

Nel giudizio avanti a questa Corte si è costituito il dott.

Sbarigia, rappresentato e difeso dall'avv. Franco Ligi, che ha

tempestivamente depositato le proprie deduzioni.

La difesa osserva anzitutto che l'art. 4, comma terzo, impugnato

sarebbe stato abrogato per effetto dell'entrata in vigore dell'art. 32

della legge 18 dicembre 1970, n. 1034, che ha convertito in legge,

senza modificazioni, l'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745.

Tuttavia, la questione sollevata in relazione all 'art. 4, comma terzo,

citato conserverebbe rilevanza per i pregressi rapporti fra le parti,

che dovrebbero appunto essere regolati in base alle vecchie normative.

Onde, secondo la difesa, la Corte dovrebbe pronunciarsi sulla

legittimità di entrambe le norme.

Ciò posto, insiste nell'affermare che il farmacista sarebbe tenuto

a corrispondere all'Ente l'importo relativo allo sconto gravante sul

produttore, dopo avere pagato il prezzo di acquisto dei medicinali, e

sarebbe così in sostanza tenuto ad eseguire l'anticipazione con danaro

proprio, andando incontro alle spese, interessi passivi e rischi

relativi. Passa, poi, ad esaminare la natura dello "sconto" previsto

dalla legge e, richiamandosi anche alla sentenza n. 70 del 1960 di

questa Corte, conclude osservando che tratterebbesi di un vero e

proprio prelievo di ricchezza da inquadrare giuridicamente fra le

prestazioni patrimoniali cui si riferisce l'art. 23 Cost., per cui la

controversia rientrerebbe nel campo del diritto tributario ed in

particolare in quello regolato dall'art. 53 della Costituzione.

Fondate apparirebbero quindi le considerazioni contenute

nell'ordinanza di rinvio, tenuto anche conto che il farmacista

svolgerebbe, in sostanza, la funzione di esattore dell'imposta gravante

sui produttori, ma senza le garanzie all'uopo previste dalla legge, e

nello esclusivo interesse degli enti previdenziali.

La difesa prosegue poi insistendo nelle argomentazioni tendenti a

dimostrare la sussistenza delle ingiustificate disparità di

trattamento a danno dei farmacisti, già disattese dalla Corte

d'appello, e conclude chiedendo dichiararsi l'illegittimità

costituzionale della norma impugnata.

Si è anche costituito l'ENPAS, in persona del Commissario

straordinario pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. prof.

Carmelo Carbone, che ha depositato tempestivamente le proprie deduzioni

con cui contesta le ragioni esposte nell'ordinanza di rinvio.

In proposito osserva che la disposizione impugnata regolerebbe

organicamente la posizione del farmacista nei differenti aspetti nei

quali essa può presentarsi, considerando cioè la prestazione nel suo

complesso al fine di garantirne l'adempimento puntuale nei confronti

dell'Ente mutualistico, conformemente ad altre ipotesi analoghe

previste dall'ordinamento, come nel caso del vincolo di solidarietà

tributaria o del sostituto d'imposta.

Né avrebbe fondamento la presunta indeterminatezza della

prestazione, cui si fa cenno nell'ordinanza, poiché il legislatore non

sarebbe tenuto a specificare i vari oneri che concorrono a determinare

una prestazione, ma ben potrebbe considerarli unitariamente. Onde nella

specie il legislatore, disponendo che la prestazione grava sul

farmacista per il 5 per cento, con la precisazione che questi è tenuto

a corrispondere l'aliquota fino al 17 per cento salvo rivalsa sul

produttore ha ovviamente considerato questo ulteriore onere del

farmacista e l'ha graduato nello stabilire la misura del 5 per cento.

Conclude pertanto chiedendo dichiararsi non fondata la questione

sollevata.

È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura dello

Stato, che ha tempestivamente depositato le proprie deduzioni.

L'Avvocatura anzitutto osserva che il richiamo all'art. 32 del d.l.

26 ottobre 1970, n. 1034, contenuto nell'ordinanza di rinvio non

sarebbe pertinente, perché la vertenza davanti al giudice a quo

riguarderebbe una fattispecie disciplinata dalla normativa anteriore.

Nel merito osserva che la legge non prevederebbe alcun sistema di

esercizio dello sconto, né tanto meno quello dell'anticipazione da

parte del farmacista, che pertanto risponderebbe solo ad una prassi ma

non sarebbe una componente necessaria della norma impugnata, la quale

si limiterebbe solo a discriminare quale sia l'incidenza dello sconto a

carico del farmacista e del produttore.

Comunque, anche a voler ritenere il contrario, l'onere della

rivalsa nei confronti del produttore costituirebbe solo una componente

della complessa operazione di distribuzione dei medicinali, e la

aleatorietà del risultato positivo della stessa si presenterebbe come

una accidentalità di mero fatto, non diversamente dell'ipotesi della

rivalsa del sostituto d'imposta, della cui legittimità costituzionale

non potrebbe dubitarsi.

La difesa dello Sbarigia ha depositato nei termini una memoria

illustrativa con cui, fra l'altro, contesta la tesi dell'Avvocatura

secondo cui la vertenza avanti al giudice a quo riguarderebbe una

fattispecie disciplinata dall'art. 4, terzo comma, della legge n. 692

del 1955, e non pure dall'art. 32 d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,

perché la causa avrebbe ad oggetto l'ammontare dei crediti dell'ENPAS

nei confronti di esso Sbarigia anche successivi al 18 dicembre 1970 ed

ai quali dovrebbe, quindi, applicarsi la nuova legge, di cui non

potrebbe così contestarsi la rilevanza.

Torna poi ad insistere sulle tesi già svolte, che sviluppa

ampiamente, al fine di dimostrare la fondatezza della sollevata

questione, e contesta le argomentazioni addotte ex adverso.

In particolare, per quanto riguarda il contenuto normativo

dell'articolo impugnato, nega fondamento all'affermazione della difesa

dello Stato, secondo cui l'obbligo di anticipazione dello sconto non

farebbe carico ai farmacisti in forza della legge, ma risponderebbe

soltanto ad una prassi, e in proposito richiama tra l'altro la

giurisprudenza della Corte costituzionale, che avrebbe riconosciuto

invece l'esistenza di tale obbligo legale.

Nega altresì fondamento all'affermazione dell'ENPAS secondo cui

l'onere dell'anticipazione e della rivalsa sarebbe stato valutato dal

legislatore quale componente della prestazione complessiva imposta ai

farmacisti, ed in proposito afferma che tale valutazione non

risulterebbe in alcun modo effettuata, essendo l'argomento ignorato,

fra l'altro, anche nei lavori preparatori. E ciò darebbe maggior forza

alle censure già mosse alla norma impugnata, specie sotto il profilo

della indeterminatezza dell'onere posto a carico dei farmacisti.

Anche la difesa dell'ENPAS ha depositato una memoria con cui

ribadisce le ragioni già svolte e, in particolare, rileva che lo

sconto in esame costituirebbe una prestazione sostitutiva della

posizione di svantaggio in cui si sarebbero trovati farmacisti e

produttori nel caso in cui gli enti previdenziali, a norma del primo e

secondo comma dell'articolo impugnato, si fossero avvalsi della

facoltà di acquistare direttamente i medicinali dai produttori a

prezzo scontato, e dei servizi dei farmacisti per la distribuzione agli

assistiti, previo compenso per tale attività determinato

autoritativamente dalla pubblica Amministrazione.

Svolgendo poi ulteriormente le proprie argomentazioni, osserva, tra

l'altro, che dalla formulazione della norma in esame, la quale fissa

prima la misura complessiva dello sconto a favore degli enti, e ne

suddivide poi l'onere tra farmacisti e produttori, emergerebbe la

solidarietà dell'obbligo dello sconto, così come avrebbe ritenuto

anche il giudice a quo nel motivare sulla rilevanza della questione, e

ne conseguirebbe la necessità logica di comprendere nella prestazione

così imposta anche gli oneri connessi al detto vincolo di

solidarietà.

Aggiunge, infine, che, in realtà, data la continuità dei rapporti

fra farmacisti e produttori, i primi potrebbero rivalersi

immediatamente dello sconto anticipato, operando una corrispondente

trattenuta sul prezzo da versare ai produttori per i medicinali che man

mano vanno acquistando in sostituzione di quelli venduti. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale è sollevata

dall'ordinanza di rinvio nei seguenti termini.

Dal principio (affermato da questa Corte con sentenza n. 70 del

1960) che lo sconto obbligatorio sul prezzo dei medicinali è

configurabile come prestazione patrimoniale ai sensi dell'art. 23 della

Costituzione e, quindi, come prelievo, ai fini pubblici, di parte

dell'utile spettante ai produttori ed ai farmacisti, deriverebbe la

conseguenza che la misura di detto sconto debba essere praticata "in

ragione della capacità contributiva" dei soggetti gravati, secondo

l'art. 53 della Costituzione.

Il che non si verificherebbe nella situazione legislativa in esame

(art. 4, comma terzo, legge 4 agosto 1955, n. 692, modificato, solo per

le percentuali di sconto, con l'art. 32 d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,

convertito in legge 18 dicembre 1970, n. 1034).

Ciò per duplice motivo: a) perché, dovendo il farmacista

anticipare la quota di sconto stabilita a carico del produttore, si

darebbe luogo ad una prestazione aggiunta, con l'onere della rivalsa ed

il rischio di un suo esito negativo; b) perché, rimanendo in tal modo

indeterminata l'entità della prestazione del farmacista, verrebbe

alterato il rapporto proporzionale tra prestazione imposta e capacità

contributiva del soggetto gravato, in contrasto con il suindicato art.

53 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

Va dato atto che l'ordinanza di rinvio, in conformità ad affermata

giurisprudenza, muove dalla premessa di base che la disposizione

impugnata debba interpretarsi nel senso che, non la frazionata, ma

l'intera obbligazione di sconto ricada, in primo tempo e luogo, sul

farmacista, salvo successiva rivalsa sul produttore. La questione di

costituzionalità è coerentemente sollevata in dipendenza di questa

premessa interpretativa.

Ciò posto, la Corte esclude, tuttavia, che si tratti di

disposizione anomala, divergente dal sistema delle leggi tributarie. Al

contrario, il sistema comporta ed ammette che, come riconosciuto in via

generale dall'art. 14 del testo unico sulle imposte dirette, "chi, in

forza di disposizioni di legge, è obbligato al pagamento della

imposta, in luogo di altri, per fatti o situazioni a questi riferibili,

ha diritto di rivalsa".

La configurazione di "sostituti d'imposta", in luogo e vece di

altri soggetti, con i quali intercorrano rapporti giuridico- economici,

risponde a criteri di tecnica tributaria, basati sulla finalità di

agevolare l'accertamento e la riscossione dei tributi.

A tale fine, quei rapporti, di fronte ai beneficiari del tributo,

vengono considerati in modo unitario, onde eliminare difficoltà

pratiche.

Tale l'esempio fornito dalla situazione in esame, in cui,

nell'ambito dei rispettivi rapporti tra le parti, la posizione del

farmacista di fronte al rapporto interno con gli istituti ed enti

beneficiari dello sconto, assume diretta e palese connessione,

diversamente dalla posizione distaccata e meno evidenziata dei soggetti

produttori dei medicinali di provenienza. Il che spiega e giustifica la

concentrazione dell'obbligo di prestazione in unico soggetto, salvo a

questi regolare successivamente, dal lato esterno al suaccennato

rapporto con enti ed istituti, il suo personale stato creditorio.

3. - Questi concetti vanno ora integrati con le seguenti

considerazioni, particolarmente attinenti all'art. 53 della

Costituzione di cui si è denunciata la violazione.

Si assume che il collegamento tra imposizione e capacità

contributiva viene qui ad essere distorto, per effetto della

dilatazione del carico tributario, con alterazione in eccesso del

risultato quantitativo. Ma l'assunto non considera, nel suo preciso

contenuto, il concetto di capacità contributiva, quale delineato

uniformemente nella giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 45 del

1964; nn. 16 e 50 del 1965; n. 89 del 1966; n. 97 del 1968).

Per capacità contributiva deve intendersi l'idoneità soggettiva

alla obbligazione d'imposta, deducibile dal presupposto al quale la

prestazione è collegata. Questo collegamento ad un presupposto

condiziona esclusivamente, e nello stesso tempo esaurisce, il

riconoscimento di detta idoneità.

Ciò senza che spetti al giudice della legittimità delle leggi

valutare e determinare, in funzione dell'art. 53 Cost., l'entità e la

proporzionalità dell'onere tributario imposto, trattandosi di compito

riservato al legislatore (sentenze n. 89 del 1966; n. 124 del 1971):

salvo il controllo di legittimità sotto il profilo dell'assoluta

arbitrarietà o irrazionalità delle norme, ipotesi da escludersi nel

caso in esame per le ragioni spiegate al numero precedente.