Sentenza n. 88/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art.32, commi 1 e 2,

della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse:

1) il 10 gennaio 1996 dal pretore di Roma, nel procedimento

civile vertente tra la ditta l'Escalier di Pisani Anna Maria e il

Ministero delle finanze, iscritta al n. 427 del registro ordinanze

1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

2) il 1 agosto 1996 dal pretore di Roma, nel procedimento civile

vertente tra Vitale Guido Francesco ed altri e il Ministero delle

finanze - Direzione demanio Roma -, iscritta al n. 1229 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione della ditta l'Escalier di Pisani

Anna Maria e di Vitale Guido Francesco ed altri, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Uditi gli avvocati Roberto Cesaritti per la ditta l'Escalier di

Pisani Anna Maria, Gerardo Piciché per Vitale Guido Francesco ed

altri e l'avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile instaurato da Pisani Anna

Maria nella qualità di titolare della ditta l'Escalier, conduttrice

di locali ad uso commerciale al centro di Roma, contro il Ministero

delle finanze, il pretore di Roma ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 41 e 97

della Costituzione, dell'art. 32, comma 1, della legge 23 dicembre

1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).

Osserva il giudice a quo che la norma impugnata - nel prevedere che

i canoni di locazione dei beni patrimoniali dello Stato vengano

rivalutati, a decorrere dal 1995, di un coefficiente pari a 2,5 volte

il canone dovuto per l'anno 1994 - crea un'evidente disparità di

trattamento, tra soggetti conduttori di beni pubblici di analogo

valore, a seconda della data di stipulazione del relativo contratto;

ciò perché l'aumento del canone sulla base di un coefficiente fisso

porta inevitabilmente a tale sperequazione.

Oltre al contrasto con l'art. 3 della Costituzione, poi, la norma

denunciata sarebbe in conflitto anche con gli artt. 41 e 97 della

Costituzione: col primo, perché l'eccessivo costo del contratto di

locazione potrebbe determinare l'estromissione dal mercato di alcune

imprese, senza alcuna contropartita per l'interesse generale; col

secondo, perché, essendo l'aumento del canone imposto ex lege, la

pubblica amministrazione verrebbe costretta ad applicare la

maggiorazione senza alcun margine di discrezionalità in ordine alle

condizioni economiche dei diversi casi, con lesione dei principi di

imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.

In punto di rilevanza, il pretore osserva che la questione

sollevata è decisiva nel giudizio a quo, promosso dalla conduttrice

contro l'Amministrazione per vedersi riconoscere l'illegittimità

della richiesta di aumento del canone e la conseguente operatività

del canone a suo tempo liberamente concordato.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione

venga dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.

Preliminarmente, la difesa erariale ha rilevato che le questioni

sono state sollevate senza alcun riferimento alla situazione concreta

ed in via di mera ipotesi, il che dovrebbe condurre ad una decisione

di inammissibilità.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che le lamentate

violazioni dei precetti costituzionali non sussistono.

La lesione del principio di uguaglianza, infatti, è esclusa dal

fatto che il legislatore è in precedenza intervenuto nella materia

dettando l'art. 12, comma 5, del d.-l. 27 aprile 1990, n. 90,

convertito, con modificazioni, nella legge 26 giugno 1990, n. 165. Da

tanto deriva che, avendo quest'ultima norma già disposto un aumento

dei canoni diversificato a seconda che i contratti in corso fossero

stati stipulati in data anteriore o posteriore al 1 gennaio 1982,

l'ulteriore incremento conseguente alla norma oggi impugnata non crea

le disparità prospettate dal giudice a quo. Parimenti, non

sussistono le violazioni degli artt. 41 e 97 della Costituzione

perché gli aumenti dei canoni non comportano né l'estromissione di

alcune imprese dal mercato, né l'obbligo per la pubblica

amministrazione di agire in senso contrario ai principi

costituzionali di imparzialità e buon andamento.

3. - Nel giudizio si è costituita anche la ditta l'Escalier di

Pisani Anna Maria, chiedendo l'accoglimento della questione di

legittimità costituzionale sollevata dal pretore di Roma.

In prossimità dell'udienza la stessa parte ha presentato ulteriori

deduzioni, insistendo per l'accoglimento delle già formulate

conclusioni.

4. - Nel corso di altro procedimento civile instaurato da alcuni

conduttori di appartamenti destinati ad uso abitativo contro il

Ministero delle finanze, il pretore di Roma ha sollevato analoga

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt.

3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, dell'art. 32,

commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica).

Il giudice a quo, dopo aver premesso considerazioni analoghe a

quelle della precedente ordinanza sotto il profilo della rilevanza,

ha osservato che la norma in oggetto confligge con l'art. 3 della

Costituzione sotto due profili: in primo luogo perché pone in

situazione deteriore i conduttori titolari di un rapporto con lo

Stato rispetto ai conduttori titolari di un rapporto in regime di

libero mercato; in secondo luogo perché discrimina senza motivo tra

locazioni con canone minore in quanto stipulate in data remota e

locazioni di data recente, con canone maggiore.

Per ciò che riguarda l'art. 97 della Costituzione, il pretore ha

svolto rilievi del tutto simili a quelli di cui alla precedente

ordinanza.

5. - Anche nell'ambito di tale giudizio si sono costituite le parti

private, chiedendo l'accoglimento della prospettata questione.

La difesa dei conduttori degli immobili, oltre a ribadire alcune

considerazioni già formulate a proposito dell'altro giudizio, ha

evidenziato che l'aumento dei canoni è tanto più irragionevole in

quanto è stato disposto nella misura del doppio o del quintuplo,

sulla base di due sole aliquote di reddito complessivo del nucleo

familiare dei conduttori. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Roma, con due diverse ordinanze, dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 32, commi 1 e 2, della legge 23

dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica). Tali disposizioni si porrebbero in contrasto:

a) con l'art. 3 della Costituzione, per la discriminazione che si

verrebbe a creare tra conduttori di beni di analogo valore, tutti

locati dallo Stato, a seconda dell'epoca in cui è stato concluso il

contratto (la doglianza, contenuta in entrambe le ordinanze, concerne

sia le locazioni commerciali sia quelle abitative);

b) con l'art. 3 della Costituzione, per l'irragionevole

disparità di trattamento tra diversi conduttori, a seconda che il

contratto sia stato stipulato con la pubblica amministrazione o con

un privato;

c) con l'art. 41 della Costituzione perché, in conseguenza dell'

eccessivo aumento del canone disposto dalla norma, alcune imprese

potrebbero essere temporaneamente o definitivamente estromesse dal

mercato, senza alcuna contropartita per l'interesse generale;

d) con l'art. 97 della Costituzione perché, essendo l'aumento

dei canoni in oggetto imposto senza alcun margine di

discrezionalità, il sistema risulterebbe contrario ai principi di

imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

2. - I due giudizi, concernendo questioni analoghe, possono essere

riuniti e decisi con un'unica sentenza.

I rimettenti sottopongono all'esame di questa Corte sostanzialmente

le seguenti questioni: quella della legittimità costituzionale di un

intervento autoritativo dello Stato nella determinazione dei canoni

di locazione dei beni pubblici, discriminante rispetto ai contratti

di diritto privato stipulati in regime di libero mercato, e quella

secondo cui la rivalutazione in base a coefficienti fissi porterebbe

a risultati sperequati, non tenendosi conto della diversità delle

date dei diversi contratti, e con estromissione dal mercato delle

imprese obbligate a corrispondere canoni eccessivi.

3. - Le questioni devono ritenersi inammissibili.

Va premesso che, come è stato evidenziato anche nelle ordinanze di

rimessione e negli atti di costituzione e di intervento davanti a

questa Corte, la norma impugnata non costituisce un unicum nel suo

genere, poiché negli ultimi anni si sono avuti diversi interventi

legislativi finalizzati all'obiettivo di adeguare i canoni di

godimento dei beni pubblici, e ciò sia per consentire allo Stato una

maggiorazione delle entrate, sia per rendere i predetti canoni più

equilibrati rispetto a quelli pagati in favore di locatori privati.

Quest'ultimo aspetto, com'è noto, aveva raggiunto livelli

inaccettabili, traducendosi in gravi sperequazioni.

Giova segnalare a questo riguardo, per indicare solo gli

interventi più recenti, l'art. 12, commi 5 e 6, del d.-l. 27 aprile

1990, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 26 giugno

1990, n. 165, che ha disposto l'incremento dei canoni fino al

sestuplo o fino al quadruplo, a seconda che i medesimi fossero stati

stabiliti in data anteriore o posteriore al 1 gennaio 1982; l'art. 9

della legge 24 dicembre 1993, n. 537, che ha disposto, a decorrere

dal 1 gennaio 1994, l'incremento dei canoni degli alloggi concessi a

propri dipendenti dall'Amministrazione dello Stato e ad altri utenti

di beni demaniali, aumento da determinarsi "sulla base dei prezzi

praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi

analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore

all'equo canone"; successivamente la norma impugnata nel presente

giudizio (art. 32 della legge n. 724 del 1994), la quale è stata

oggetto di chiarimenti e completamenti da parte di ulteriori

disposizioni.

In particolare, con l'art. 5, comma 6, del d.-l. 2 ottobre 1995, n.

415, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,

della legge 29 novembre 1995, n. 507, il legislatore, oltre a

stabilire i criteri per la corresponsione degli aumenti dei canoni di

cui alla norma in questione, si è anche dato carico di evitare

sperequazioni rispetto ai contratti con i privati, garantendo - come

tetto massimo della rideterminazione dell'ammontare complessivo dei

canoni per i beni pubblici - che questo "non può comunque essere

superiore alla media dei prezzi praticati in regime di mercato per

immobili aventi caratteristiche analoghe".

Pertanto, l'aumento autoritativo dei compensi che i privati sono

chiamati a corrispondere si fonda su di un bilanciamento con i valori

di mercato, che costituiscono il limite massimo dell'incremento,

riconosciuto dallo stesso legislatore. Il comma 7-bis del citato

articolo, inoltre, ha stabilito che il canone determinato in base

all'aumento è fisso per la durata di sei anni, a decorrere dal 1

gennaio 1996, fermo restando l'aumento annuale "in misura

corrispondente alla variazione dell'indice dei prezzi al consumo per

le famiglie di operai e impiegati accertata dall'ISTAT".

4. - Ora, il pretore di Roma non ha menzionato le norme appena

richiamate in alcuna delle due ordinanze, benché entrambe siano

successive all'entrata in vigore della disposizione impugnata. Con

ciò, i giudici a quibus hanno dimostrato di non aver valutato

l'impatto che le nuove norme potevano avere sulle questioni di

legittimità costituzionale oggi poste all'esame di questa Corte. Ne

deriva, quindi, che l'art. 5, commi 6, 7 e 7-bis, del d.-l. 2 ottobre

1995, n. 415, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,

comma 1, della legge 29 novembre 1995, n. 507, chiarendo e

completando la portata della norma impugnata, imponeva al rimettente

un'adeguata riflessione sulla permanenza o meno dei lamentati vizi di

costituzionalità.

Tale omissione si traduce nella conseguente inammissibilità della

questione posta all'esame della Corte, e ciò per due ordini di

ragioni. Innanzitutto, perché l'aver omesso di considerare norme

già in vigore nel momento in cui le questioni sono state sollevate

si traduce in un'incompleta cognizione del quadro normativo, con i

consequenziali riflessi sul giudizio di legittimità costituzionale;

inoltre, le norme tralasciate sono di fondamentale importanza

perché, contenendo la facoltà di aumento dei canoni entro precisi

limiti corrispondenti alla media dei prezzi delle locazioni in libero

mercato, si riflettono proprio sulle doglianze sollevate dai giudici

a quibus.

Ne consegue, pertanto, l'inammissibilità delle questioni in esame.