Sentenza n. 89/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo

comma, della legge 15 novembre 1964, n. 1162, recante "Istituzione di

una addizionale all'imposta generale sull'entrata", promosso con

ordinanza emessa il 5 aprile 1965 dal Giudice conciliatore di

Genova-Voltri nel procedimento civile vertente tra Assereto Mario e

Barisone Ivo, iscritta al n. 90 del Registro ordinanze 1965 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 5

giugno 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Barisone Ivo;

udita nell'udienza pubblica del 17 maggio 1966 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avvocati Victor Uckmar ed Enrico Allorio, per il

Barisone, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto

Coronas, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile instaurato innanzi al

Giudice conciliatore di Genova-Voltri da Mario Assereto contro Ivo

Barisone il convenuto ha eccepito l'illegittimità costituzionale

dell'art. 5, primo comma, della legge 15 novembre 1964, n. 1162, con il

quale si stabilisce che l'addizionale straordinaria del venti per cento

sulle aliquote dell'imposta generale sull'entrata di cui all'art. 1

della stessa legge si applica anche agli atti economici effettuati nel

periodo intercorso dal 31 agosto al 24 settembre 1964.

2. - Con ordinanza del 5 aprile 1965 il Giudice conciliatore, dopo

aver rigettato per manifesta infondatezza l'eccezione relativa alla

pretesa violazione degli artt. 64 e 72 della Costituzione, ha ritenuto

rilevante e non manifestatamente infondata la questione sollevata in

riferimento agli artt. 23, 3 e 53 della Costituzione.

Il giudice a quo osserva che l'art. 23 della Costituzione,

interpretato alla luce dei principi enunciati negli artt. 3 e 53,

esclude la legittimità di norme che siano prive del carattere di

astrattezza: e tale è, a suo parere, quella impugnata, giacché

l'individuazione dei destinatari è operata in riferimento a situazioni

concrete "irripetibili nella loro storicità". Il denunziato art. 5

violerebbe altresì l'art. 3 della Costituzione, giacché esso dà

luogo ad una disparità di trattamento tra coloro che hanno posto in

essere atti economici nel periodo 31 agosto-24 settembre 1964 e coloro

che identici atti hanno effettuato dopo tale data e prima dell'entrata

in vigore della legge. A fondamento della qual disparità non sarebbe

sufficiente invocare le ragioni addotte dal legislatore, e, cioè, che

il rimborso dell'imposta già pagata in quel periodo per effetto del

decreto-legge 31 agosto 1964, n. 705, poi non convertito avrebbe

implicato una diminuzione del gettito previsto ed avrebbe di

conseguenza resi necessari altri inasprimenti fiscali: il giudice a

quo, richiamando la sentenza n. 155 del 1963 di questa Corte, rileva in

proposito che i bisogni finanziari dello Stato non possono mai

legittimare la imposizione di un obbligo tributario diverso tra due

soggetti, ad entrambi i quali sia da riconoscere una pari capacità

contributiva. L'ordinanza, infine, denunzia anche la violazione

dell'art. 53 della Costituzione, perché la norma impugnata assumerebbe

ad elemento costitutivo della fattispecie impositiva un fatto - vale a

dire il periodo di tempo che va dal 31 agosto al 24 settembre 1964 -

che di per sé non può essere indice di maggiore o di minore

ricchezza.

3. - L'ordinanza è stata notificata alle parti ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri; è stata comunicata ai Presidenti delle due

Camere ed è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 139 del 5

giugno 1965.

Nel presente giudizio si è costituito il signor Ivo Barisone (atto

depositato il 24 giugno 1965), rappresentato e difeso dagli avvocati

Victor Uckmar e Guido Guidi, ed è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato (atto depositato il 16 giugno 1965),

4. - Nell'atto di costituzione la difesa del signor Barisone

osserva che il principio della riserva di legge in materia di

prestazioni personali e patrimoniali (art. 23 della Costituzione) non

può essere inteso nella sua reale portata se non attraverso il

collegamento con gli artt. 3 e 53 della Costituzione: la riserva di

legge, cioè, è strumentale rispetto al principio della capacità

contributiva ed è garanzia di una imposizione tributaria senza

discriminazioni. L'art. 53, infatti, con la locuzione "tutti sono

tenuti" richiama un dovere valido per una serie tendenzialmente

indefinita di soggetti, ed in tal modo si collega col principio di

eguaglianza. La legge tributaria, perciò, non può avere che un

contenuto astratto e generale, e sono di conseguenza illegittime le

leggi di imposizione per il caso singolo, le leggi-provvedimento e le

leggi autoapplicative. Non è dubbio che la norma impugnata detta una

disciplina relativa ad accadimenti già verificatisi e, pertanto, manca

di astrattezza: né è invocabile il disposto dell'art. 77, perché fra

le regolamentazioni possibili il legislatore è tenuto ad evitare

quelle che contrastino con principi costituzionali.

La difesa del signor Barisone rileva altresì che la ragione

addotta dal legislatore a giustificazione dell'art. 5 è del tutto

insufficiente, perché i bisogni finanziari dello Stato non possono

legittimare la violazione del principio della riserva di legge: e,

d'altra parte, la norma impugnata, la quale ha il solo scopo di

impedire la restituzione delle somme riscosse, crea una disparità di

trattamento che, in mancanza di una ragione idonea, non può non essere

giudicata, secondo i principi che emergono dalla costante

giurisprudenza della Corte, costituzionalmente illegittima. Se infatti

si prescinde dai bisogni finanziari dello Stato, non è possibile

rinvenire alcuna circostanza idonea a giustificare la creazione, fra il

31 agosto ed il 24 settembre 1964, di un'assurda "isola impositiva".

La parte conclude chiedendo che la norma denunziata venga

dichiarata costituzionalmente illegittima.

5. - L'Avvocatura dello Stato ritiene che nessun precetto

costituzionale configuri l'elemento dell'astrattezza come requisito

indefettibile della legge e, quanto al preteso contrasto della norma

impugnata con l'art. 3 della Costituzione, sostiene che la

discriminazione fra atti economici effettuati nel periodo preso in

considerazione dall'art. 5 ed atti economici posti in essere dopo il 24

settembre 1964 non si fonda su un elemento meramente temporale, ma su

una circostanza obiettiva, giacché vengono colpiti gli atti compiuti

nell'arco di tempo in cui era concretamente operante il D.L. 31 agosto

1964, n. 705, istitutivo di un'analoga maggiorazione di i.g.e. Dopo

aver ricordato la norma contenuta nel terzo comma dell'art. 77 della

Costituzione, l'Avvocatura afferma che l'esigenza di tutelare la

stabilità dei già sorti rapporti giuridici può essere tenuta

presente dal legislatore non solo quando si abbia successione di leggi

nel tempo ma anche quando si tratti di regolare i rapporti sorti sulla

base di decreti non convertiti. Aggiunge che la mancata previsione

dell'efficacia retroattiva delle norme emanate con la legge n. 1162

avrebbe determinato gravi inconvenienti: si sarebbero infatti

verificate sperequazioni fra i contribuenti a seconda che il tributo

fosse stato versato attraverso marche o a mezzo del servizio di conto

corrente (e fosse, quindi, ripetibile nel primo caso, irripetibile nel

secondo); sarebbe stato necessario procedere a complesse operazioni di

rimborso, complicate dalla difficoltà di individuare gli aventi

diritto; e, infine, i contribuenti i quali non avessero ottemperato

agli obblighi sanciti dal decreto legge, non avendo necessità di

esperire alcuna pratica di rimborso sarebbero risultati avvantaggiati.

Quanto al contrasto della norma impugnata con l'art. 53 della

Costituzione, l'Avvocatura rileva che il principio della commisurazione

degli oneri fiscali alla capacità contributiva del cittadino

condiziona il sistema nel suo complesso e che, comunque, anche se lo si

volesse riferire ad una singola imposta, bisognerebbe concludere che

esso ubbidisce agli stessi criteri desumibili dall'art. 3: con la

conseguenza che la discriminazione è da ritenere legittima tutte le

volte in cui, come nella specie, sia sorretta da considerazioni

obiettive. L'Avvocatura conclude chiedendo che la questione venga

dichiarata non fondata.

6. - In un'ampia memoria depositata il 4 maggio 1966 la difesa del

Barisone ribadisce le tesi già esposte nell'atto di costituzione e

contesta la validità delle singole argomentazioni esposte

dall'Avvocatura dello Stato. In particolare sui vari profili della

questione di legittimità costituzionale osserva:

1) L'art. 5 della legge 15 novembre 1964, n. 1162, sottopone gli

atti economici compiuti nel periodo durante il quale fu operativo il

D.L. 31 agosto 1964, n. 705, allo stesso regime tributario introdotto

da quel decreto successivamente non convertito in legge (e non ha

rilevanza alcuna la circostanza che ivi si parli di aumento dell'i.g.e.

e nella legge n. 1162, invece, di addizionale): la norma, perciò, non

ha altra portata che quella di estinguere una serie finita di

obbligazioni di rimborso, nei confronti di una individuata serie di

contribuenti.

Non si contesta, in generale, la legittimità di leggi prive del

carattere di astrattezza; ma è da escludere che leggi siffatte siano

compatibili con la presenza di una riserva di legge, quale è quella

disposta dall'art. 23 della Costituzione. La riserva di legge, come è

sostenuto da una autorevole dottrina, impone al legislatore di dettare

discipline generali ed astratte in settori normativi nei quali si

reputa indispensabile infrenare l'arbitrio; nel caso di specie, sotto

l'aspetto di una disciplina generale, non si è fatto altro che

introdurre un privilegio odioso ai danni di quei contribuenti ai quali

capitò di pagare l'I.G.E. nel periodo compreso fra il 31 agosto ed il

24 settembre 1964.

2) La discriminazione fra coloro che hanno compiuto atti economici

nel periodo indicato e coloro che hanno posto in essere atti identici

dopo il 24 settembre e prima dell'entrata in vigore della legge n. 1162

non può trovare giustificazione nella circostanza che il periodo al

quale la norma impugnata si riferisce coincide col periodo di

operatività del decreto legge: il legislatore, infatti, non può

muovere dal presupposto che si debba ridar vigore retroattivo ad una

disciplina normativa che tale vigore ha retroattivamente perduto. È

indubbio che a seguito della mancata conversione del decreto-legge i

rapporti sulla base di esso instaurati sono automaticamente invalidati,

e perciò è inaccettabile la tesi dell'Avvocatura che muove da

un'assurda analogia con la successione delle leggi nel tempo: nel caso

di specie il rapporto di imposta non può accostarsi alla figura del

diritto quesito meritevole di salvaguardia, giacché, se mai,

meritevole di tutela era il diritto al rimborso dell'imposta, sorto a

seguito della mancata conversione.

L'art. 77 della Costituzione postula che le Camere attuino il

regolamento dei rapporti nati sulla base del decreto non convertito

contestualmente alla non conversione, mentre nel caso in esame il

legislatore non solo ha provveduto a distanza di tempo, ma non ha fatto

il minimo riferimento all'art. 77 della Costituzione. La norma

impugnata deve essere quindi valutata come una qualsiasi legge

retroattiva, e non può pertanto trovare nell'art. 77 della

Costituzione la sua legittimità. Va comunque aggiunto, che anche se

il legislatore avesse inteso esercitare la facoltà conferitagli da

quella norma costituzionale, è escluso che potesse dettare un

regolamento che si tradurrebbe nella convalida del decreto del quale fu

rifiutata la conversione. La norma impugnata non può pertanto trovare

valida giustificazione nell'intento di attuare un regolamento dei

rapporti sorti sotto il decreto-legge non convertito. Né un logico

fondamento potrebbe esser rinvenuto, come sostiene l'Avvocatura, negli

inconvenienti ai quali il rimborso del maggior tributo avrebbe dato

luogo. Ed infatti: a) la disparità fra il contribuente che avesse

corrisposto il tributo a mezzo marche ed il contribuente che avesse,

invece, adempiuto a mezzo del conto corrente non è idonea a

giustificare la legge. La tesi dell'Avvocatura si basa sul disposto

dell'art. 47 del D.L. 9 gennaio 1940, n. 2 (convertito nella legge 29

giugno 1940, n. 762), che esclude il rimborso dell'imposta erroneamente

corrisposta a mezzo di marche applicate dal contribuente: ma, a

prescindere dalla considerazione che l'imposta pagata in virtù di un

decreto-legge in vigore non può definirsi erroneamente pagata, non

può negarsi che un dubbio di illegittimità costituzionale può

investire lo stesso art. 47, proprio perché esso produce una

sperequazione fra i contribuenti; b) l'individuazione degli aventi

diritto a rimborso non incontra le gravissime difficoltà supposte

dall'Avvocatura: peraltro la legge avrebbe potuto legittimamente

disporre un modico compenso all'amministrazione per le relative

operazioni; c) non ha infine rilevanza il vantaggio che sarebbe

derivato ai contribuenti non osservanti, i quali si sarebbero trovati

in una situazione più vantaggiosa per il fatto di non dover esperire

alcuna pratica per il rimborso: si tratta infatti di una

discriminazione accidentale che ha riscontro in altri casi (ad es. in

quello dell'amnistia fiscale).

3) Circa la capacità contributiva, è evidente che nel periodo

compreso fra il 31 agosto ed il 24 settembre 1964 non si rilevava in

coloro che ponevano in essere atti economici una capacità contributiva

maggiore di quella che era rivelata da atti identici effettuati in un

periodo immediatamente anteriore o immediatamente posteriore.

7. - Nella memoria depositata il 29 aprile 1966 l'Avvocatura dello

Stato ribadisce l'infondatezza della questione di legittimità

costituzionale ed osserva che in forza dell'art. 77 della Costituzione

non vi è dubbio che a seguito della mancata conversione di un

decreto-legge il Parlamento può disporre per il passato, tanto più

che la Costituzione sancisce il principio della irretroattività solo

per le leggi penali. L'art. 5 della legge 15 novembre 1964 n. 1162,

lungi dal contraddire agli artt. 3 e 53 della Costituzione, ha

precisamente lo scopo di impedire la violazione dei principi sanciti

nelle due disposizioni: ed infatti, tenuta presente la particolare

struttura dell'I.G.E., gravi sperequazioni fra i vari contribuenti si

sarebbero verificate in occasione del rimborso e illeciti arricchimenti

si sarebbero determinati a vantaggio di quei contribuenti che avessero

già trasferito sui privati consumatori il maggior tributo versato nel

periodo di operatività del decreto. Quanto al profilo relativo alla

capacità contributiva, l'Avvocatura afferma che presupposto

dell'imposizione restano esclusivamente gli atti economici presi in

considerazione dalla legge e non già il periodo temporale nel quale

essi furono posti in essere: periodo che assume rilevanza solo come

mezzo tecnico per delimitare la validità della regolamentazione degli

effetti prodotti dal decaduto decreto-legge.

8. - Nella discussione orale la difesa del Barisone e l'Avvocatura

dello Stato hanno illustrato le tesi già esposte negli scritti

difensivi ed hanno insistito nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - A seguito del voto negativo espresso dal Senato nella seduta

del 24 settembre 1964 il D.L. 31 agosto 1964, n. 705, col quale le

aliquote dell'imposta generale sull'entrata erano state aumentate del

20 per cento, non venne convertito in legge e di conseguenza perdette

efficacia sin dall'inizio.

La successiva legge 15 novembre 1964, n. 1162, istitutiva di

un'addizionale del 20 per cento sulle stesse aliquote, ha stabilito

(art. 5, primo comma) che tale addizionale si applichi anche agli atti

economici compiuti dal 31 agosto al 24 settembre 1964. L'ordinanza di

rimessione prospetta il dubbio che questa norma violi la riserva di

legge disposta per l'imposizione di prestazioni patrimoniali (art. 23

della Costituzione) leda il principio di eguaglianza (art. 3 della

Costituzione) e contrasti con quello relativo alla capacità

contributiva (art. 53 della Costituzione).

2. - La Corte ritiene che per un'esatta valutazione del fondamento

delle questioni sottoposte al suo esame si debba tener conto della

circostanza che la norma impugnata venne emanata dal Parlamento

nell'esercizio del potere di regolare con legge i rapporti sorti sulla

base del non convertito D.L. 31 agosto 1964, n. 705.

Non appaiono fondate le obiezioni formulate in proposito dalla

difesa del Barisone, secondo la quale il Parlamento avrebbe avuto

l'onere di provvedere contestualmente al rifiuto di conversione del

decreto, avrebbe dovuto far espresso riferimento all'art. 77 della

Costituzione e non avrebbe potuto, comunque, ridar sostanziale vigore

al decreto legge del quale era stata rifiutata la conversione. Su

questi singoli punti è sufficiente osservare:

a) poiché la non conversione consegue ipso iure ad un evento

negativo (inutile decorso di sessanta giorni dalla pubblicazione del

decreto) o, come nel caso in esame, al voto contrario espresso anche da

una sola delle assemblee legislative, è da escludere perfino la

possibilità che la regolamentazione dei rapporti sorti sulla base del

decreto sia contestuale alla non conversione;

b) un formale riferimento all'art. 77 della Costituzione è del

tutto superfluo quando da obiettivi dati sostanziali risulti in modo

non equivoco che il Parlamento abbia esercitato il potere da quella

norma costituzionale previsto. Nel caso oggetto del presente giudizio

è certo che la legge intese regolare quei rapporti fra Stato e

contribuenti che erano stati invalidati a seguito della mancata

conversione del D.L. 31 agosto 1964, n. 705: lo dimostrano i lavori

preparatori, nel corso dei quali le dichiarazioni del Governo

proponente, le relazioni e i dibattiti parlamentari partirono dal

presupposto che l'art. 5 della nuova legge intendesse disciplinare

precisamente quelle fattispecie che già erano state regolate dal

Governo attraverso la decretazione di urgenza; e lo conferma

perentoriamente la circostanza che il periodo intercorso fra il 31

agosto e il 24 settembre 1964 è esattamente corrispondente a quello

durante il quale aveva spiegato effetti il decreto successivamente non

convertito;

c) l'identità della misura di aumento dell'imposta, dell'elenco

dei prodotti esentati e delle disposizioni relative all'esercizio del

credito ed alle esportazioni dimostra, senza dubbio, che la norma

impugnata assoggetta gli atti economici compiuti nel predetto periodo

ad una disciplina che ha lo stesso contenuto di quella adottata col

decreto legge non convertito. Ma ciò non significa che il Parlamento

abbia agito al di là e al di fuori del potere conferitogli dall'art.

77 della Costituzione. La norma costituzionale, infatti, stabilendo

che i decreti non convertiti "perdono efficacia sin dall'inizio" non si

propone altro scopo che non sia quello di regolare le conseguenze della

mancata conversione, e nulla consente di ravvisare in essa, nello

stesso tempo, un limite alla facoltà del legislatore, nella stessa

disposizione riconosciuta, di disciplinare, secondo una scelta

demandata alla sua valutazione politica, i rapporti sorti sulla base

dei decreti non convertiti.

3. - È tuttavia chiaro che, se il terzo comma dell'art. 77 della

Costituzione abilita il legislatore a dettare una regolamentazione

retroattiva dei rapporti, la relativa disciplina non può in alcun modo

prescindere dal pieno rispetto delle norme costituzionali. Con questa

premessa occorre quindi procedere all'esame delle censure mosse

dall'ordinanza di rimessione alla norma impugnata.

La prima questione trarrebbe fondamento, secondo il giudice a quo,

dal fatto che l'individuazione dei destinatari dell'art. 5, primo

comma, della legge 15 novembre 1964, n. 1162, "è operata in

riferimento a situazioni concrete irripetibili nella loro storicità":

alla norma mancherebbe, quindi, quel carattere di astrattezza

necessario "al fine del rispetto dell'art. 23 della Costituzione".

È evidente che tale motivazione fa discendere l'illegittimità

costituzionale della disposizione dal suo carattere retroattivo, dal

momento che ogni disciplina retroattiva inevitabilmente si riferisce ad

una serie definita di casi già verificatisi: sicché la censura mossa

dall'ordinanza di rimessione alla norma in esame, come bene è stato

messo in luce dalla difesa privata, parte dal presupposto che la

retroattività sia di per sé incompatibile con la riserva di legge.

Tale tesi non appare fondata. Lo dimostra inequivocabilmente il

secondo comma dell'art. 25 della Costituzione, nel quale espressamente

si pone il divieto di retroattività nella materia penale, per la quale

pur vige un rigoroso principio di riserva di legge: dal che sembra

doversi desumere che in via di principio la riserva non esclude affatto

la legittimità costituzionale di una disciplina retroattiva dei

rapporti. A ciò va aggiunto che con giurisprudenza assolutamente

costante (cfr. sentenze n. 45 del 4 giugno 1964; n. 44 del 4 maggio

1966) questa Corte ha sempre ritenuto che nella materia tributaria,

coperta dalla riserva di legge in forza dell'art. 23 della

Costituzione, la retroattività non costituisce di per sé ragione di

illegittimità costituzionale della norma.

4. - La questione è infondata anche in riferimento agli articoli 3

e 53 della Costituzione.

La circostanza che all'addizionale dell'aliquota dell'imposta

generale sull'entrata soggiacciano solo gli atti economici posti in

essere fra il 31 agosto ed il 24 settembre 1964 e non anche gli

analoghi atti compiuti dopo tale data e prima dell'entrata in vigore

della legge 15 novembre 1964, n. 1162, trova il suo fondamento

razionale nello scopo perseguito dal legislatore che, come si è detto,

è quello di dettare una disciplina idonea a regolare i rapporti sorti

a seguito del non convertito D.L. 31 agosto 1964, n. 705. E ciò

dimostra che la scelta di quel periodo di tempo non è frutto di una

valutazione arbitraria e perciò sindacabile. Va ancora rilevato che

il legislatore ha provveduto nel modo descritto tenendo presenti, come

risulta dai lavori preparatori, le difficoltà e le sperequazioni alle

quali si sarebbe andati incontro ove si fosse provveduto, a seguito

della mancata conversione del decreto, al rimborso delle maggiori somme

versate a titolo di imposta generale sull'entrata: ed assume

particolare rilevanza la ragionevole preoccupazione che, a causa del

già verificatosi trasferimento del maggior onere sui consumatori dei

beni e dei servizi, il rimborso potesse esser causa di ingiusti

arricchimenti. Non si può dire, perciò, che il legislatore ha

dettato discipline diverse per situazioni sostanzialmente eguali, ma si

deve invece riconoscere che la legge ragionevolmente ha preso in

considerazione i fatti intervenuti tra il 31 agosto e il 24 settembre

1964 come aventi proprie peculiarità e caratteristiche, atte a

giustificare un trattamento differenziato.

È anche da escludere che la norma impugnata violi l'art. 53 della

Costituzione. Gli atti economici regolati dall'art. 5, primo comma,

della legge 15 novembre 1964, n. 1162, sono stati e sono pur sempre

assoggettati, prima e dopo il 24 settembre 1964, all'imposta generale

sull'entrata e sono quindi costantemente assunti dal legislatore come

indici di capacità contributiva. Quel che varia nel periodo preso in

considerazione dalla norma è solo l'entità del tributo. In proposito

va osservato che la capacità contributiva, presupposto di una

legittima imposizione, condiziona certo la misura massima del tributo,

nel senso che questa non può mai essere fissata ad un livello

superiore alla capacità dimostrata dall'atto o dal fatto economico, ma

non esclude, purché tale limite sia rispettato, che gli stessi atti o

fatti possano in tempi diversi dar luogo a prelievi tributari di

diversa entità, secondo gli obiettivi di politica fiscale di volta in

volta perseguiti dal legislatore. È ovvio che tali variazioni non

possano e non debbano essere arbitrarie, perché in tal caso verrebbe

ad essere compromesso il principio di eguaglianza: ma sotto tale

profilo la norma impugnata, per le ragioni già esposte, risulta immune

da ogni censura.