Sentenza n. 90/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 50, n. 1,

lett. c, e 52, comma primo, del d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197

(responsabilità del vettore ferroviario in relazione alla perdita di

cose) promosso con ordinanza emessa il 17 novembre 1975 dal Pretore di

Cosenza, nel procedimento civile vertente tra la Soc. r.l. G. Mazzocca

& C. e l'Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato, iscritta al n. 58

del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 72 del 1976.

Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Antonio La Pergola.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Pretore di Cosenza, con ordinanza emessa il 17 novembre

1975, nel procedimento civile che verte tra la Società Mazzocca & C. e

l'Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 50, n. 1, lett. c, e 52,

primo comma, del d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197, in riferimento agli

artt. 3, 70 e 77, primo comma, e 28 Cost.

Nel procedimento a quo la Società attrice aveva chiesto - per la

perdita di parte del bagaglio spedito dalla stazione di Bologna a

Cosenza - il risarcimento del danno in misura superiore al limite

massimo delle indennità al riguardo previste nelle disposizioni

censurate, dove la perdita sia causata da dolo o colpa grave del

vettore. Si assume dal Pretore di Cosenza che l'incidente di

legittimità così prospettato, oltre che non manifestamente infondato,

sia rilevante per la definizione del giudizio di cui egli è investito.

Un'eventuale pronuncia di fondatezza implicherebbe - si osserva,

infatti - il necessario accoglimento della domanda della società

promotrice del giudizio a quo. L'illegittimità delle anzidette norme

di legge è dedotta sotto i seguenti profili:

a) le disposizioni in esame, poste in un decreto delegato,

divergerebbero dalla legge-delega, e precisamente dalla direttiva, che

si assume ivi posta, di abbandonare i residui criteri collegati con la

originaria posizione monopolistica del vettore ferroviario, in quanto

esse fissano un limite per la responsabilità del vettore, se pur

aumentato (a lire 30 mila invece di 15 mila, per ogni chilogrammo di

peso netto mancante), in rapporto all'ipotesi in cui la perdita della

cosa trasportata non sia dovuta a dolo o colpa grave di quest'ultimo.

Di qui si fa discendere la violazione degli artt. 70 e 77 Cost.;

b) la previsione dell'anzidetto limite discriminerebbe

ingiustificatamente l'utente del servizio ferroviario rispetto a chi

invece si giova di altri mezzi di trasporto e così gode, si soggiunge,

delle più favorevoli condizioni dettate dagli artt. 1693, 1679 e 1229

del codice civile, con la conseguente lesione del principio

costituzionale di eguaglianza;

c) l'aver configurato limiti alla responsabilità del vettore e

dunque all'obbligo di risarcire il danno subito dal mittente o dal

destinatario, concreterebbe, infine, l'infrazione del disposto

dell'art. 28 Cost. L'invocato precetto costituzionale sancisce - e con

ciò, si assume, preclude al legislatore di limitare, come accadrebbe

nella specie - la responsabilità dei funzionari e dei dipendenti

pubblici per gli atti compiuti in violazione di diritti, e ne prevede

l'estensione allo Stato, ovvero all'ente pubblico, di cui si tratta di

volta in volta.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri e l'Azienda Autonoma

delle Ferrovie dello Stato per il tramite dell'Avvocatura generale

dello Stato, hanno prodotto atto di intervento fuori termine. Considerato in diritto :

1. - Formano oggetto del presente giudizio gli artt. 50 e 52 del

d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197 ("Revisione delle condizioni per il

trasporto delle cose sulle ferrovie dello Stato"). La prima di dette

disposizioni prevede che l'amministrazione è tenuta a corrispondere,

per la perdita anche parziale delle cose trasportate, ad essa

imputabile, oltre al valore dell'imballaggio, un'indennità

corrispondente al valore debitamente comprovato della cosa perduta

(paragrafo 1 lett. c), senza peraltro superare lire 15.000 per ogni

chilogrammo di peso netto mancante. Quando la perdita sia causata da

dolo o da colpa grave del vettore - dispone poi il citato art. 52 -

l'avente diritto può pretendere di essere risarcito, ai sensi degli

artt. 1223 e 1225 del codice civile, dei danni che provi di aver

subito, fino alla concorrenza del doppio dell'anzidetta indennità

massima.

Il giudice a quo, nel prospettare la questione, avverte che è

proprio il disposto dell'articolo per ultimo richiamato a venire in

considerazione nella specie: la convenuta Azienda delle Ferrovie dello

Stato si era infatti offerta di corrispondere il risarcimento del danno

nella misura massima consentita per l'ipotesi di colpa grave del

vettore, laddove la società promotrice del giudizio di merito chiedeva

di essere risarcita oltre detto limite, censurando la norma in esame

per asserito contrasto con l'art. 3 Cost. Ad avviso del Pretore di

Cosenza il problema di costituzionalità, così posto, investe la

previsione dell'art. 52 del d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197, in relazione

non soltanto al principio costituzionale di eguaglianza, ma anche agli

artt. 70, 77 e 28 Cost. Ritiene, più precisamente, il detto giudice

che:

a) la norma in questione, contenuta in un decreto delegato,

disattenda le direttive della legge-delega, la quale, nell'investire il

Governo della revisione delle condizioni per il trasporto di cose sulle

Ferrovie dello Stato, prescriverebbe, tra l'altro, che si abbandonino i

residui criteri collegati con l'originaria posizione monopolistica del

vettore. La soluzione adottata dal legislatore delegato - viene appunto

dedotto - impone unilateralmente all'utente condizioni di trasporto

più gravose rispetto al regime posto nel codice civile, non essendo,

negli artt. 1693, 1679 e 1229 di detto codice, contemplate analoghe

limitazioni della responsabilità degli altri esercenti dei servizi di

linea. Il che concreterebbe una violazione della legge-delega, sotto il

profilo enucleato nell'ordinanza di rinvio;

b) l'aver limitato l'indennità, per ogni chilogrammo di peso netto

mancante, alla cifra massima di L. 15.000, raddoppiabile nel caso di

dolo o colpa grave del vettore, dia luogo ad una condizione di grave

disuguaglianza tra chi fruisce del servizio del trasporto ferroviario,

e chi, invece, si giova dei servizi pubblici di linea, con riguardo ai

quali non opera l'anzidetta restrizione della responsabilità del

vettore. La denunciata disparità sarebbe tanto più evidente, in

quanto la misura dell'indennità prevista (L. 30.000 per ogni Kg.), non

è stata adeguata alle mutate condizioni economiche sin dal 1961;

c) altro motivo di incostituzionalità viene ravvisato nella

violazione dell'art. 28 della Costituzione, che sancisce la

responsabilità per gli atti e i fatti illeciti, compiuti da funzionari

e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, e prevede che, in tali

casi, la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti

pubblici. Il principio di responsabilità ivi sancito non consentirebbe

che il vettore sia esonerato, nemmeno entro i limiti previsti nel caso

in esame, dall'obbligo del risarcimento.

Nessuna delle anzidette censure può, tuttavia, essere accolta.

2. - In primo luogo, va disatteso l'assunto che l'impugnata norma

del decreto delegato non trovi supporto in alcuna previsione della

legge di delegazione. Il giudice a quo, denunziando la violazione degli

artt. 70 e 77 Cost., adombra il radicale difetto, e vuol comunque

ipotizzare la violazione, della delega, della quale il Governo si è

giovato in ordine alla normativa censurata. Ora, la legge di

delegazione (27 febbraio 1960, n. 183: "Delega al Governo ad attuare la

revisione delle vigenti condizioni per il trasporto delle cose sulle

Ferrovie dello Stato") contempla, all'art. 2, tre criteri direttivi, ai

quali il Governo doveva uniformarsi nell'operare un'organica revisione

delle "condizioni e tariffe per i trasporti delle cose sulle Ferrovie

dello Stato". Fra di essi, come si osserva nel provvedimento di

rimessione, vi è, certo, anche quello che ha riguardo

"all'opportunità di abbandonare i residui criteri collegati

all'originaria posizione monopolistica del vettore ferroviario", e "di

instaurare un maggior spirito di correntezza e di collaborazione con

gli utenti". Ma il dedotto motivo di incostituzionalità non è

suffragato da alcun dato dell'interpretazione testuale o logica della

statuizione normativa, in cui è posto il criterio che qui si

considera; né dai relativi lavori preparatori può argomentarsi che il

regolamento della specie sia contrario - o, come si vorrebbe dal

Pretore di Cosenza, estraneo addirittura - alle previsioni del

legislatore delegante. Invero, sia la relazione del ministro

proponente, sia quelle dei relatori alla Camera e al Senato,

nell'illustrare il criterio direttivo in parola - sotto il particolare

riflesso delle indicazioni che avrebbero potuto discenderne per la

disciplina del caso in esame - si fermano a considerare una serie di

ipotesi, le quali richiedevano, a loro avviso, la produzione di norme

nuove, rispetto a quelle poste a suo tempo nel decreto legge n. 9 del

1940 e nella relativa legge di conversione n. 674 del 13 maggio 1940

(cfr. artt. 34, 43, 46, 47, 50 e 58): ma non toccano per alcun verso il

problema della limitazione della responsabilità del vettore, né

conducono altrimenti al risultato che la normativa censurata

contraddice alla direttiva di rivedere i criteri connessi con

l'originaria posizione monopolistica del vettore ferroviario. Del

resto, l'esistenza di massimali per il risarcimento dei danni alle cose

trasportate non trae motivo del pur gravoso regime di responsabilità

incombente sul vettore ferroviario, né dalla sua originaria posizione

di monopolista. Il legislatore delegante, di fronte alle dimensioni

assunte dal trasporto ferroviario, che è trasporto di massa, ha semmai

tenuto presente la necessità di non esporre l'Azienda Autonoma a

insostenibili oneri finanziari; e d'altra parte si è preoccupato di

disporre che la funzione sociale e la natura del pubblico servizio

adempiuto dalle Ferrovie non influissero soverchiamente sul livello

delle tariffe applicate.

3. - Depone, poi, per l'infondatezza della censura in esame un

ulteriore argomento, che si desume dal contesto dell'articolo in cui

figurano i criteri direttivi per l'esercizio della potestà delegata.

Oltre a quello sopra richiamato, ne sono previsti, come si diceva,

altri due, con esso strettamente collegati. Il Governo era infatti

chiamato a rielaborare le norme del 1940 (R.D. n. 9), in relazione alla

contingenza economica e alle mutate esigenze del traffico, e ad

adeguare condizioni e tariffe per il trasporto ferroviario di cose -

fin dove possibile, senza deroghe alle vigenti norme del diritto

italiano - alla "legislazione ferroviaria internazionale" (cfr. art. 2

lett. a e c della legge n. 183 del 1960). La norma censurata non

offende il criterio stabilito dalla legge di delega in ordine alla

posizione monopolistica del vettore, e si giustifica, al tempo stesso,

in ragione delle altre direttive testé ricordate. Essa tien conto, in

qualche misura, della mutata condizione dei trasporti, con l'elevare il

massimale relativo all'indennità per la perdita delle cose dalle lire

1.000 per ogni chilogrammo di peso netto - com'era disposto nell'art.

58 paragrafo 2, lett. c, del previgente testo normativo - a lire

15.000: la qual cifra si raddoppia, dove, come nel caso di specie,

venga in rilievo la colpa grave del vettore. Il limite posto alla

responsabilità di quest'ultimo, corrisponde, d'altro canto, alle

disposizioni degli accordi internazionali concernenti la materia (cfr.

gli artt. 31, 35 e 37 della Convenzione internazionale concernente il

trasporto di cose per ferrovia, conclusa a Berna il 25 ottobre 1952,

resa esecutiva in Italia con la legge del 28 giugno 1955, n. 916: e le

analoghe previsioni (art. 31, 35 e 37) della più recente Convenzione

di Berna del 25 febbraio 1961, resa esecutiva in Italia con la legge 2

marzo 1963, n. 806). La norma censurata dunque si è anche conformata

alla prescrizione dell'art. 2, lett. c, della legge-delega, la cui

importanza è rilevata nella relazione ministeriale, là dove si fa

riferimento a un processo - già in atto anche presso le

Amministrazioni estere - di unificazione del diritto ferroviario.

4. - Posto ciò, resta esclusa anche la prospettata lesione del

principio di eguaglianza. Il regime del trasporto per ferrovia, quale

risulta dal decreto delegato n. 197 del 1961, forma un corpo normativo,

che costituisce, ai sensi dell'art. 1680 del codice civile, una legge

speciale, in rapporto alla disciplina del contratto di trasporto,

dettata, in via generale, dallo stesso codice. Le disposizioni di

questa legge o normazione speciale vengono, quindi, a derogare lo

schema dell'anzidetta disciplina. Ma la deroga, che nel caso in esame

incide sulla responsabilità del vettore (quanto alla previsione,

denunziata come illegittima, dei limiti nei quali essa viene

contenuta), non è arbitraria, né comunque lesiva del precetto

scaturente dall'art. 3 Cost.: sia perché le peculiari esigenze e

condizioni del traffico ferroviario giustificano un regime diverso da

quello adottato dal codice, sia perché il regolamento della specie si

colloca razionalmente nel contesto di un apposito assetto normativo del

trasporto ferroviario, che assicura parità di trattamento a tutti gli

utenti di quel servizio.

5. - Non sussiste, infine, nemmeno la pretesa violazione dell'art.

28 Cost. È infatti appena il caso di osservare che, in virtù della

disposizione censurata, la responsabilità dell'Azienda Ferroviaria non

è esclusa, bensì è regolata, come richiede lo stesso invocato

precetto del testo fondamentale, secondo la legge che concerne la

materia, in quanto disciplina il trasporto per ferrovia: ed è così

sancita, entro quei dati limiti, sempre fissati in via normativa, dei

quali, in relazione agli altri profili della specie, si è or ora

appurata la giustificatezza.