Sentenza n. 84/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 16

della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni degli

immobili urbani) promossi con le ordinanze emesse l'8 gennaio 1980 dal

Pretore di Trieste, il 12 gennaio 1981 dal Pretore di Busto Arsizio, il

24 novembre 1980 dal Pretore di Firenze, il 13 aprile 1981 dal Giudice

conciliatore di Firenze, il 19 novembre 1981 dal Pretore di Biella, il

18 gennaio 1982 dal Pretore di Bologna, il 21 ottobre 1981 dal Pretore

di Milano, il 30 marzo 1982 dal Pretore di La Spezia, il 1 aprile 1982

dal Pretore di Bolzano, il 10 maggio 1982 dal Pretore di Viareggio e il

10 dicembre 1981 dal Pretore di Milano, rispettivamente iscritte al n.

168 del registro ordinanze 1980, ai nn. 119, 141 e 395 del registro

ordinanze 1981 ed ai nn. 62, 124, 238, 331, 372, 492 e 609 del registro

ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 138 del 1980, nn. 158, 165 e 283 del 1981 e nn. 143, 199, 248, 317,

331 e 357 del 1982.

Visti l'atto di costituzione di Falconi Bruno ed altri e

dell'INAIL, e gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 1983 il Giudice

relatore Francesco Saja;

udito l'avvocato dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza dell'8 gennaio 1980, emessa nel procedimento

civile tra Maiorana Antonio e l'INA (in G. U. n. 138 del 21 maggio

1980, reg. ord. n. 168 del 1980), il Pretore di Trieste sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 l. 27 luglio 1978

n. 392, che, ai fini del calcolo del canone delle locazioni urbane per

abitazione, stabilisce i coefficienti di moltiplicazione in riferimento

alla categoria catastale degli edifici. Riteneva il Pretore l'assenza

di ogni potere dell'autorità giudiziaria di sindacare l'attribuzione

della categoria, da parte degli uffici catastali, ai singoli edifici,

con conseguente prospettabile contrasto della norma impugnata con gli

artt. 24 e 113 Cost., nonché la possibile diversità di accatastamento

di edifici aventi caratteristiche eguali, ma censiti in luoghi e tempi

diversi, con possibile conseguente contrasto con l'art. 3 Cost.

2. - Questione di legittimità costituzionale del citato art. 16

veniva sollevata anche dal Pretore di Busto Arsizio, con ordinanza del

12 gennaio 1981 (in G. U. n. 165 del 17 giugno 1981, reg. ord. n. 119

del 1981) nel corso di un procedimento vertente tra Abbondi Nino ed

altri ed il Fondo per le pensioni al personale della Cassa di risparmio

per le province lombarde, ed avente ad oggetto la determinazione di un

canone di locazione.

Il Pretore riteneva la mancanza di possibilità, per il conduttore,

di impugnare l'accatastamento dell'immobile locato così davanti alle

commissioni tributarie ai sensi dell'art. 1 d.P.R. 26 ottobre 1972 n.

636, come davanti al giudice ordinario, privo - a giudizio del Pretore

- del potere di sindacare il contenuto degli atti amministrativi; ne

conseguiva illegittimità, per contrasto con l'art. 24 Cost., della

norma citata, la quale per la possibile ingiustificata disparità di

trattamento tra conduttori di immobili eguali confliggeva - sempre

secondo il giudice-anche con l'art. 3 Costituzione.

3. - Le stesse questioni di legittimità costituzionale venivano

sollevate, in riferimento anche all'art. 113 Cost., dal Pretore di

Firenze, con ordinanza del 24 novembre 1980 emessa in causa fra Naldi

Nocentini Giustina e Agostini Giovanni (in G.U. n. 158 del 10 giugno

1981, reg. ord. n. 141 del 1981), dal Conciliatore di Firenze, con

ordinanza del 13 aprile 1981 in causa Unione italiana ciechi contro

Falconi Bruno ed altri (in G.U. n. 283 del 14 ottobre 1981, reg. ord.

n.395 del 1981), dal Pretore di Biella, con ordinanza del 19 novembre

1981 in causa S.p.a. Assicurazioni generali contro Masserano Margherita

(in G. U. n.143 del 26 maggio 1982, reg. ord. n.62 del 1982), dal

Pretore di Bologna, con ordinanza del 18 gennaio 1982 in causa Gaiani

Stelio contro INAIL (in G. U. n. 199 del 21 luglio 1982, reg. ord. n.

124 del 1982), dal Pretore di La Spezia, con ordinanza del 30 marzo

1982 in causa INPS contro Tonelli Enzo (in G. U. n. 290 del 20 ottobre

1982, reg. ord. n. 331 del 1982), dal Pretore di Bolzano, con

ordinanza del 1 aprile 1982 in causa Plottegher Maria contro INA (in G.

U. n. 317 del 17 novembre 1982, reg. ord. n. 372 del 1982), dal

Pretore di Viareggio con ordinanza del 10 maggio 1982 in causa Mancini

Egisto contro Avanzini Silvano (in G. U. n. 331 del 1 dicembre 1982,

reg. ord. n. 492 del 1982), dal Pretore di Milano con ordinanza del 10

dicembre 1981 in causa Pronzati Anna contro Condina Giuseppe (in G. U.

n. 357 del 29 dicembre 1982, reg. ord. n. 609 del 1982).

4. - Lo stesso art. 16 veniva denunciato anche, con ordinanza del

21 ottobre 1981 emessa in causa Sanna Diomira contro Cattaneo Annibale

(in G. U. n. 248 dell'8 settembre 1982, reg. ord. n. 238 del 1982),

dal Pretore di Milano, il quale osservava che il secondo comma della

norma citata legittimava bensì il conduttore a chiedere all'ufficio

tecnico erariale la classificazione dell'immobile non censito, ma non

gli attribuiva alcun potere di impugnare, né in via amministrativa né

in via giurisdizionale, l'atto dell'ufficio stesso. Ciò sembrava al

Pretore in contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 Cost.

5. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta in tutte

le cause relative alle suddette ordinanze, negava che la tutela

giurisdizionale in materia di accatastamento fosse preclusa al

cittadino, locatore o conduttore, il quale poteva anzi reclamare in via

amministrativa ovvero adire la giurisdizione attraverso il ricorso alle

commissioni tributarie.

Il contrasto della norma impugnata con l'art. 3 Cost. era escluso,

secondo l'interveniente, dal pari trattamento legislativo, in via

generale ed astratta, di tutti i cittadini, potendo poi eventuali

disparità verificatesi in sede amministrativa essere riparate, come

ora detto, mediante il ricorso alle commissioni tributarie.

Quanto all'ordinanza n. 238/1982 del Pretore di Milano, nell'atto

di intervento veniva eccepita l'inammissibilità della questione per

irrilevanza nel giudizio a quo, non avendo il conduttore, nella specie,

ottenuto alcun provvedimento dall'ufficio tecnico erariale e non

potendo quindi porsi un problema di impugnazione di un provvedimento

inesistente.

Nella causa relativa all'ordinanza reg. ord. n. 395 del 1981 si

costituivano le parti private conduttrici, chiedendo dichiararsi

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata e riportandosi

sostanzialmente alle argomentazioni del Pretore.

Nella causa relativa all'ordinanza reg. ord. n. 124 del 1982 si

costituiva la parte privata locatrice, sostenendo la costituzionalità

della norma stessa; il che essa illustrava anche con successiva

memoria. Considerato in diritto :

1. - Dieci delle ordinanze indicate in epigrafe sollevano le

medesime questioni, mentre l'undicesima (del Pretore di Milano, reg.

ord. n. 238 del 1982) concerne una questione strettamente connessa,

sicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

2. - Con le predette dieci ordinanze i giudici a quibus contestano

la legittimità costituzionale dell'art. 16 primo comma 1. 27 luglio

1978 n. 392 (c.d. legge sull'equo canone), il quale, considerando il

"tipo" dell'immobile quale elemento correttivo per la determinazione

del canone, dispone che deve farsi in proposito riferimento alla

categoria catastale secondo i coefficienti risultanti dalla tabella ivi

prevista (coefficienti i quali decrescono gradualmente da 2,00 per le

abitazioni di tipo signorile sino a 0,50 per quelle di tipo

ultra-popolare). I giudici suddetti, muovendo dall'affermazione,

apoditticamente formulata, che la norma denunziata non consente alcuna

tutela giurisdizionale al conduttore, in quanto nei suoi confronti la

categoria catastale stabilita dall'ufficio pubblico sarebbe vincolante,

deducono che la norma contrasterebbe con gli artt. 24 e 113 della

Costituzione.

La ritenuta inoppugnabilità da parte dei conduttori creerebbe

altresì un'ingiustificata disparità di trattamento tra costoro e i

locatori (i quali possono ricorrere alle commissioni tributarie)

nonché fra i condutori stessi, che dovrebbero subire in ogni caso gli

effetti dell'accertamento fiscale, tanto se legittimo quanto se viziato

da illegittimità, sicché la disposizione de qua sarebbe anche in

contrasto con l'art. 3 Costituzione.

3. - Deve anzitutto la Corte riaffermare il principio - già più

volte enunciato - secondo cui la tutela giurisdizionale sul diritto

controverso va pienamente garantita attraverso il regolare

contraddittorio e l'ammissione di quei mezzi probatori che sono

opportuni per la ricerca della verità e per l'attuazione della

giustizia: in particolare, l'accertamento fiscale, trasferito in un

procedimento tra privati avente necessariamente carattere e contenuto

diversi, è soggetto, per quanto concerne la sua legittimità,

all'apprezzamento del giudice al quale spetta la cognizione del diritto

controverso (v. le sentenze n. 225 del 1976 e n. 56 del 1980).

Ma, a differenza delle ipotesi considerate dalle decisioni ora

dette, va osservato che nella specie il presupposto delle ordinanze di

rimessione non trova alcun riscontro nella norma denunziata, la quale

nel primo comma rinvia, come si è detto, all'accertamento effettuato

dall'ufficio del catasto e, nel capoverso, per gli immobili non censiti

dispone che può essere richiesto l'ufficio tecnico erariale perché

stabilisca, ai soli fini della determinazione del canone, la categoria

catastale. La norma non contiene alcuna previsione relativa alla tutela

giurisdizionale e dal silenzio di essa non può senz'altro dedursi che

tale tutela sia stata esclusa, in violazione del dettato

costituzionale. Occorre, invece, fare capo alla disciplina prevista dal

nostro ordinamento relativamente al controllo giudiziario sugli atti

della pubblica amministrazione, il che è stato largamente avvertito

nella giurisprudenza dei giudici di merito (non risulta che la Corte di

cassazione si sia pronunciata al riguardo), nella quale sono emersi due

distinti orientamenti, entrambi diretti ad assicurare al locatario la

necessaria ed insopprimibile tutela giurisdizionale.

4. - Il primo di tali orientamenti valorizza il contenuto specifico

dell'atto, per cui ritiene possibile, anche da parte del conduttore, il

ricorso alle commissioni tributarie sulla base dell'art. 1, ultimo

comma, d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 636 relativo al contenzioso

tributario, il quale devolve alla cognizione di dette commissioni le

controversie concernenti la consistenza, il classamento delle singole

unità immobiliari e l'attribuzione della rendita catastale. In tali

sensi si è anche espressa l'Avvocatura dello Stato negli atti con cui

è intervenuta nei singoli giudizi.

Il secondo orientamento, invece, si richiama al potere - dovere,

che comunque spetta al giudice ordinario ex art. 5 l. 20 marzo 1865 n.

2248 all. E nelle controversie tra privati, di accertare

incidentalmente la legittimità dell'atto amministrativo da cui deriva

il diritto dedotto in giudizio, legittimità nella cui nozione

rientrano pure le condizioni di fatto richieste dalla legge per

l'emanazione dell'atto nonché i meri accertamenti tecnici: con la

conseguenza che, in caso di accertata illegittimità (sia originaria

che sopravvenuta), l'accertamento catastale nessun effetto può

esplicare sul rapporto di locazione.

Peraltro, dovendo comunque il giudice adito determinare l'equo

canone, perché questo costituisce l'oggetto del giudizio, la

classificazione dell'immobile dovrà necessariamente essere effettuata

nel processo civile sulla base di un accertamento probatorio, rispetto

al quale il giudice ha i normali e ampi poteri di indagine e di

apprezzamento. Quando ciò accade, la pronuncia varrà indubbiamente

nei limiti oggettivi e soggettivi del caso deciso, ai soli fini della

determinazione del canone.

Dai superiori rilievi discende, in conclusione, che si tratta di un

problema di interpretazione, relativo all'individuazione del mezzo di

tutela spettante al conduttore, problema la cui soluzione rientra nei

compiti esclusivi del giudice ordinario adito per la determinazione del

canone.

Le proposte questioni sono dunque inammissibili.

5. - Pure inammissibile è la questione sollevata con l'ordinanza

del Pretore di Milano, relativa al secondo comma del cit. art. 16, di

cui all'inizio si è fatto cenno (reg. ord. n. 238 del 1982).

Invero, come ha eccepito l'Avvocatura dello Stato, non risulta che

nel caso considerato da detto provvedimento vi sia stato un

accertamento in base alla norma ora citata, sicché la proposta

questione appare irrilevante nel giudizio a quo. Comunque, un atto come

quello supposto dall'ordinanza di rimessione, non può all'evidenza

essere considerato un provvedimento amministrativo vincolante, ma

costituisce un mero accertamento tecnico che non si sottrae alla

normale valutazione del giudice civile.