Sentenza n. 78/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 54,

n. 4, e 183, lett. b, c, d, del testo unico delle leggi sulle pensioni

civili e militari approvato con R.D. 21 febbraio 1895, n. 70,

dell'art. 1 del decreto - legge 3 giugno 1938, n. 1032, e dell'art. 28,

primo comma, n. 2, del Codice penale militare di pace approvato con

R.D. 20 febbraio 1941, n. 303, promossi con cinque distinte ordinanze

emesse il 31 gennaio, il 7 e 23 febbraio, e il 5 marzo 1966 dalla Corte

dei conti - quarta Sezione giurisdizionale - sui ricorsi di Capponi

Oviglio, Capelli Romildo, Moccia Alfonso, Annibaldi Duilio e Azzi

Paolo, iscritte ai nn. 148, 149, 150, 151 e 152 del Registro ordinanze

1966 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 226 del

10 settembre 1966 e n. 239 del 24 settembre 1966.

Visti gli atti di costituzione di Capponi Oviglio e di Capelli

Romildo;

udita nell'udienza pubblica del 31 maggio 1967 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi gli avvocati Carlo Fornario, per il Capponi, e Francesco

Messina, per il Capelli.

Ritenuto in fatto :

1. - La Corte dei conti - quarta Sezione giurisdizionale - ha

rimesso a questa Corte, con cinque distinte ordinanze, talune questioni

di legittimità costituzionale di contenuto affine, tutte ritenute

rilevanti ai fini del decidere, riguardanti la perdita del diritto al

trattamento di quiescenza da parte di dipendenti statali i quali

abbiano subito certe condanne penali o la destinazione, ovvero la non

computabilità, ai fini del trattamento di quiescenza, nei confronti

degli stessi, in conseguenza di condanne penali, di certi periodi di

servizio da essi prestati.

Una delle ordinanze investe l'art. 54, n. 4, del T.U. delle

pensioni approvato con R.D. 21 febbraio 1895, n. 70, ed è stata emessa

il 31 gennaio 1966 nel giudizio su ricorso di Capelli Romildo.

Le altre quattro ordinanze investono l'art. 183 dello stesso T.U.,

modificato dal D. L. 3 giugno 1938, n. 1032, e precisamente si

appuntano una contro la lett. b dell'articolo (l'ordinanza emessa il 23

febbraio 1966 nel giudizio su ricorso di Annibaldi Duilio), due contro

la lett. c (le ordinanze emesse, rispettivamente, il 7 febbraio 1966

nel giudizio su ricorso di Moccia Alfonso, e il 5 marzo 1966 nel

giudizio su ricorso di Azzi Paolo, la seconda delle quali denuncia

altresì l'art. 28, n. 2, del Codice penale militare di pace), una

contro la lett. d (l'ordinanza emessa il 31 gennaio 1966 nel giudizio

su ricorso di Capponi Oviglio, la quale denuncia anche l'art. 1 del D.

L. 1032 del 1938).

Tutte le ordinanze sono state notificate ai difensori dei

ricorrenti, al Procuratore generale della Corte dei conti e al

Presidente del Consiglio dei Ministri; sono state comunicate ai

Presidenti dei due rami del Parlamento; sono state successivamente

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, rispettivamente, il 10 e il 24

settembre 1966.

Davanti a questa Corte si sono costituite soltanto le parti private

nei giudizi promossi con le due ordinanze del 31 gennaio 1966

(riguardanti rispettivamente l'art. 54, n. 4, e l'art. 183, lett. d),

e cioè i signori Capelli Romildo e Capponi Oviglio (con atti di

costituzione depositati rispettivamente il 3 giugno 1966 e il 13 maggio

1966). Negli altri tre giudizi non si è costituito nessuno.

2. - L'ordinanza intervenuta nel giudizio promosso col ricorso di

Capelli Romildo denuncia il contrasto dell'art. 54, n. 4, del T.U. del

1895 con gli artt. 3, 27 e 36 della Costituzione. La disposizione

impugnata esclude dal computo del servizio utile ai fini del

conseguimento della pensione o dell'assegno previsti del T.U., oltre al

"tempo di pena", altresì quello "passato in aspettazione di giudizio

seguito da condanna". Siccome rimane così escluso dal computo anche il

tempo trascorso in servizio da chi sia in attesa del giudizio,

l'ordinanza rileva che la disposizione, limitatamente a questa sua

parte, viene a violare il diritto alla retribuzione garantito dall'art.

36 della Costituzione. Inoltre, col far discendere l'anzidetto effetto

dalla condanna, la disposizione stessa, "lungi dall'attuare il

principio della natura rieducativa della pena", verrebbe, in contrasto

con l'art. 27, terzo comma, della Costituzione, a rendere "più

difficile il reinserimento del condannato nella vita sociale". Infine,

creando una disparità di trattamento tra chi lavora alle dipendenze

della Amministrazione statale e gli altri lavoratori, essa violerebbe

il principio di eguaglianza enunciato nell'art. 3 della Costituzione.

Analoghe considerazioni sono state svolte nell'atto di costituzione

del Capelli davanti a questa Corte.

3. - In base alla disposizione dell'art. 183, lett. b, del T.U. del

1895, denunciata con l'ordinanza intervenuta nel giudizio promosso col

ricorso di Annibaldi Duilio, perdono il diritto a conseguire il

trattamento di quiescenza e il godimento di quello già conseguito, gli

impiegati civili e i militari di ogni grado, i quali abbiano riportato

condanna a qualunque pena per i reati di peculato, malversazione a

danno di privati, peculato mediante profitto dell'errore altrui,

concussione, corruzione per un atto d'ufficio, corruzione per un atto

contrario ai doveri d'ufficio, corruzione di persona incaricata di un

pubblico servizio, istigazione alla corruzione, nonché per il reato

militare di prevaricazione. L'ordinanza, richiamandosi alla sentenza di

questa Corte n. 3 del 1966, avanza dubbi circa la legittimità

costituzionale di tale disposizione, "sia sotto il profilo del

carattere della misura sanzionatoria, che rende difficile l'inserimento

del condannato nella vita sociale, sia in relazione all'art. 36 della

Costituzione, che sancisce il diritto dei lavoratori alla retribuzione

comprendendosi in essa la pensione, qualunque sia la natura giuridica

che a questa si voglia attribuire". La totale perdita del diritto al

trattamento di quiescenza - osserva l'ordinanza, la quale si richiama

alla "funzione alimentare" della pensione - "andrebbe a ledere i

principi generali accennati in considerazione della difficoltà di

poter intraprendere nuovi rapporti di lavoro in chi è stato

condannato". Nel dispositivo l'ordinanza si richiama ai soli artt. 3 e

36 della Costituzione.

4. - L'ordinanza intervenuta nel giudizio promosso col ricorso di

Moccia Alfonso denuncia il contrasto, ancora una volta con gli artt. 3

e 36 della Costituzione, della lett. c del citato art. 183 del T.U. del

1895, in base alla quale perdono il diritto al trattamento di

quiescenza gli impiegati civili e i militari di ogni grado che siano

stati condannati a qualunque pena pronunziata in base ai Codici penali

militari, la quale tragga seco la degradazione. Ricordata la sentenza

di questa Corte n. 3 del 1966 con la quale furono dichiarati

illegittimi la lett. a e il terzo comma dell'art. 183, che facevano

discendere la perdita del diritto dei lavoratori al trattamento di

quiescenza dall'aver subito una condanna a pena comportante

l'interdizione dai pubblici uffici, l'ordinanza osserva che la

degradazione è pena accessoria prevista dal Codice penale militare

"del tutto equivalente alla interdizione perpetua dai pubblici uffici,

che priva il condannato della qualità di militare, delle decorazioni,

delle pensioni e del diritto alle medesime per il servizio

anteriormente prestato"; osserva che, oltre a conseguire a certe

condanne per reati militari, la degradazione consegue a talune condanne

per reati previsti dal Codice penale comune, "che comportano e in

quanto comportano l'interdizione perpetua dai pubblici uffici"; e

perciò, richiamandosi alla ricordata sentenza di questa Corte,

dichiara non manifestamente infondata la riferita nuova questione di

legittimità costituzionale.

5. - La medesima questione è stata sollevata con l'ordinanza

intervenuta nel giudizio promosso su ricorso di Azzi Paolo. Questa

ordinanza denuncia però, oltre alla lett. c dell'art. 183 del T.U. del

1895, altresì l'art. 28, n. 2, del Codice penale militare di pace,

per la parte in cui enuncia la stessa regola del collegamento alla

degradazione della perdita "delle pensioni e del diritto alle medesime

per il servizio anteriormente prestato". Inoltre essa denuncia il

contrasto delle anzidette disposizioni, oltre che con l'art. 3 della

Costituzione (con giustificazione analoga a quella formulata nel

giudizio promosso col ricorso di Capelli Romildo), e con l'art. 36 (sul

presupposto della configurazione della pensione come una retribuzione

differita), altresì con l'art. 38, in considerazione del contenuto

previdenziale del diritto alla pensione.

6. - Infine l'ordinanza intervenuta nel giudizio promosso col

ricorso di Capponi Oviglio denuncia il contrasto con gli artt. 1, 3,

27, 36 e 38 della Costituzione della lett. d dell'art. 183 del T.U. del

1895, e dell'art. 1 del D. L. 3 giugno 1938, n. 1032, modificativo del

primo, in base ai quali gli impiegati civili e militari di ogni grado

perdono il diritto al trattamento di quiescenza nel caso di

destituzione dall'impiego, a meno che l'apposita commissione

ministeriale si sia pronunciata in senso favorevole al mantenimento del

trattamento stesso.

In relazione agli artt. 1 e 36 della Costituzione, l'ordinanza si

richiama al carattere di retribuzione differita del trattamento

pensionistico dei pubblici dipendenti, mentre, in relazione all'art. 38

si richiama al ruolo previdenziale del trattamento stesso. In relazione

agli artt. 3 e 27 della Costituzione svolge considerazioni analoghe a

quelle svolte, in riferimento agli stessi articoli, nelle altre

ordinanze di cui già si è detto. Aggiunge, poi, che dubbi circa la

legittimità delle denunciate disposizioni nascono anche per il fatto

che "l'attuale formulazione legislativa è carente dell'indicazione di

precisi criteri direttivi che valgano a delimitare l'amplissimo potere

discrezionale di cui è fornita la predetta Commissione"; al cui parere

il provvedimento ministeriale è tenuto a conformarsi. Osserva infine

che nella più recente legislazione (e segnatamente nel T.U. 10 gennaio

1957, n. 3) è evidente la tendenza a ridurre a pochi e ben delineati

casi la perdita del diritto al trattamento di quiescenza da parte di

pubblici dipendenti.

Nelle deduzioni presentate nell'interesse del Capponi le

argomentazioni dell'ordinanza vengono confermate e ribadite,

aggiungendosi che, qualora le disposizioni denunciate non venissero

eliminate dall'ordinamento, ne risulterebbe "una evidente disarmonia e

sperequazione nel sistema del trattamento pensionistico": infatti,

mentre, in conseguenza della sentenza di questa Corte n. 3 del 1966,

sono state dichiarate illegittime, e perciò eliminate

dall'ordinamento, le disposizioni che collegavano la perdita del

trattamento di quiescenza alla interdizione dai pubblici uffici in

conseguenza di una condanna penale, verrebbero invece conservate

disposizioni legislative colleganti la perdita del diritto al

trattamento di quiescenza a condanne meno gravi.

Nell'interesse del sig. Capponi sono state depositate anche delle

"note aggiunte" in data 6 maggio 1967, volte essenzialmente a

richiamare l'attenzione sul fatto che la recente legge 8 giugno 1966,

n. 424 - che ha abrogato le disposizioni denunciate con le riferite

ordinanze della Corte dei conti - non avrebbe fatto venir meno - data

la sua operatività ex nunc, e cioè soltanto a partire dal 6 luglio

1966 - la necessità del richiesto controllo di costituzionalità, dato

che questo conserverebbe tutta la sua rilevanza in relazione al tempo

anteriore all'anzidetta data.

7. - All'udienza di trattazione i difensori delle parti hanno

insistito nelle rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Data la stretta affinità delle questioni sottoposte a questa

Corte con le riferite ordinanze della Corte dei conti, i cinque giudizi

sono stati trattati congiuntamente e vengono riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Le questioni proposte investono disposizioni del testo unico

delle leggi sulle pensioni civili e militari (R. D. 21 febbraio 1895,

n. 70) e altre disposizioni strettamente connesse, in base a cui, in

conseguenza di certe condanne penali o di certe sanzioni disciplinari,

viene comminata agli aventi diritto la perdita del trattamento di

pensione o dell'assegno o dell'indennità previsti dall'anzidetto testo

legislativo e dalle successive modificazioni, ovvero viene esclusa la

computabilità, ai fini del medesimo trattamento, del tempo trascorso

in attesa di giudizio seguito da condanna.

Le disposizioni denunciate riguardano anche trattamenti che non

sono collegati a un rapporto di lavoro e non hanno perciò funzione

retributiva. In considerazione dell'oggetto dei giudizi in cui le

questioni sono state proposte e della motivazione delle ordinanze con

cui esse sono state rimesse a questa Corte - tutte incentrate

essenzialmente sull'art. 36 della Costituzione - è però da ritenere

che l'oggetto sul quale è stato richiesto il giudizio di legittimità

costituzionale sia limitato alla normativa dei soli trattamenti

conseguenti a un rapporto di lavoro. In senso analogo ebbe a delimitare

l'oggetto della propria pronuncia questa Corte in occasione del

consimile giudizio concluso con la sentenza n. 3 del 1966, dalla quale

dichiaratamente le ordinanze da cui ha origine il presente giudizio

hanno tratto ispirazione.

3. - Successivamente alla emanazione delle ordinanze che hanno

promosso il presente giudizio è stata promulgata ed è entrata in

vigore la legge 8 giugno 1966, n. 424, la quale ha abrogato tutte le

disposizioni che prevedevano, a seguito di condanna penale o di

provvedimento disciplinare, la perdita, la riduzione o la sospensione

del diritto dei pubblici dipendenti al conseguimento o al godimento

della pensione e di ogni altro assegno od indennità da liquidarsi in

conseguenza della cessazione del rapporto di servizio.

Tale legge, la quale ha fatto venir meno, per la parte riferentesi

ai trattamenti spettanti alla conclusione di un rapporto di lavoro, le

norme contenute nelle disposizioni che formano oggetto del presente

giudizio, dispone all'art. 2 che anche i trattamenti già perduti,

ridotti o sospesi, "sono ripristinati integralmente". Il ripristino ha

luogo però soltanto a decorrere dal primo giorno del mese successivo

alla entrata in vigore della legge, e perciò a partire dal 6 luglio

1966.

Siccome nei giudizi nei quali sono state sollevate le questioni in

esame si controverte anche di diritti maturati anteriormente a

quest'ultima data, le questioni stesse conservano dunque una loro

rilevanza nonostante l'intervenuta abrogazione delle disposizioni

denunciate (cfr. la sentenza n. 30 del corrente anno).

4. - Passando al merito, è da ricordare che con la menzionata

sentenza n. 3 del 1966 questa Corte, movendo dal carattere retributivo

del trattamento di quiescenza spettante in conseguenza di un rapporto

di lavoro e dalla particolare protezione di cui nel vigente ordinamento

costituzionale viene fatta oggetto, sul piano morale e su quello

patrimoniale, la retribuzione dei prestatori d'opera in ogni suo

aspetto, affermò l'incompatibilità con tali principi di talune

disposizioni che collegavano, alla condanna dei pubblici dipendenti a

una pena detentiva comportante l'interdizione dai pubblici uffici, la

perdita del diritto al trattamento economico ad essi spettante in

conseguenza della cessazione del rapporto di lavoro.

Va ricordato inoltre che la successiva legge n. 424 del 1966, già

menzionata, è una nuova conferma del contrasto ormai esistente, in via

di principio, con la coscienza sociale - quale si è determinata nel

clima della vigente Costituzione, che considera il lavoro come valore

fondamentale della comunità nazionale - del fatto che un lavoratore o

i suoi aventi causa siano privati, per qualsiasi ragione,

dell'anzidetto trattamento, conquistato attraverso la prestazione

dell'attività lavorativa e come frutto di questa. Nel medesimo spirito

l'art. 9 della legge 15 luglio 1966, n. 604, sui licenziamenti

individuali, ha statuito che l'indennità di anzianità prevista

dall'art. 2120 del Codice civile spetta in ogni caso di licenziamento,

e perciò (contrariamente a quanto disponeva l'art. 2120) anche nel

caso di licenziamento dovuto a colpa del lavoratore.

Tutto ciò è da considerare di importanza decisiva ai fini del

presente giudizio. Alla luce di quanto si è detto, non si può non

negare infatti la compatibilità con la vigente Costituzione, delle

diverse disposizioni denunciate, le quali tutte ricollegano, e per di

più in modo notevolmente indifferenziato, la perdita totale del

diritto al trattamento economico, spettante ai lavoratori o ai loro

aventi causa alla cessazione del rapporto di servizio, a fatti penali o

a misure disciplinari. In tal modo esse si pongono in contrasto con

l'art. 36 della Costituzione, il quale vuole, in via di principio,

assicurato ai lavoratori il compenso ad essi dovuto in corrispettivo

del rapporto di servizio.

Con riferimento alla fattispecie dell'art. 54, n. 4, del T.U. sulle

pensioni, in base alla quale il "tempo passato in aspettazione di

giudizio seguito da condanna" non va computato, per i militari,

indipendentemente dal tipo e dalla gravità del reato, nel servizio

utile al conseguimento della pensione o dell'assegno - fattispecie

comprensiva, secondo la giurisprudenza, anche del caso in cui durante

l'attesa del giudizio l'imputato abbia prestato regolare servizio - ,

l'illegittimità appare di particolare evidenza. A parte ogni altra

considerazione, va sottolineato, in proposito, che la durata del tempo

trascorso in attesa del giudizio può subire variazioni anche notevoli

in dipendenza di fattori assolutamente casuali ed estranei alla

volontà e all'operato del reo.

Con riferimento alla disposizione dell'art. 183, lett. d, del testo

unico, modificata dall'art. 1 del decreto - legge 3 giugno 1938, n.

1032 (convertito in legge 5 gennaio 1939, n. 84), in base alla quale

alla destituzione (regolata per gli impiegati civili dagli artt. 84 -

85 del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, e per gli operai dagli artt. 41 -

42 della legge 5 marzo 1961, n. 90) o alla perdita del grado militare

(regolata dall'art. 29 del Codice penale militare di pace approvato con

R.D. 20 febbraio 1941, n. 303) può conseguire la perdita del

trattamento di quiescenza in base a una scelta discrezionale

dell'Amministrazione, è da rilevare che, indipendentemente da ogni

altra considerazione, essa è illegittima già per il solo fatto della

rimessione della perdita del trattamento in esame a un latissimo potere

amministrativo discrezionale del quale la legge non specifica in alcun

modo i limiti. In tal modo, a parte l'art. 36 della Costituzione, viene

a esser sicuramente vulnerata - come l'ordinanza che ha denunciato

l'anzidetta disposizione non ha mancato di rilevare - una regola di

riserva di legge: venendo in questione la comminazione di una sanzione

ulteriore rispetto a quella della destituzione o della perdita del

grado, deve avere infatti applicazione il principio della legalità

della pena, ricavabile anche per le sanzioni amministrative dall'art.

25, secondo comma, della Costituzione, in base al quale è necessario

che sia la legge a configurare, con sufficienza adeguata alla

fattispecie, i fatti da punire.

Quanto alla fattispecie dell'art. 183, lett. c, del testo unico

(riaffermata nell'art. 28 del Codice penale militare di pace) - in base

alla quale il diritto al trattamento di quiescenza si perde totalmente

in ogni caso di condanna a qualunque pena, pronunziata in base ai

Codici penali militari, che tragga seco la degradazione - , la

illegittimità ne appare evidente, stante l'indifferenziato

collegamento della sanzione alla perdita del diritto in esame a fatti

di natura assai varia, quali sono quelli cui, in base alle vigenti

disposizioni, si collega l'effetto della degradazione (art. 28 citato).

Né a diversa soluzione si può pervenire in riferimento alla

disposizione dell'art. 183, lett. b, in base alla quale la totale

perdita del trattamento di quiescenza viene collegata

indiscriminatamente alla condanna a qualunque pena per certe figure di

reato (peculato, malversazione, concussione, corruzione,

prevaricazione, ecc.).

5. - Riconosciuta la fondatezza delle questioni proposte, in

riferimento ai precetti costituzionali sopra indicati, devono esser

considerate assorbite le denuncie di violazione di altri precetti

costituzionali.

6. - Ai sensi dell'art. 27, secondo periodo, della legge 11 marzo

1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale deve

essere estesa all'art. 54, n. 6, del menzionato testo unico delle leggi

sulle pensioni civili e militari, in base al quale "il servizio

militare prestato prima della condanna che trasse con sé la

degradazione" non viene computato ai fini del trattamento di

quiescenza.