Sentenza n. 8/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2 del T.U.

delle leggi di p.s., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) Ordinanza 12 gennaio 1956 del Pretore di Finale Emilia nel

procedimento penale a carico di Messori Liseo, rappresentato e difeso

nel presente giudizio dagli avvocati Vezio Crisafulli, Costantino

Mortati, Massimo Severo Giannini e Piero Calamandrei, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 42 del Reg. ord. 1956;

2) Ordinanza 8 febbraio 1956 del Pretore di Poppi nel procedimento

penale a carico di Bernardini Luigi, non costituitosi nel presente

giudizio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53

del 3 marzo 1956 ed iscritta al n. 32 del Reg. ord. 1956;

3) Ordinanza 12 gennaio 1956 del Pretore di Finale Emilia nel

procedimento penale a carico di Bertoncelli Gino, rappresentato e

difeso nel presente giudizio dagli avvocati Massimo Severo Giannini,

Arturo Carlo Jemolo e Narciso Vezzali, non costituitosi nel presente

giudizio, pubblicata nella (Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 64

del 16 marzo 1956 ed iscritta al n. 83 del Reg. ord. 1956:

Udita nell'udienza pubblica del 16 maggio 1956 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

Uditi gli avvocati Vezio Crisafulli, Costantino Mortati e Massimo

Severo Giannini per Messori Liseo ed il vice avvocato generale dello

Stato Marcello Frattini per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto, in fatto;

Nei procedimenti penali a carico di:

Bernardini Luigi, innanzi al Pretore di Poppi;

Messori Liseo o Eliseo, innanzi al Pretore di Finale Emilia;

Bertoncelli Gino e Vezzani Narciso, innanzi allo stesso Pretore di

Finale Emilia;

imputati di violazione di ordinanze prefettizie emesse in base

all'art. 2 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza per

disciplinare lo strillonaggio dei giornali nelle pubbliche vie e la

vendita degli stessi a domicilio, la difesa degli imputati impugnò di

illegittimità l'art. 2 cit. e quindi le ordinanze prefettizie, in

relazione agli artt. 76, 77 e 21 della Costituzione.

I giudici, con ordinanze emesse in data 12 gennaio e 8 febbraio del

corrente anno, ritennero rilevante per i giudizi e non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dagli

imputati e rimisero gli atti a questa Corte per la soluzione relativa.

Le ordinanze vennero ritualmente notificate al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicate ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento nonché pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica.

Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo (deduzioni 1 e

5 marzo 1956): 1) il difetto di giurisdizione della Corte

costituzionale in quanto non è ammissibile il vizio e quindi

l'impugnativa di illegittimità costituzionale per le norme legislative

che, come quella impugnata, sono anteriori alla Costituzione; 2) nel

merito: a) che le ordinanze di urgenza del Prefetto "sia per la forma,

sia per la sostanza, non sono né leggi, né decreti legislativi, né

decreti-legge, ma semplici atti amministrativi" , e quindi non vi è

contrasto tra l'art. 2 del T.U. delle leggi di p.s., che le prevede, e

gli artt. 76 e 77 della Costituzione; b) che l'anzidetto art. 2,

attribuendo "una potestà amministrativa a necessaria tutela

dell'ordine pubblico" , neppure è in contrasto "col riconoscimento

programmatico della libertà del pensiero e delle sue espressioni

sancita dall'art. 21 della Costituzione".

Delle parti che sollevarono la questione si sono costituiti solo il

Messori ed il Bertoncelli. Il primo ha chiesto, con deduzioni del 4

aprile 1956, la dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 650 del codice penale in relazione agli artt. 76, 77 e 1

della Costituzione, e successivamente (deduzioni del 2 maggio 1956,

depositate il giorno successivo) che fosse dichiarato

costituzionalmente illegittimo l'art. 2 del T.U. delle leggi di p.s. Ha

assunto all'uopo che detto articolo è in contrasto con gli artt. 77,

70 e 76 della Costituzione, che regolano la produzione di norme

giuridiche, perché le ordinanze di urgenza da esso previste sono atti

amministrativi per la forma e veri e propri atti normativi per la

sostanza; che in subordine lo stesso articolo è in contrasto con la

norma dell'art. 21 della Costituzione, la quale garantisce la libertà

del pensiero e delle sue manifestazioni. Pur se questa norma si ritenga

di natura programmatica e non precettiva, come secondo la difesa

sarebbe più esatto, essa vincola il potere legislativo, e "pertanto

anche.... una potestà legislativa straordinaria, temporanea e

territorialmente circoscritta", come quella esercitata dal Prefetto

nell'emettere ordinanze di urgenza, e non può quindi consentire che

tale potestà si esplichi in danno dei diritti da essa garantiti.

Il Bertoncelli con l'unica difesa depositata (deduzioni del 4

aprile 1956) ha chiesto che fosse dichiarato costituzionalmente

illegittimo l'art. 650 del Codice penale perché in contrasto con gli

artt. 76, 77 ed 1 della Costituzione.Considerato, in diritto:

1. - Nelle tre cause in oggetto, congiuntamente discusse

all'udienza, si può emettere un'unica decisione, unica essendo la

questione da decidere.

2. - Con la sentenza n. 1 del 5 giugno 1956 questa Corte ha

dichiarato la propria competenza a giudicare sulle controversie

relative alla legittimità costituzionale delle leggi anche se

anteriori all'entrata in vigore della Costituzione. A tale decisione ed

ai motivi che la sorreggono si fa qui espresso riferimento.

3. - Con le ordinanze del Pretore di Finale Emilia del 12 gennaio

1956, aventi identico testo, è stata sollevata la questione di

legittimità costituzionale in ordine all'art. 2 della legge di

pubblica sicurezza e dell'ordinanza 16 aprile 1950 del Prefetto di

Modena, emanata in base a tale disposizione, perché in contrasto con

l'art. 77 della Costituzione e, limitatamente all'ordinanza

prefettizia, anche con l'art. 21 della Costituzione. L'ordinanza del

Pretore di Poppi ha sollevato la medesima questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge di pubblica sicurezza in

relazione, oltre che all'art. 77 della Costituzione, anche agli

articoli 1 e 76 della Costituzione stessa.

La difesa di Messori Liseo, dopo aver concluso, con le prime

deduzioni, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 650 del Codice penale per incompatibilità con gli artt. 1,

76 e 77 della Costituzione, ha, con successiva memoria, chiesto che

fosse dichiarata, in relazione all'ordinanza 16 aprile 1950 del

Prefetto di Modena, l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 della

legge di pubblica sicurezza in rapporto all'art. 650 del Codice penale.

Senza prendere in considerazione il generico richiamo all'art. 1

della Costituzione stante la sua manifesta irrilevanza ai fini del

decidere, è da osservare che la questione fondamentale da risolvere è

se l'art. 2 della legge di pubblica sicurezza, attribuendo al Prefetto

il potere di adottare, nel caso di urgenza o per grave necessità

pubblica, i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine

pubblico e della sicurezza pubblica, sia in contrasto con le norme

della Costituzione (artt. 76 e 77) che determinano rigidamente la

procedura della formazione delle leggi e degli atti aventi valore di

leggi, o comunque sovverta l'ordinamento dei pubblici poteri con

menomazione della sfera di attribuzione del legislativo e della

libertà dei cittadini.

Rileva la Corte che la disposizione di cui trattasi deve essere

interpretata, al fine di accertarne la legittimità costituzionale, non

nel sistema in cui essa storicamente ebbe nascimento, bensì nel

l'attuale sistema nel quale vive. Ora, la giurisprudenza, tanto della

magistratura ordinaria che di quella amministrativa, nell'ultimo

decennio può dirsi costante nel ritenere che i provvedimenti in

questione - non i soli di questo genere previsti nel nostro ordinamento

- hanno il carattere di atti amministrativi, adottati dal Prefetto

nell'esercizio dei compiti del suo ufficio, strettamente limitati nel

tempo e nell'ambito territoriale dell'ufficio stesso e vincolati ai

presupposti dell'ordinamento giuridico.

Secondo questa interpretazione, che pone in risalto il significato

attuale della norma, questa non appare in contrasto con i principii

costituzionali che regolano la produzione delle leggi, giacché i

provvedimenti amministrativi adottati dal Prefetto, anche se talvolta

valgono a fronteggiare una pluralità di situazioni, non sono da

confondersi né con le leggi né con i decreti-legge, che hanno altro

carattere ed altri effetti.

Nel quadro della esposta interpretazione, l'esercizio di queste

facoltà del Prefetto non viene a sovvertire l'ordinamento dei pubblici

poteri, restando tali provvedimenti nella legittima sfera delle

attribuzioni dell'autorità amministrativa locale.

Non è, poi, a parlare di violazione dell'art. 21 della

Costituzione. I provvedimenti emanati sulla base dell'art. 2 possono,

in ipotesi, toccare tutti i campi nei quali si esercitano i diritti dei

cittadini, garantititi dalla Costituzione (libertà di pensiero, di

religione, di circolazione, ecc.). Ma il giudicare se l'ordinanza

prefettizia leda tali diritti è indagine da farsi di volta in volta

dal giudice, ordinario o amministrativo, competente. In questa sede di

legittimità costituzionale, in cui ciò che viene in esame è la norma

legislativa e non il provvedimento amministrativo che la applica, un

sindacato sulla costituzionalità dell'art. 2 in relazione ai casi

concreti in cui tale applicazione potrebbe importare la violazione dei

diritti statutari dei cittadini, non è ammissibile. Ed ecco perché

questa Corte non può prendere in considerazione, ai fini del decidere,

quella parte delle ordinanze del Pretore di Finale Emilia, con cui si

denunzia l'illegittimità costituzionale dell'ordinanza del Prefetto di

Modena del 16 aprile 1950.

Non è nemmeno deducibile nella presente controversia la questione

dell'illegittimità costituzionale dell'art. 650 del codice penale,

giacché tale disposizione, per sua natura, presuppone ed espressamente

richiede la legittimità dei provvedimenti dati dall'autorità

competente. Il determinare, quindi, se la sanzione comminata da questa

norma sia o non applicabile nei singoli casi, non è compito del

giudice costituzionale, al quale spetta soltanto l'esame della

legittimità della norma stessa.

Non si può negare che la formula dell'art. 2 della legge di p.s.,

nella sua latitudine, potrebbe dare adito ad arbitrarie applicazioni,

se si affermassero interpretazioni diverse da quella rilevata dalla

Corte. Ma in tal caso l'odierna decisione non precluderebbe il riesame

della questione di legittimità costituzionale della norma contenuta

nel citato articolo.

Certo, è auspicabile che, nell'opera di revisione che è in corso

presso gli organi legislativi, il testo dell'art. 2 trovi una

formulazione che lo ponga, nella misura massima possibile, al riparo da

ogni interpretazione contraria allo spirito della Costituzione. Ed a

tal proposito piace alla Corte ricordare come la stessa difesa delle

parti private abbia messo in luce, sia pure in via subordinata,

specialmente nella discussione orale, l'esigenza che una nuova

formulazione dell'art. 2 assicuri l'attuazione di alcuni canoni

derivanti principalmente dal carattere amministrativo dei provvedimenti

prefettizi di urgenza. Tali canoni, che la Corte ritiene che si debbano

tener presente, possono così riassumersi: efficacia limitata nel

tempo in relazione ai dettami della necessità e dell'urgenza; adeguata

motivazione; efficace pubblicazione nei casi in cui il provvedimento

non abbia carattere individuale; conformità del provvedimento stesso

ai principii dell'ordinamento giuridico.