Sentenza n. 78/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale delle seguenti

norme in materia di fiammiferi e apparecchi automatici di accensione:

a) art. 3 del R.D. 11 marzo 1923, n. 560, e artt. 1, 2, 9, 10 e 12

della convenzione annessa;

b) artt. da 2 a 15 del R.D.L. 26 febbraio 1930, n. 105 convertito

nella legge 1 maggio 1930, n. 611, e artt. 1, 2, 3, 10 e 12 della

convenzione annessa;

c) art. 1 del D.Lg. 17 aprile 1948, n. 525, e art. 12 della

convenzione aggiuntiva;

d) art. 8 del D.L. 11 gennaio 1956, n. 2, convertito nella legge 16

marzo 1956, n. 109;

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 novembre 1968 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra la società Ronson, il Consorzio

industrie fiammiferi e la società per azioni Fabbrica fiammiferi ed

affini (SAFFA), iscritta al n. 25 del registro ordinanze 1969 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 26 marzo

1969;

2) ordinanza emessa il 29 aprile 1969 dal Consiglio di Stato - sez.

VI - sul ricorso della società Ronson contro il Ministero delle

finanze ed il Consorzio industrie fiammiferi, iscritta al n. 309 del

registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 243 del 24 settembre 1969.

Visti gli atti di costituzione delle società Ronson e SAFFA e del

Consorzio industrie fiammiferi e l'atto d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1970 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi gli avvocati Feliciano Benvenuti e Antonio Sorrentino, per la

Ronson, l'avv. Enrico Guicciardi, per la SAFFA, gli avvocati Massimo

Severo Giannini, Arturo Carlo Jemolo e Giuliano Mastrogiovanni, per il

Consorzio, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Un'ordinanza 14 novembre 1968 del tribunale di Milano,

pronunziata in una causa promossa dalla società Ronson contro il

Consorzio industrie fiammiferi (CIF) e la società per azioni Fabbrica

fiammiferi ed affini (SAFFA), ha posto in dubbio che con gli artt. 41 e

43 della Costituzione, siano compatibili:

a) gli artt. 2 a 15 del R.D.L. 26 febbraio 1930, n. 105, convertito

nella legge 1 maggio 1930, n. 611, in quanto estendono alla produzione

ed alla vendita degli accenditori azionati da pietrina focaia e di

qualsiasi altro oggetto capace di produrre fiammella, scintille od

incandescenza, il monopolio che il R.D. 11 marzo 1923, n. 560, aveva

istituito a favore del Consorzio industria fiammiferi;

b) l'art. 8 del DL. 11 gennaio 1956, n. 2, convertito nella legge

16 marzo 1956, n. 109, in quanto stabilisce che rimangono in vigore

tutte le disposizioni sopra ricordate in ordine alla produzione e

vendita degli apparecchi di accensione.

La ragione del ventilato sospetto di illegittimità costituzionale

consisterebbe nel fatto che, mentre il monopolio dei fiammiferi a

favore del Consorzio si accompagna ad una imposta di fabbricazione e ad

un dazio doganale e il monopolio opera come il mezzo più idoneo alla

riscossione dei due tributi, l'analoga riserva per gli accenditori non

ha alcuna finalità fiscale, né diretta né indiretta.

Il tribunale spiega che l'imposta di fabbricazione sugli

accenditori è stata abolita con la legge 16 marzo 1956, n. 109, e

sostituita con un diritto annuale a carico di tutti i detentori degli

apparecchi, pagato mediante acquisto di marche in vendita presso gli

esercizi autorizzati; e pertanto questo secondo monopolio non assolve

più al compito indiretto di garantire il gettito dell'imposta sui

fiammiferi limitando il numero degli accenditori introdotti sul

mercato. È del resto opinabile che gli accenditori, così come oggi

sono prodotti e venduti sul mercato italiano, siano succedanei ai

fiammiferi, in guisa da ritenere che, ad un minore smercio dei primi,

corrisponda un maggior consumo dei secondi.

Il monopolio predetto non riguarda poi né un servizio pubblico

essenziale né una fonte di energia, né infine una attività di

preminente interesse generale; nemmeno implica controllo o

programmazione dell'attività economica privata del settore. A parte

che tale controllo e tale programmazione non potrebbero assolvere a

fini sociali, dato che si riferirebbero a prodotti voluttuari idonei a

soddisfare unicamente esigenze di eleganza e di lusso.

2. - Successivamente, un'ordinanza 29 aprile 1969 del Consiglio di

Stato, emessa in un procedimento relativo a ricorsi proposti dalla

Ronson contro il Ministero delle finanze e il Consorzio, ha

prospettato, in relazione agli artt. 3, 41 e 43 della Costituzione,

l'illegittimità costituzionale:

a) dell'art. 3 R.D. 11 marzo 1923, n. 560, e degli artt. 1, ultimo

comma, 2, 9, 10 e 18 della convenzione annessa, dell'art. 1 del D.Lg.

17 aprile 1948, n. 525, e dell'art. 12 della convenzione annessa, in

quanto attribuiscono al Consorzio il monopolio per la fabbricazione e

la vendita dei fiammiferi;

b) degli artt. 2 e 4 R.D.L. 26 febbraio 1930, n. 105, convertito

nella legge 1 maggio 1930, n. 611, nonché degli artt. 1, 2 ,3, 10 e 12

della convenzione annessa, in quanto estendono il monopolio del

Consorzio alla produzione, alla vendita e all'importazione degli

accenditori;

c) dell'art. 8 D.L. 11 gennaio 1956, n. 2, convertito nella legge

16 marzo 1956, n. 109, in quanto dispone che rimangono in vigore le

disposizioni relative al monopolio degli apparecchi di accensione.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto manifestamente infondata altra

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 R.D. 11 marzo

1923, n. 560, per violazione dei limiti della delegazione data al

Governo con la legge 3 dicembre 1922, n. 1601. Ha affermato che il

decreto del 1923 ha istituito un vero e proprio monopolio esclusivo.

L'art. 4 del D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317, è vero, attribuì al

Ministero delle finanze il potere di consentire l'apertura di nuove

fabbriche per necessità di approvvigionamento e nei casi di nuovi

processi di fabbricazione riconosciuti vantaggiosi dal punto di vista

economico - fiscale. Ma, anzitutto, sorge il dubbio che detta norma sia

stata implicitamente abrogata dal D.L. 17 aprile 1948, n. 525; e

comunque essa prevede ipotesi legate ad avvenimenti del tutto

eccezionali e forse, con riferimento alla prima ipotesi, meramente

illusori.

Non trova riscontro nella legge l'assunto che il monopolio sarebbe

stato istituito per fini sociali individuati nell'esistenza di

contenere il prezzo dei fiammiferi e di mantenerlo uniforme in tutto il

territorio nazionale; e peraltro l'esistenza di tali fini non è

conciliabile con lo scopo fiscale cui il monopolio vuole assolvere e

che tende, di regola, a percepire una imposta elevata attraverso

l'imposizione di un prezzo pure elevato. Si ha invece un monopolio

fiscale indiretto per lo Stato, ma diretto nei rapporti del Consorzio,

soggetto privato; e non può neanche opinarsi che le norme impugnate

realizzino un ordinamento di settore rientrante nell'ambito dell'art.

41, terzo comma, della Costituzione.

È dubbio inoltre che la fabbricazione e la vendita dei fiammiferi

realizzino una di quelle situazioni obiettive e soggettive prevedute

dall'art. 43 della Costituzione, che legittima un monopolio di diritto

solo in favore dello Stato, di enti pubblici e di comunità di

lavoratori o di utenti, non anche in favore di un consorzio di imprese

private.

Secondo il Consiglio di Stato le norme di cui si tratta ledono

infine la regola di eguaglianza in quanto, per il tramite del

Consorzio, apparirebbe fatta ad un gruppo di imprese, costituenti un

numero chiuso, un ingiustificato privilegio. Quanto al monopolio degli

accenditori, ritenuti dal legislatore succedanei dei fiammiferi,

valgono per il giudice a quo le stesse considerazioni esposte per il

monopolio dei fiammiferi; e inoltre vale il fatto che, istituito il

diritto speciale a carico del detentore degli accenditori stessi, è

venuta a mancare la ragione di mantenere in vigore il sistema.

3. - La società Ronson ha ribadito le considerazioni svolte nelle

ordinanze di rinvio, ed ha aggiunto che non risponde a fini di

preminente interesse generale tutelare le imprese consorziate

consentendo ad esse di evitare la concorrenza attraverso l'impedimento

al sorgere di altre fabbriche in Italia, l'aumento dei prezzi, la

limitazione delle importazioni e simili strumenti.

La Ronson ha giudicato equivoco e inaccettabile riferire al

Consorzio la titolarità di un monopolio fiscale indiretto, a parte che

tale giustificazione non potrebbe riguardare il monopolio degli

accenditori, non soggetti ad imposta di fabbricazione. Se si potesse

legittimare un monopolio commerciale ed industriale a favore di una

ristretta categoria di operatori economici solo perché il prodotto è

soggetto ad imposta di fabbricazione, si favorirebbe l'aggiramento

delle norme costituzionali, bastando istituire quell'imposta su un

prodotto qualsiasi per attribuire al privato una situazione

monopolistica. Il contenimento del prezzo dei fiammiferi, che si dice

finalità di ordine sociale perseguita della legge denunziata non si

realizza assoggettandoli a un pesante tributo.

Non si parli di ordinamento settoriale inquadrabile nella

previsione dell'art. 41, ultimo comma, della Costituzione, perché è

difficile scorgere i fini pubblici e sociali che giustificano

quell'ordinamento, e perché l'articolo predetto consente limitazioni e

controlli, senza pregiudizio della libertà di iniziativa, mentre il

monopolio di poche imprese sopprime l'iniziativa stessa. L'art. 4

D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317, accordò al Ministero delle finanze

la facoltà di consentire l'apertura di nuove fabbriche di fiammiferi

che avrebbero fatto parte del Consorzio, ma non nuove fabbriche di

accenditori, e fu dettato per legittimare una fabbrica di fiammiferi

che era sorta in Sicilia quando l'isola era ancora separata dal

restante territorio nazionale: tale facoltà fu esercitata una sola

volta con d.m. 19 febbraio 1946 per una fabbrica di Catania. Comunque,

anche per il Consiglio di Stato è da contestarsi che la norma continui

ad aver vigore, perché le norme di esecuzione allegate al D.Lg. 17

aprile 1948, n. 525, elencano le fabbriche facenti parte del Consorzio,

e ne riconfermano perciò il carattere chiuso; esse limitano a casi

eccezionali la possibilità di includere nuove fabbriche.

La lesione del principio di eguaglianza è poi manifesta, dato che

non può, in alcun modo, giustificarsi la posizione di privilegio fatta

alle poche fabbriche consorziate.

4. - Il Consorzio fiammiferi dubita della rilevanza della questione

promossa dal tribunale, sotto il profilo che la causa di merito ha

titolo in un'asserita concorrenza sleale, mentre le norme impugnate

sono limitatrici della concorrenza.

Circa il merito ha rilevato che il Consorzio non è un organismo al

quale sia stata riservata una qualche attività ex art. 43 della

Costituzione, ma è semplicemente un consorzio obbligatorio di

produttori di fiammiferi e di accenditori, ed è un intermediario fra

Ministero delle finanze, da un lato, i produttori, gli importatori e

gli esportatori di prodotti suddetti, da un altro lato, e i rivenditori

da un altro lato ancora. La costituzione di un consorzio obbligatorio

è strumento strutturalmente del tutto diverso da quello della riserva

di attività, che fa perdere a chicchessia la legittimazione a svolgere

l'attività riservata; mentre le norme denunziate mantengono ferma la

libertà di iniziativa, e soltanto la assoggettano alla regola della

partecipazione all'organizzazione consortile. Il che non è vietato

dall'art. 41, in quanto i consorzi obbligatori sono strumenti di

programmazione o di controllo dell'attività economica privata a fine

di indirizzo e di coordinamento per finalità sociale. Questa finalità

risulta dallo statuto del Consorzio e l'Amministrazione della finanza

si avvale di questo come di un proprio delegato alla vigilanza

sull'attività delle imprese consorziate; cosicché si ha esercizio

privato di servizi e di funzioni pubbliche. Il sistema adottato ha il

vantaggio, rispetto ad altri ordinamenti sezionali, di permettere la

gestione degli stessi partecipanti al Consorzio, là dove la gestione

diretta dello Stato o quella di un ente pubblico ha carattere

autoritativo.

5. - La Fabbrica fiammiferi ed affini (SAFFA), deducendo nella

causa promossa dal Consiglio di Stato, ha chiesto la restituzione a

questo degli atti per un approfondito esame della questione relativa

all'art. 4 del D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317, sul cui attuale

vigore è stato espresso soltanto un dubbio insussistente. In entrambe

le cause la SAFFA ha fatto presente la necessità di esaminare le norme

denunziate nel loro complesso, perché la disciplina legislativa degli

accenditori è stata sempre espressamente dettata in funzione di quella

dei fiammiferi, e cioè in quanto i primi erano e sono idonei a

sostituire, nell'uso, i secondi; essa è stata mantenuta anche dopo

l'abolizione dell'imposta di fabbricazione, in vista di quella

idoneità che le leggi hanno affermato e riaffermato da oltre mezzo

secolo. L'erario ricava una entrata, così dalla vendita degli uni,

come dalla vendita degli altri, e il risultato ottimale è ottenuto con

il coordinamento della disciplina legislativa di entrambi.

Il legislatore non ha voluto collettivizzare il settore, come è

nel fine dell'art. 43 della Costituzione, ma destatizzarlo; esso ha

ritenuto che le relative attività presentino profili di pubblico

interesse, sia sotto l'aspetto fiscale, sia sotto l'aspetto sociale, ed

ha creato un ordinamento sezionale, alla testa del quale ha posto il

Ministero delle finanze e il Consorzio come organo del Ministero. Ha

preferito il sistema dell'autoamministrazione a quello

dell'amministrazione a mezzo di ente pubblico; se qualche funzione

consortile potesse ricondursi al concetto di monopolio, ciò

deriverebbe dalla qualità di concessionario dello Stato che la legge

conferisce al Consorzio.

6. - Anche il Presidente del Consiglio ha affermato che

l'istituzione del monopolio di produzione e distribuzione dei

fiammiferi ha trovato ragione nella necessità di assicurare, non solo

la riscossione dell'imposta di fabbricazione, ma anche la distribuzione

dei fiammiferi in tutto il territorio dello Stato al prezzo fissato dal

Ministero delle finanze; ha rilevato pure che il monopolio degli

accenditori è complementare a quello dei fiammiferi e assolve al

compito di garantire indirettamente il conseguimento delle sue

finalità difendendo il notevole cespite ricavato dall'imposta sui

fiammiferi. Ha soggiunto che l'istituzione del monopolio dei fiammiferi

rende possibile la migliore realizzazione del pubblico servizio di

distribuzione del prodotto in tutto il territorio statale ad un prezzo

uniforme fissato autoritariamente: i fiammiferi sono prodotti di

primissima necessità ed estremamente poveri, e la loro produzione e la

loro vendita costituiscono attività aventi un fine di generale

utilità e di preminenti interessi generali. Non si tratta di prodotti

del tutto voluttuari e di lusso; peraltro la sottrazione, allo smercio

dei fiammiferi, delle zone di mercato più ricche' potrebbe ostacolare

gli scopi che il monopolio si prefigge.

Esso non può essere illegittimo solo perché il soggetto

beneficiario del diritto riservato è una persona giuridica privata,

essendosi organizzata la riscossione dell'imposta di fabbricazione

creando un solo soggetto debitore d'imposta. Non è esatto che il

monopolio sia a favore del Consorzio che fissa un prezzo tale da

garantirgli i vantaggi economici che derivano dalla posizione

monopolistica: il prezzo di vendita dei fiammiferi è fissato dallo

Stato per il perseguimento delle finalità dello stesso. La finalità

fiscale è conciliabile con quella sociale: il monopolio del sale, pur

essendo imperniato sullo scopo tributario, assicura il controllo dello

Stato sopra una merce di prima necessità, sul suo prezzo e sulla sua

regolare somministrazione, così da meglio realizzare un servizio di

prima necessità in tutto il territorio nazionale.

7. - Nelle memorie difensive le parti hanno insistito nei punti di

vista suesposti e li hanno illustrati; hanno confutato argomenti ex

adverso opposti.

La Ronson ha riproposto la questione di legittimità costituzionale

del R.D. 11 marzo 1923, n. 560, istitutivo del Consorzio, perché

emanato in eccesso della delegazione contenuta nella legge 3 dicembre

1922, n. 1601, la quale si era limitata a riordinare il sistema

tributario allo scopo di semplificarlo, di adeguarlo alle necessità di

bilancio e di meglio distribuire il carico delle imposte: nei termini

di questa delegazione non può ricomprendersi la possibilità di

istituire un così detto monopolio fiscale indiretto. La Ronson ha poi

contestato che le ordinanze di remissione siano viziate nell'esame

della rilevanza: tanto il tribunale di Milano quanto il Consiglio di

Stato vi hanno proceduto con ampia motivazione sottratta al controllo

della Corte.

Il tribunale, soggiunge la Ronson ha precipuamente rilevato che le

norme su un monopolio legale non derogano alla disciplina della

concorrenza sleale e anche il comportamento del monopolista può dar

luogo ad atti di tal genere. Il Consiglio di Stato, sempre secondo la

Ronson, ha fondato la sua convinzione sulla normativa che esso doveva

applicare, la quale, a suo giudizio, impedisce che le autorizzazioni

richieste possano essere concesse a soggetti diversi dal Consorzio: se

ha espresso dubbi sull'attuale vigore dell'art. 4 del D.Lg.Lgt. 12

ottobre 1944, n. 317, lo ha fatto in sede di giudizio sulla non

manifesta infondatezza. È irrilevante definire la natura dei compiti

del Consorzio, perché ciò che interessa è che l'art. 4 predetto apre

il Consorzio soltanto in casi eccezionali, perché sono del consorzio i

vantaggi del monopolio, cosicché non può ritenersi che persegua fini

sociali; perché lo stesso monopolio fiscale è incompatibile con

l'art. 43 della Costituzione, che consente di sottrarre all'iniziativa

privata alcuni rami di attività economica sulla base di presupposti

che nulla hanno da vedere con lo scopo tributario; perché l'esazione

dell'imposta di fabbricazione non richiede alcuna necessaria

intermediazione di enti monopolistici e l'estensione del monopolio a

prodotti, come gli accenditori, non più soggetti a tale imposta;

perché il regime denunciato danneggia gli interessi fiscali dello

Stato, in quanto il consorzio segue una politica di prezzi che

favorisce l'incremento del contrabbando nel campo degli accenditori;

perché il sistema che riguarda questi ultimi ha dato luogo a rilievi

da parte della Commissione della C.E.E. che ne ha raccomandato il

riordinamento.

Il Consorzio, a sua volta, ha spiegato che il Consiglio di Stato

non si è proposto il problema di interpretare l'art. 4 suddetto in

modo da chiarire se la necessità di approvvigionamento che permette

l'ammissione di nuovi consorziati sia soltanto un evento straordinario

o anche il normale incremento dei consumi. Ha rilevato che il proprio

compito solleva l'amministrazione dello Stato da quegli oneri e da quei

rischi che avevano fortemente inciso sul regime anteriore alle norme

denunziate; che l'ammissione al consorzio dipende da atti autorizzativi

del Ministero delle finanze e non da discrezionalità consortile; che

il prezzo dei fiammiferi è fissato da una commissione ministeriale, la

quale propone anche l'aliquota d'imposta, in modo che il tributo sia

pari almeno al 50 per cento del prezzo di vendita al pubblico; che il

Consorzio garantisce il pagamento dell'imposta anche relativa agli

accenditori e ne anticipa l'ammontare; che ad esso non viene attribuito

alcun utile, e i proventi che ricava dalla vendita di alcuni tipi di

accenditori servono a ripianare le deficienze di gestione dell'imposta

che vi si riferisce; che anche attività economiche private possono

assolvere fini di utilità generale; che, per realizzare tali fini,

secondo la giurisprudenza di questa Corte, è legittima financo la

protezione di una categoria di fronte ad una altra; che spetta al

legislatore apprezzare quali strumenti siano più idonei a realizzare

quei fini, avendo presente l'insegnamento della Corte, la quale non ha

ritenuto la concorrenza di per sé idonea ad attuarli; e, in linea di

principio, non ha creduto di escludere un interesse sociale per la sola

considerazione della natura voluttuaria di un prodotto; che, allorché

si tratta di succedanei di un genere soggetto ad imposta, è

ragionevole criterio legislativo non disancorare le rispettive

normazioni, ad evitare che l'uso degli stessi contragga la

fabbricazione e il commercio dei primi, e incida perciò sul rendimento

dell'imposta.

La SAFFA rileva che, fin dal D.Lg.Lgt. 31 agosto 1916, n. 1090, lo

Stato si è assunto il compito di ripartire tra le singole fabbriche il

fabbisogno complessivo per la vendita al pubblico dei fiammiferi:

l'ordinamento successivo altro perciò non ha fatto se non trasferire

al Consorzio l'esercizio di quel compito, il quale implicava

l'organizzazione della fabbricazione per il consumo interno e

l'organizzazione della vendita al pubblico. Si è instaurato cioè il

regime della concessione; ed è indifferente che lo Stato provveda ad

un servizio pubblico o ad una impresa pubblica mediante una gestione

diretta, mediante un ente strumentale o mediante concessione. Il

Consorzio peraltro ha il monopolio, non della fabbricazione dei

fiammiferi, che è ancora attività privata soggetta ad atto

autorizzativo, ma della vendita, cioè quel monopolio che era già

stato riservato al Ministero delle finanze. Si va fuori dall'art. 43

della Costituzione, perché non v'è stato trasferimento coattivo di

imprese alla mano pubblica ma, se mai, trasferimento dell'esercizio di

un'attività statale alla mano privata.

La situazione non è mutata rispetto alla legge del 1916 per la

quale il produttore di fiammiferi era tenuto a cedere l'intera

produzione allo Stato: lo Stato perciò poteva rifiutare la licenza di

fabbricazione sotto il profilo che il consumo interno era coperto o

consentirla soltanto per l'esportazione, così come oggi può negare la

partecipazione al Consorzio di altre imprese la cui istituzione non è

necessaria all'approvvigionamento; né al concessionario di vendita

può essere impedito di approvvigionarsi presso i fabbricanti di sua

scelta, perché anche egli ha una libertà economica. A tale libertà

corrisponde il sistema criticato, riguardante un'attività

istituzionalmente di spettanza statale, quindi estranea

all'esplicazione dell'iniziativa economica privata, che può essere

chiamata a collaborare con l'attività statale, senza pretendere una

libera esplicazione. Versandosi, nella specie, in un sistema di

concessione in esclusiva, non si potrebbe ammettere che altri possa

pretendere trattamento di eguaglianza senza rompere l'equilibrio fra

produzione e bisogno, presupposto per l'assolvimento della imposta da

parte del concessionario, e senza determinare una concorrenza a scapito

di quest'ultimo; a parte che ogni nuova concessione comporterebbe una

illegittima modificazione in senso riduttivo della concessione in atto.

La Presidenza del Consiglio esclude che sia equivoca la nozione di

monopolio indiretto, derivata dalle leggi impugnate: essa richiama la

situazione che sorge quando il soggetto escluso dal divieto è distinto

dal titolare dell'interesse che la legge ha voluto perseguire con

l'istituzione del monopolio, cosicché l'unico soggetto che può

produrre o vendere fa ciò, non già nell'interesse proprio, ma

nell'interesse del soggetto a cui spetta il monopolio. La legge ha

dettato norme precise per evitare che al Consorzio potessero derivare

vantaggi economici propri del monopolista, e il monopolio perciò è

dello Stato: la legge che istituisce una imposta di fabbricazione allo

scopo di creare un monopolio privato sarebbe viziata da illegittimità

costituzionale. L'art. 43 indica gli strumenti per combattere le

situazioni di monopolio privato, non già le situazioni create a favore

dello Stato per fini di pubblico interesse. Il dubbio sull'attuale

vigore dell'art. 4 del D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317, si dissolve

considerando che il successivo D.Lg. 17 aprile 1948, n. 525, ha

prorogato la disciplina anteriore, non già l'ha modificata; e non v'è

nulla nel decreto del 1948 che sia incompatibile con la persistenza

dell'art. 4 predetto, richiamato peraltro nell'art. 1 del decreto

stesso. Anche il Presidente del Consiglio opina che le esigenze di

approvvigionamento che in base alla citata norma consentono altre

autorizzazioni di fabbricazione non debbono necessariamente risultare

da eventi eccezionali: per gli accenditori, gli artt. 2 e 3 R.D.L. 26

febbraio 1930, n. 105, attribuiscono al Consorzio la facoltà di

ammettere nuove fabbriche e di riservare la produzione eccedente il

contingente annuo di 63.000 apparecchi a fabbriche di nuova

istituzione.

8. - All'udienza del 22 aprile 1970 i difensori hanno confermato le

rispettive tesi è conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le cause vanno decise con una sola sentenza a causa della loro

connessione, dato che per il monopolio degli accenditori è in

discussione la sua funzione protettiva di quello dei fiammiferi.

2. - Deve disattendersi l'istanza Ronson diretta alla verifica

della legittimità del decreto istitutivo del consorzio per eccesso dai

limiti della delegazione contenuta nella legge 3 dicembre 1922, n.

1601, sul cui fondamento il decreto fu emanato. La questione ha formato

oggetto di esame da parte del Consiglio di Stato, che ne ha dichiarata

la manifesta infondatezza; il che influisce sulla causa promossa dal

tribunale di Milano.

Da respingere sono le richieste del Consorzio e della SAFFA di

provocare un più approfondito esame della rilevanza delle questioni

proposte, sia sotto il profilo di una asserita inconferenza della

questione rispetto al tema della causa promossa innanzi al tribunale di

Milano, che riguarda una pretesa concorrenza sleale, sia sotto il

riflesso di una allegata perplessità e insufficiente motivazione del

giudizio espresso dal Consiglio di Stato sull'attuale vigore dell'art.

4 del D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317. Anche su tali questioni i

giudici del processo di merito hanno rispettivamente proceduto a

diffusa indagine; e peraltro le parti suddette non avvertono che il

giudizio di rilevanza su questioni di legittimità costituzionale deve

essere condotto sulla linea di una mera delibazione.

3 - Sono state sottoposte al giudizio di questa Corte anche alcune

disposizioni di convenzioni fra Stato e Consorzio allegate ad atti

legislativi od aventi forza di legge, e disposizioni esecutive pure

annesse ad atti di tale natura: si tratta di disposizioni che, per

espressa dichiarazione contenuta in tali atti, ne fanno parte

integrante e perciò ne acquistano il valore.

4. - Per quanto concerne la denuncia di illegittimità

costituzionale delle disposizioni del R.D. 11 marzo 1923, n. 560,

indicate nell'ordinanza del Consiglio di Stato, la Corte osserva che,

anteriormente alla emanazione di quelle norme, la vendita dei

fiammiferi occorrenti per il consumo interno era stata riservata

all'amministrazione finanziaria (art. 1 D.Lg.Lgt. 31 agosto 1916, n.

1090). L'amministrazione avrebbe dovuto rifornirsi acquistando il

prodotto da tutte le fabbriche esistenti, in una proporzione

corrispondente al contributo che ciascuna di esse aveva dato per

approvvigionare il mercato del triennio 1911-1913 (art. 3 terzo comma

D.Lg.Lgt. predetto); all'amministrazione era dato il potere di

limitare "l'uscita" dei fiammiferi dalla fabbrica in modo da mantenerla

nella misura dei "tempi normali di vendita" (art. 7, primo comma,

stesso decreto). Cosicché veniva indirettamente a limitarsi la

produzione per il consumo, la quale, in tal modo, risultava

contingentata per quote specifiche.

Tale ordinamento non trovò attuazione, perché il Ministro delle

finanze non determinò il giorno dal quale essa avrebbe dovuto avere

applicazione (art. 11 decreto citato); e fu sostituito da quello

disposto con le norme denunziate. Queste, emanate nell'esercizio della

delegazione accordata al Governo con la suddetta legge 3 dicembre 1922,

n. 1601, abolirono il "monopolio" statale di cui al citato D.Lg.Lgt. 31

agosto 1916, n. 1090, e istituirono "in sua vece" una imposta di

fabbricazione sui fiammiferi; ma istituirono anche un consorzio

obbligatorio fra i produttori dei fiammiferi destinati al consumo

interno, al quale fu affidata, non solo la vendita, ma altresì la

fabbricazione dei prodotti suddetti. Il consorzio doveva garantire il

gettito di tale tributo (art. 5, ultimo comma, R.D. 11 marzo 1923, n.

560), e prendere in consegna una quantità di marche corrispondente a

quella dei fiammiferi estratti da ciascuna fabbrica (art. 7 norme

allegate al D.Lg. 17 aprile 1948, n. 525); doveva distribuire le marche

fra le imprese consorziate (art. 5, terzo comma, R.D. del 1923) e

rendere mensilmente il conto delle marche esitate (art. 5, secondo

comma, stesso decreto); doveva ripartire i contingenti di produzione

fra le imprese predette (art. 5 convenzione allegata al citato decreto

del 1923) e distribuire fra i rivenditori di generi di monopolio il

prodotto finito (art. 7 stessa convenzione).

Con la costituzione del consorzio si volle certo attuare la

direttiva, segnata dalla legge di delegazione suindicata, di "ridurre

le funzioni dello Stato" nella materia tributaria: il consorzio ebbe

attribuite quelle incombenze che erano state in precedenza riservate

all'amministrazione finanziaria dal D.Lg.Lgt. 31 agosto 1916, n. 1090,

e ne rimase certo agevolato il conseguimento dei fini fiscali. Ma è

altrettanto sicuro che la scelta del sistema consortile, non essendo

stata ripetuta negli altri decreti emanati in base ai poteri delegati,

fu ispirata a quelle singolari situazioni dell'industria dei fiammiferi

alle quali accenna la relazione al disegno di legge di conversione del

decreto del 26 febbraio 1930 sugli accenditori, che dà al sistema

adottato dal decreto del 1923 il merito di aver permesso "all'industria

italiana dei fiammiferi di svilupparsi ed affermarsi è resistere alla

politica di assorbimento del trust svedese"; il che si è certo risolto

anche nella protezione dei lavoratori impegnati nel settore. Forse

anche è esatto opinare che l'istituzione del consorzio, secondo quanto

esso assume e secondo quanto assume la SAFFA, doveva permettere una

distribuzione capillare delle merci, in quanto prodotto di consumo

generale; vero è comunque che hanno ragione le parti quando deducono

che il consorzio assolve ad un tempo a fini fiscali e a fini economico

sociali, eppertanto l'obbligo dei produttori di assoggettarsi ad una

disciplina comune si può giudicare imposto, a parte le ragioni

fiscali, nell'esercizio razionale della potestà normativa di

prescrivere all'iniziativa privata limiti destinati a realizzare fini

di utilità socale (art. 41, secondo comma, della Costituzione). Ciò

che suscita problemi di legittimità costituzionale è invece il modo

di organizzazione del consorzio.

Il Consorzio venne chiuso agli imprenditori, non indicati nell'art.

3 R.D. del 1923, che non avessero domandato di parteciparvi entro un

dato termine (art. 1 convenzione allegata a tale decreto), e lo Stato

si impegnò a non consentire per il tempo successivo l'insediamento di

nuove imprese (art. 10 stessa convenzione). Quest'obbligo fu attenuato

con l'art. 4 del D.Lg.Lgt. 12 ottobre 1944, n. 317, che diede al

Ministero delle finanze la facoltà di dar licenza per nuove imprese

che avessero l'oggetto di produrre fiammiferi per il consumo interno;

ma esattamente il Consiglio di Stato ha giudicato che la norma non è

riuscita a dare al consorzio una struttura rispettosa della libertà di

iniziativa privata. Il Ministero può esercitare la facoltà

conferitagli solo nel caso di necessità di approvvigionamento o di

introduzione di nuovi processi di fabbricazione ritenuti vantaggiosi

dal punto di vista economico e fiscale, cioè in ipotesi del tutto

eccezionali; e non convince la tesi del Consorzio e della SAFFA, per

cui la facoltà ministeriale si riferisce anche ad ipotesi in cui la

necessità di approvvigionamento è provocata da accadimenti

straordinari: l'eccezionalità o la straordinarietà nella specie è

insita' nel concetto di necessità, perché è ovvio che una domanda di

partecipazione al Consorzio potrebbe essere accolta, in base alla norma

predetta, soltanto quando alla sopravvenuta "necessità" non potessero

provvedere gli imprenditori consorziati mediante ammodernamenti,

ampliamenti, nuovi finanziamenti, e cioè in casi impossibili o

difficili ad avverarsi, data la posizione economica e finanziaria del

Consorzio. Tanto più che, in base all'art. 36 delle norme allegate al

R.D.L. 18 gennaio 1932, n. 14, il Consorzio è tenuto ad introdurre

nella fabbricazione dei fiammiferi, su richiesta dell'amministrazione

finanziaria, quei perfezionamenti e quelle innovazioni che siano

riconosciuti vantaggiosi dal punto di vista tecnico e da quello

economico; cosicché resta impedito l'apporto perfezionativo o

innovativo di imprenditori estranei fino a quando il perfezionamento e

l'innovazione possono essere realizzati nel seno del consorzio, o

quanto meno si consentono al consorzio e ai consorziati scelte

meramente discrezionali fra l'accettazione di apporti estranei e

l'attuazione diretta delle opportune modificazioni nel processo

produttivo. Di fatto, nell'arco di venticinque anni, in virtù

dell'art. 4 del D.Lg.Lgt. del 1944 sono state accordate licenze

soltanto con riferimento a casi eccezionali: una fu data ad una

società siciliana costituitasi sotto il regime del governo militare

alleato, e quindi senza dubbio a titolo di sanatoria, l'altra fu

rilasciata per il Territorio libero di Trieste, certo in correlazione

alla situazione internazionale in cui questo si trovava, che esigeva

autonomia di rifornimenti. Si noti che, nel secondo caso,

l'autorizzazione fu data al Consorzio, non ad un consorziato, e che il

Consorzio dovette modificare lo statuto (d.m. 8 luglio 1952); cosicché

rimane acclarato che la "necessità" di approvvigionamento idonea ad

allargare la base soggettiva del consorzio, anche secondo

l'interpretazione data all'art. 4 del D.Lg.Lgt. del 1944, poteva

appagarsi mediante l'immissione di nuovi imprenditori nel consorzio

soltanto ove non avessero potuto sopperirvi lo stesso consorzio o i

consorziati neanche mediante il ricorso a mezzi straordinari adeguativi

dell'ordinamento produttivo e dell'ordinamento giuridico del consorzio.

È chiaro che questo sistema blocca e scoraggia ogni iniziativa

d'insediamento di nuove imprese da parte di terzi; epperò non si

potrebbe obiettare che. nel periodo preso in considerazione, non siano

state fatte proposte di allargamento dell'organizzazione consortile né

siano state respinte istanze a tal fine avanzate.

È allora del tutto irrilevante, quanto meno ai fini dell'odierno

processo costituzionale, discutere se il predetto art. 4 del D.Lg.Lgt.

12 ottobre 1944, n. 317, sia stato abrogato dall'art. 12 delle norme

esecutive allegate al D.Lg. 17 aprile 1948, n. 525, che, nell'estendere

alla produzione di esportazione l'obbligo dello Stato di non permettere

l'insediamento di nuove imprese, non richiamò il potere ministeriale

di licenza. Ammesso che l'art. 4 predetto sia sopravvissuto all'art. 12

su ricordato (e la Corte non è chiamata a pronunziarsi a tal

riguardo), il senso della norma non permette di decidere che

l'ordinamento attuale del settore si accordi con la regola di libertà

economica posta nell'art. 41, primo comma, della Costituzione.

I limiti che possono essere prescritti a tale libertà (secondo

comma predetto art. 41) non debbono essere tali da renderne impossibile

o estremamente difficile l'esercizio; e, nella specie, quella

impossibilità o questa estrema difficoltà affiora senza alcuno sforzo

di ricerca. Sostenere che l'organizzazione unitaria del settore doveva

dare all'industria una sistemazione che servisse al suo incremento, al

suo consolidarsi è forse anche a rendere possibile una distribuzione

capillare dei fiammiferi, non vuoi dire giustificare la necessità di

chiudere l'organizzazione ad imprese nuove; né la legittimazione della

soppressione dell'iniziativa economica può farsi risalire

all'agevolazione che lo Stato riceve dall'esistenza del consorzio nella

soddisfazione dei suoi interessi fiscali: infatti non è escluso che

analoga agevolazione sarebbe potuta venire dalla costituzione di un

consorzio aperto.

I programmi e i controlli che possono essere imposti alla attività

economica privata (terzo comma del ricordato art. 41) non debbono poi

sopprimere l'iniziativa individuale, potendo essi soltanto tendere ad

indirizzarla ed a condizionarla.

Quanto alla riserva dell'art. 43 della Costituzione essa non copre

il caso in decisione, poiché le norme sottoposte al giudizio di questa

Corte hanno dato alle imprese consorziate posizioni di privilegio che

la legge può riservare soltanto ad alcune categorie di enti od

organismi indicate dalla Costituzione stessa.

Nella parte in cui impedisce la partecipazione al consorzio di

imprese nuove, il cui ingresso non risulti pregiudizievole agli

interessi generali, il decreto del 1923 è pertanto lesivo della

libertà economica. E in tali limiti deve dichiararsi illegittimo,

secondo quanto sarà indicato nel dispositivo che segue.

5. - Altro deve dirsi per le norme che riservano al Consorzio

industrie fiammiferi anche la fabbricazione, l'importazione e la

vendita per il consumo interno degli apparecchi di accensione azionati

da pietra focaia e delle parti e dei pezzi di ricambio dei medesimi

(art. 2 R.D.L. 26 febbraio 1930, n. 105).

In precedenza pure questa riserva era stata istituita a favore

dello Stato (art. 1 R.D.L. 2 febbraio 1922, n. 281); ma l'art. 9,

secondo comma, della convenzione allegata al citato decreto del 1923

disponeva che, ove lo Stato si fosse persuaso della convenienza di

rinunziare anche a quel monopolio, a parità di condizioni, avrebbe

dovuto dare al Consorzio la preferenza nella "concessione" della

fabbricazione e della vendita di quegli articoli. L'obbligo fu

adempiuto con il citato R.D.L. 26 febbraio 1930, n. 105, il quale,

nelle premesse, ebbe a richiamarlo; l'obbligo è anche ricordato nella

relazione al disegno di legge di conversione, nella quale si fa parola

di una vertenza arbitrale, ritenuta di esito incerto, che si era deciso

di risolvere in via transattiva, cioè riservando al Consorzio il

settore degli accenditori c.d. poveri e lasciando allo Stato il settore

rimanente.

Se ne desume che i produttori di accenditori a pietra focaia furono

assoggettati all'obbligo di consorzio, non per indirizzare la loro

iniziativa economica e coordinarla a fini sociali, ma per permettere

allo Stato di adempiere transattivamente ad un obbligo ad esso fatto,

che, essendo stato posto nell'interesse particolare del Consorzio, si

rivela in contrasto con l'art. 41, secondo comma, della Costituzione.

Non si può obiettare che l'industria degli accenditori doveva

necessariamente ancorarsi a quella dei fiammiferi, che dei primi sono

succedanei: anteriormente la fabbricazione e la vendita degli

accenditori aveva ricevuto un trattamento distinto da quello dei

fiammiferi, l'una essendo stata riservata allo Stato, l'altra al

Consorzio, e si riconosceva, in tal modo, che i due settori erano

scindibili, che la difesa collaterale dell'industria dei fiammiferi era

bene assicurata dall'imposta di fabbricazione sugli accenditori e dal

monopolio statale, e che non era necessaria un'organizzazione unitaria

di questo secondo settore. Tanto quella difesa era assicurata che la

citata relazione alla legge di conversione del decreto in esame

giudicava che l'industria dei fiammiferi era già affermata al tempo

dell'istituzione del monopolio privato degli accenditori e capace di

resistere alle pressioni economiche straniere di cui si è già fatta

parola.

Alla Corte è consentito di verificare lo scopo di una legge quando

si contesta la legittimità di quest'ultima nel confronto di una norma

costituzionale che vincola ad un fine la discrezionalità legislativa;

ed alla Corte è anche consentito di vagliare il rapporto di congruità

fra mezzi e fini, per salvaguardare la libertà garantita contro

interventi arbitrariamente restrittivi (Corte cost. 7 febbraio 1963, n.

12) o contro interventi che praticamente annullano il diritto primario

inerente alla libertà stessa (Corte cost. 3 aprile 1963, n. 39). Sotto

questo secondo riflesso non è sostenibile che la legittimità

costituzionale delle norme in esame trovi sostegno in necessità

attinenti ad interessi fiscali.

Il D.L. 11 gennaio 1956, n. 2, incentrò tali interessi in un

diritto annuale riscuotibile mediante vendita di marche contrassegno,

che l'utente deve apporre sull'accenditore o su un qualsiasi documento

di riconoscimento personale. Il diritto predetto non viene accertato e

corrisposto in misura della produzione di apparecchi, come era

antecedentemente per l'imposta di fabbricazione, ma nella misura del

consumo; e non è perciò corrisposto dal produttore, ma dall'utente,

sia pure con corresponsabilità del rivenditore per la marca di primo

acquisto. Epperò tale ordinamento non rende congrua e razionale la

limitazione della libertà di iniziativa dei produttori, del tutto

estranei all'imposta, e del cui gettito non sono né possono essere

responsabili. Ciò è tanto vero che l'art. 3, secondo comma, del

citato D.L. del 1956 attribuisce al Consorzio unicamente il compito

della distribuzione primaria delle marche e, se è vero che ciò può

dar luogo a riscossione anticipata del tributo, non si può dire che

questo è garantito dal consorzio, perché le marche che risultassero

invendute alla fine dell'anno vengono sostituite con marche dell'anno

successivo (art. 8 d.m. 4 febbraio 1956). Ora, appare del tutto assurdo

che, per provvedere alla distribuzione delle marche rappresentative del

pagamento di una imposta da essi non dovuta, sia congruo imporre ai

produttori di accenditori di riunirsi in organizzazione comune e di

sottostare alle direttive che questa organizzazione può impartire in

merito alla loro attività.

Non v'è, perciò, nelle norme denunciate alcun aspetto che resista

al confronto con le norme costituzionali invocate; e se ne deve

dichiarare l'illegittimità.

Il che non significa che al Consorzio fiammiferi non possa rimanere

affidato il servizio di distribuzione e vendita delle marche per il

diritto annuale, secondo le disposizioni dell'art. 3 del D.L. 11

gennaio 1956, n. 2, ma vuol dire soltanto che il consorzio lo

esplicherà non in quanto consorzio obbligatorio fra i fabbricanti di

accenditori.

6. - Resta assorbita ogni altra questione.