Sentenza n. 87/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 201 del regio

decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare), promosso con

ordinanza emessa il 18 aprile 1967 dal tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra Bellone Aurelio e la Compagnia

mediterranea di assicurazioni, iscritta al n. 235 del Registro

ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 307 del 9 dicembre 1967.

Visti gli atti di costituzione della Compagnia mediterranea di

assicurazione e d'intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 marzo 1969 la relazione del

Giudice Nicola Reale;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per la Compagnia di

assicurazioni, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare

Soprano, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con atto di citazione del 30 novembre 1965 il signor Aurelio

Bellone conveniva davanti al tribunale di Roma, sezione del lavoro, la

Compagnia mediterranea di assicurazioni, società per azioni, posta in

liquidazione coatta amministrativa con decreto del Presidente della

Repubblica in data 17 settembre 1964 (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale del 28 successivo) e dichiarata in stato di insolvenza con

sentenza del tribunale di Roma del 7 ottobre 1964.

L'attore esponeva che fin dal 10 febbraio 1954 era stato assunto

alle dipendenze della Società convenuta con qualifica di capo ufficio,

ma di essere stato adibito sempre a mansioni superiori fino alla data

del licenziamento, intimatogli dal commissario liquidatore il 31 agosto

1965.

Asseriva però di non aver mai percepito, nel corso del rapporto di

lavoro, il trattamento retributivo corrispondente alle prestazioni

effettivamente svolte e che, in conseguenza, anche le somme a lui

liquidate, a titolo di indennità di anzianità e di parziale mancato

preavviso, ma accettate con riserva e non a transazione e saldo,

risultavano inferiori a quelle dovutegli.

Per tali differenze di stipendio e di indennità l'attore chiedeva

che la Società convenuta fosse, ai sensi degli artt. 36 della

Costituzione e 2103 del Codice civile, condannata al pagamento della

somma di lire 29.000.000.

Il commissario liquidatore, costituitosi avanti al tribunale di

Roma, in via pregiudiziale eccepiva l'inammissibilità o quanto meno

l'improcedibilità della domanda in pendenza della liquidazione coatta,

assumendo che, per l'accertamento dei crediti vantati contro la

Compagnia mediterranea di assicurazioni, il Bellone avrebbe dovuto

avvalersi della procedura di cui agli artt. 208 e 209, in riferimento

agli artt. 201, primo comma, e 52, secondo comma, della legge

fallimentare.

L'attore replicava deducendo l'illegittimità costituzionale di

dette norme e il tribunale, ritenutane la pregiudizialità ai fini

della decisione della causa, con ordinanza 18 aprile 1967, sollevava la

questione di legittimità costituzionale specificamente dell'art. 201,

primo comma, della legge fallimentare, nella parte in cui richiama il

secondo comma dell'art. 52, in relazione agli artt. 207, 208 e 209

della legge fallimentare: e ciò in riferimento all'art. 24, primo

comma, della Costituzione.

Il collegio ha osservato che, delle due fasi delle quali consta la

procedura di liquidazione coatta, l'una necessaria e di natura

amministrativa, l'altra giurisdizionale ma affatto eventuale, la prima

può avere uno svolgimento la cui durata non è perentoriamente

delimitata dalla legge, con la conseguenza che, fin quando l'elenco dei

creditori ammessi al riparto dell'attivo o respinti non sia stato

depositato nella cancelleria del tribunale, resta precluso l'esercizio

delle azioni individuali, a tutela dei rispettivi crediti. Nel che, a

giudizio del tribunale, sarebbe da scorgere grave limitazione, non

giustificata da preminenti esigenze di pubblico interesse, al diritto

dei singoli alla tutela giurisdizionale. Limitazione che in pratica

potrebbe rendere estremamente difficoltoso l'esercizio di un diritto e

perfino cagionarne la perdita nel caso in cui questo fosse assoggettato

ad un termine di decadenza inferiore a quello concesso al liquidatore

per la formazione dello stato passivo.

L'ordinanza, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il

13 ottobre 1967 ed alle parti il 16 ottobre, previa comunicazione ai

Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato, è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 307 del 9 dicembre successivo.

Davanti a questa Corte si è costituita la Compagnia mediterranea

di assicurazioni, in persona del commissario liquidatore avvocato prof.

Ludovico Pazzaglia, rappresentato dall'avvocato prof. Massimo Severo

Giannini.

La difesa di detto ente, con deduzioni depositate il 29 dicembre

1967, assume essere la questione non fondata.

In riferimento al carattere ordinatorio del termine di 90 giorni da

quello del provvedimento di liquidazione, imposto, dall'art. 209 della

legge fallimentare, al commissario per l'accertamento e il deposito

dello stato passivo dell'impresa, osserva che la posizione dei

creditori potrebbe essere pregiudicata non già dallo svolgimento della

fase preliminare amministrativa, disciplinata anche per quanto riguarda

la sua durata dalla norma che si asserisce incostituzionale, ma

soltanto a seguito di un eventuale "abuso applicativo" di essa. La

questione sollevata dal tribunale di Roma non avrebbe cioè attinenza

con l'art. 24 della Costituzione, ma rifletterebbe il più ampio

problema dei comportamenti omissivi degli organi pubblici, involgendo

il tema della efficienza dei rimedi preveduti dall'ordinamento, per

ovviare alle conseguenze di tali comportamenti in danno dei terzi. Ma,

fuori di tale problematica, la sospensione dell'esercizio delle azioni

individuali, contro l'ente sottoposto a procedura di liquidazione

concorsuale, non sarebbe configurabile come pregiudizio a carico degli

stessi creditori, bensì come necessaria conseguenza del regime

concorsuale dell'istituto in esame.

Identiche conclusioni la difesa dell'ente ha formulato, con memoria

6 marzo 1969, ponendo in rilievo, tra l'altro, la sostanziale analogia

funzionale delle operazioni di formazione dello stato passivo nel

fallimento e nella liquidazione coatta, la cui natura amministrativa

non costituirebbe ostacolo alla protezione giurisdizionale.

Difficoltà non potrebbero neppur derivare, si è osservato, dal

mancato rispetto da parte del liquidatore del termine previsto per

l'esplicazione delle sue attribuzioni, nel caso di interferenza di un

termine di decadenza apposto all'esercizio del diritto soggettivo (come

nella specie è stabilito dall'art. 2103 ricordato nell'ordinanza). Non

si può infatti escludere che, in pendenza della liquidazione coatta,

le ragioni dei creditori possano trovare tutela, oltre che mediante

l'ammissione al passivo e in concorso di tutti gli aventi diritto,

anche a seguito della proposizione di domande giudiziali dirette contro

l'ente debitore, allo scopo precipuo di impedire la decadenza e per gli

effetti che la relativa pronunzia potrebbe avere dopo la conclusione

della procedura concorsuale.

Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato, con

atto di costituzione del 29 dicembre 1967.

L'Avvocatura dello Stato ha affermato che la questione di

costituzionalità prospettato dal tribunale deve ritenersi non fondata.

L'art. 201 della legge fallimentare, nel disciplinare la situazione

dei creditori in sede di liquidazione coatta amministrativa, richiama

puramente e semplicemente la disciplina del fallimento, discostandosi

dalle direttive di questa soltanto nelle disposizioni concernenti i

poteri del liquidatore, configurati in funzione del maggior interesse

della pubblica amministrazione alla eliminazione del turbamento creato,

nell'economia nazionale, dal dissesto di aziende di pubblico interesse

specificamente determinate dalla legge.

Nella liquidazione amministrativa incidono invero le stesse

esigenze che determinano la sospensione delle azioni individuali in

pendenza del fallimento; né la diversità degli organi preposti,

nell'una e nell'altra procedura concorsuale, alla formazione dello

stato passivo, potrebbe condurre a diverso trattamento dei creditori

sotto l'aspetto della tutela giurisdizionale garantita dall'art. 24

della Costituzione.

Quanto poi alla possibilità che termini di decadenza

interferiscano, nel corso della liquidazione, col divieto di azioni

individuali per l'accertamento dei crediti, l'Avvocatura dello Stato ha

sostenuto che il sistema offre adeguata protezione ai creditori,

legittimandoli a proporre o l'istanza di collocazione nello stato

passivo, la quale sostituisce a tutti gli effetti giuridici la

richiesta giudiziale nel periodo in cui questa è sospesa, oppure le

azioni ordinarie, salvo successiva sospensione del giudizio fino

all'esaurimento delle operazioni di formazione dello stato passivo.

Anche sotto questo particolare aspetto, quindi, non sussisterebbe

contrasto della norma denunziata con l'ordinamento costituzionale.

Nella pubblica udienza di discussione del 20 marzo 1969 i difensori

delle parti hanno illustrato oralmente le accennate conclusioni. Considerato in diritto :

Il tribunale di Roma, in riferimento all'art. 24, primo comma,

della Costituzione, con l'ordinanza 18 aprile 1967, ha sollevato la

questione di costituzionalità dell'art. 201 del regio decreto 16 marzo

1942, n. 267 (la così detta legge fallimentare), nella parte in cui

richiama il secondo comma del l'art. 52 e rende applicabili

all'accertamento dei crediti, anche se muniti di prelazione, nei

confronti dell'ente assoggettato a liquidazione coatta amministrativa,

le norme riguardanti la formazione dello stato passivo stabilite dal

capo V, titolo II, del predetto testo, con gli adattamenti di cui agli

artt. 207, 208 e 209.

In virtù di questa normativa, previe le comunicazioni del

commissario liquidatore ai creditori ed ai terzi e le osservazioni,

istanze e domande a lui rivolte da questi soggetti, ai sensi e nei modi

di cui agli artt. 207 e 208 citati, spetta al liquidatore procedere

alla iscrizione dei crediti ammessi e di quelli respinti, nonché delle

domande, di cui al secondo comma dell'art. 207, accolte o respinte, in

un apposito elenco da depositarsi nella cancelleria del tribunale, nel

termine di novanta giorni dal provvedimento di liquidazione.

Dalla data del deposito, nell'ulteriore termine di quindici giorni,

sono proponibili, avanti l'autorità giudiziaria, le opposizioni dei

creditori esclusi o ammessi con riserva e le impugnazioni contro i

crediti ammessi al passivo.

La fissazione di un termine non perentorio concesso al liquidatore

e la conseguente eventualità che le operazioni, spesso complesse, per

la formazione dello stato passivo non siano esaurite in breve periodo

di tempo, importerebbero patente violazione del precetto costituzionale

per cui tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri

diritti ed interessi (art. 24, primo comma, Cost.). Ciò in quanto, ha

osservato il tribunale, nel corso delle predette operazioni, è

precluso ai creditori l'esercizio di azioni individuali, con evidente

loro pregiudizio, che può perfino concretarsi nella perdita del

diritto alla prestazione.

La questione non è fondata.

La legittimità della normativa denunziata deve essere esaminata

nel contesto della disciplina della liquidazione coatta amministrativa,

la quale riflette le stesse finalità pubblicistiche cui sono rivolte

le imprese ad essa soggette: finalità che giustificano gli interventi

della pubblica amministrazione, mediante la vigilanza sugli organi,

nonché l'ingerenza e i controlli sulle attività delle imprese

medesime.

Queste, come è noto, sebbene si avvalgano prevalentemente di

strutture ed attività ricadenti nella sfera del diritto privato,

involgono tuttavia molteplici interessi o perché attengono a

particolari settori dell'economia nazionale, in relazione ai quali lo

Stato assume il compito della difesa del pubblico affidamento, o

perché si trovano in rapporto di complementarità, dal punto di vista

teleologico e organizzativo, con la pubblica amministrazione.

Per le accennate ragioni non può non competere a questa il

presiedere alla liquidazione coatta di tali imprese, anche quando ne

sia dichiarato lo stato di insolvenza, designandone l'organo

liquidatore e controllando l'attività dello stesso, compresa quella

diretta, in particolare, all'accertamento del passivo.

Dal fatto che simile accertamento, per le norme della legge

fallimentare, in parte integrative delle leggi speciali e in parte

(come quella dell'art. 209) inderogabili, si svolga a cura di un

commissario liquidatore, senza l'immediato intervento dell'autorità

giudiziaria, diversannente da quanto previsto per l'ordinaria procedura

fallimentare, e che nel frattempo i singoli creditori trovino limiti

all'esperimento di azioni individuali, non deriva alcuna sostanziale

violazione del precetto costituzionale dell'art. 24, primo comma.

Queste limitazioni, ancorché attinenti ad un procedimento di

natura amministrativa, inteso a dare attuazione al criterio della par

condicio creditorum, in aderenza alla stessa funzione concorsuale della

liquidazione coatta, sono disposte per il tempo strettamente necessario

al liquidatore per la redazione dell'elenco dei creditori e si

risolvono nella improponibilità soltanto temporanea delle domande

giudiziali.

Con particolare riferimento ai dubbi espressi in proposito

nell'ordinanza si osserva che, da quanto sopra, non può derivare

pregiudizio alla realizzazione delle pretese, che invece i creditori

medesimi hanno potestà di far valere avanti l'autorità giudiziaria

nei modi e nei tempi prescritti dalla legge fallimentare, rimanendo

comunque escluso, in virtù dei principi generali dell'ordinamento, che

un temporaneo ma indeclinabile e tassativo impedimento all'esercizio

dell'azione, disposto dalla legge, possa condurre alla perdita del

diritto soggettivo: ipotesi estrema che il tribunale ha ritenuto di

prospettare, ancorché la fattispecie sottoposta al suo esame ne

escludesse l'attualità.

D'altro canto si deve rilevare che l'obbligatorio espletamento di

preventivi procedimenti amministrativi, oltre tutto preordinati, anche

se non esclusivamente, ad una composizione extra giudiziale dei

conflitti con i terzi creditori, non può dirsi che comporti una

illegittima limitazione della tutela giurisdizionale.

Questa Corte ha ripetutamente affermato che la tutela rimane

egualmente garantita, quando sia concesso al titolare del diritto di

agire non immediatamente al sorgere di esso, ma in un secondo tempo, se

ciò risponde a esigenze di ordine generale e a superiori finalità di

giustizia: quelle appunto che giustificano, nella valutazione del

legislatore, il contestuale esame, in sede amministrativa, delle

ragioni di tutti i creditori concorrenti alla distribuzione dell'attivo

dell'impresa in liquidazione coatta.

Quanto poi al detrimento che, secondo il tribunale, può derivare

ai creditori dal mancato rispetto del termine, che una indiscussa

interpretazione ritiene ordinatorio, apposto dall'art. 209 allo

svolgimento delle attribuzioni del commissario liquidatore, si osserva

che a ridurne la portata non mancano opportuni rimedi.

Un ritardo, infatti, non determinato dalla quantità e complessità

delle situazioni esaminate e che non sia quindi inevitabile, ma sia

invece da ascrivere a negligenza o risulti comunque imputabile al

liquidatore, potrebbe dar luogo ad azione di responsabilità a suo

carico (art. 199 della legge fallimentare), a parte le sanzioni penali

richiamate dall'art. 237 della stessa legge. Ed occorre appena far

cenno alla possibilità che i creditori, e per essi anche il comitato

di sorveglianza (nelle funzioni di cui all'art. 204 della legge

fallimentare), si avvalgano di tutti i mezzi consentiti dalle leggi,

quali denunzie, istanze o diffide, volte a ottenere l'intervento degli

organi di vigilanza e controllo della pubblica amministrazione

competente, perché sollecitino il liquidatore e, se del caso,

provvedano alla sua revoca e conseguente sostituzione.