Sentenza n. 75/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 17,

della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento

dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di

controllo) promossi con 3 ordinanze emesse il 30 aprile 1998 dal

Tribunale amministrativo regionale del Veneto, rispettivamente

iscritte ai nn. 825, 833 e 834 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima

serie speciale, dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione del comune di Venezia nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il giudice

relatore Cesare Ruperto;

Uditi l'avv.to Maria Morino per il comune di Venezia e l'Avvocato

dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di tre distinti giudizi, di analogo oggetto, in

cui i ricorrenti, dipendenti comunali, avevano chiesto l'annullamento

delle delibere con le quali, in adempimento al disposto dell'art. 6,

comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127, la Giunta comunale

aveva annullato le deliberazioni concernenti il loro inquadramento

(in quanto effettuato in difformità dal d.P.R. n. 347 del 1983),

contestualmente indicendo i concorsi interni per la copertura dei

posti in tal modo resisi vacanti, il Tribunale amministrativo

regionale del Veneto, con tre identiche ordinanze - emesse tutte in

data 30 aprile 1999 - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 5,

24, 97 e 128 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 6, comma 17, della legge citata.

Osserva anzitutto il rimettente che l'art. 3, comma 6-bis della

legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge 28 ottobre

1994, n. 596, di conversione del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515 -

disposizione dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 1 del

1996 - recitava: "I provvedimenti deliberativi riguardanti il

trattamento del personale degli enti locali che, adottati prima del

31 agosto 1993, abbiano previsto profili professionali od operato

inquadramenti in modo difforme dalle disposizioni contenute nel

d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni e

integrazioni, sono validi ed efficaci.

La disposizione del presente comma si applica agli enti locali

ancorché dissestati i cui organici, per effetto dei provvedimenti di

cui sopra, non superino i rapporti dipendenti-popolazione previsti

dal comma 14 del presente articolo, così come modificato dall'art. 2

del d.-l. 27 agosto 1994, n. 515".

La Corte costituzionale aveva ritenuto - rileva il TAR - che

l'ampiezza della disposizione realizzasse una sorta di "sanatoria in

bianco" per tutti i provvedimenti illegittimi, cioè non conformi al

d.P.R. n. 347 del 1983, e dunque ne vanificasse la finalità di

operare una razionale organizzazione degli uffici, osservando come la

citata disposizione fosse troppo ampia ed indeterminata, tale da non

consentire di distinguere i provvedimenti sanati e da realizzare

invece una negazione del principio di buon andamento e di razionale

organizzazione dell'attività amministrativa. Inoltre l'effetto

premiale realizzava un ingiusto vantaggio per autori e beneficiari

dei provvedimenti illegittimi, dava un esempio di "diseducazione

civile" e causava una lesione della regola del concorso e delle

relative garanzie di efficienza.

Secondo la tesi del rimettente, la stessa Corte costituzionale

avrebbe osservato come non sarebbe ben chiara l'ampiezza degli

effetti della disposizione di sanatoria dichiarata incostituzionale.

Ad avviso di lui, essa era applicabile soprattutto ai casi di

provvedimenti degli enti locali annullati dagli organi di controllo o

dal giudice amministrativo, o impugnati davanti a quest'ultimo;

mentre più difficilmente sarebbe ipotizzabile che la norma potesse

applicarsi anche a provvedimenti esecutivi ormai divenuti

inoppugnabili.

Ma il legislatore, con la norma impugnata (contenuta nell'art. 6,

comma 17, della legge n. 127 del 1997) avrebbe equivocato la portata

e il significato della pronuncia della Corte, e avrebbe rimesso in

discussione tutti i provvedimenti di inquadramento del personale

degli enti locali, ordinando a questi ultimi di autoannullare quelli

difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e dagli accordi collettivi

successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che è l'ultimo accordo

collettivo adottato in base all'abrogata legge quadro del pubblico

impiego n. 93 del 1983, prima della privatizzazione e della

contrattualizzazione disposta dal decreto legislativo n. 29 del 1993

e successive modificazioni).

Una disposizione legislativa così vincolante e così generale

sembra al TAR del Veneto incorrere, anch'essa, ed ancor più di

quella censurata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1 del

1996, nella violazione di alcuni principi costituzionali, e

precisamente:

1) degli articoli 3 e 97 Cost., perché una norma di tale

ampiezza ed "impatto" su posizioni giuridiche da tempo consolidate

rappresenta essa stessa la negazione dei princìpi di buon andamento

e di razionale e coerente azione amministrativa, che si esprimono

nella regola per cui l'autotutela va esercitata non solo per il

formale ripristino della legalità violata, ma tenendo conto anche

delle esigenze di pubblico interesse e del consolidamento delle

situazioni giuridiche soggettive, come effetto del tempo trascorso

(in proposito vengono richiamate le sentenze n. 459 del 1994 e n. 236

del 1992 della Corte costituzionale);

2) ancora degli stessi articoli 3 e 97 Cost., per la

violazione dei princìpi di efficienza e di razionalizzazione

organizzativa, essendo imposto autoritativamente uno strumento

amministrativo ormai difforme dalla disciplina privatistica e

contrattualistica che governa il pubblico impiego dopo il decreto

legislativo n. 29 del 1993 e successive modificazioni;

3) degli articoli 5 e 128 Cost., perché appare violato il

principio di autonomia degli enti locali, essendo loro imposto

l'utilizzo vincolato di uno strumento, l'autotutela, che per

principio dovrebbe essere affidato a valutazioni discrezionali nel

suo esercizio;

4) degli artt. 3 e 24 Cost., per la disparità di trattamento

e la deteriore tutela giudiziaria che vengono a colpire coloro che

hanno beneficiato di inquadramenti in base ai tre accordi collettivi

sopra citati ed il restante personale (inquadrato in base a normative

diverse), nonché tra coloro che possono partecipare ai concorsi

interni per la copertura dei posti resisi vacanti a seguito

dell'annullamento dei provvedimenti di inquadramento e coloro che non

possono parteciparvi per la mancanza dei requisiti previsti

dall'ultimo comma dell'articolo 6, comma 17.

Su tali punti il giudice a quo osserva:

a) che la finalità di giustizia sostanziale e di adeguamento

alla pronuncia della Corte costituzionale appare eccessiva e comunque

indeterminata nei suoi effetti, perché, mentre la citata norma - di

"sanatoria in bianco" - dichiarata incostituzionale incideva su

provvedimenti invalidi o inefficaci, l'autotutela obbligatoria e

straordinaria incide invece su provvedimenti allo stato validi ed

efficaci, la cui invalidità è ancora da dimostrare;

b) che la valutazione di conformità o difformità degli

inquadramenti rispetto ai citati accordi collettivi è pur sempre

affidata ad interpretazioni delle norme contrattuali che non sono

affatto scontate, che hanno prodotto a suo tempo notevole contenzioso

e che in prospettiva altro ne produrranno rinviando nel tempo la

definizione di situazioni sino ad oggi basate su atti ritenuti

inoppugnabili;

c) che l'esercizio vincolato dell'autotutela va ad incidere

su posizioni ormai consolidate e che traggono il loro fondamento da

provvedimenti spesso molto risalenti nel tempo, in evidente

violazione dei princìpi di affidamento e di garanzia che limitano

l'esercizio dell'autotutela;

d) che l'azzeramento di tali posizioni non può non

riflettersi sulla funzionalità degli uffici, con pregiudizio quindi

del pubblico interesse;

e) che neppure l'obbligo imposto agli enti locali di bandire,

contestualmente all'annullamento dei provvedimenti di inquadramento,

i concorsi per i posti resisi vacanti appare una misura equa e idonea

ad evitare un irrimediabile pregiudizio alle posizioni dei dipendenti

che dopo molti anni, in una situazione ampiamente consolidata,

rischiano di perdere il posto occupato, in quanto non tutti i

dipendenti sono (come accade nel caso di specie) in possesso dei

requisiti per partecipare a detti concorsi;

f) che anche per coloro i quali possiedono i requisiti per

partecipare ai concorsi interni, il sistema di nuova copertura dei

posti in tal modo resisi vacanti si profila alquanto aleatorio ed il

pregiudizio irreparabile non è escluso, atteso che,

nell'eventualità che essi non risultino vincitori dei concorsi

interni, la loro sorte all'interno dell'amministrazione resterebbe

indefinita, non essendo indicato in quale posizione della pianta

organica essi andrebbero a ricollocarsi;

g) che il danno per chi non riuscisse a recuperare la

posizione con il concorso interno è comunque maggiore di quello che

avrebbe comportato un annullamento tempestivo dell'inquadramento, in

quanto, negli anni trascorsi sino ad oggi, l'affidamento riposto su

provvedimenti inoppugnabili e consolidati può averli indotti a

trascurare altre possibilità o opportunità di carriera che

altrimenti avrebbero potuto perseguire;

h) che sussiste disparità di trattamento tra i dipendenti in

servizio, colpiti dalla revisione obbligata dell'inquadramento, ed i

colleghi in pensione, che non subiscono alcuna conseguenza negativa

pur trovandosi nella identica situazione rispetto alla finalità

della norma (ripristino della legalità violata).

In definitiva, mentre sarebbe ragionevole e giustificato sul

piano costituzionale paralizzare sanatorie destinate a perpetuare la

pratica della legittimazione a posteriori di atti illegittimi,

sarebbe invece grave e contrario ai princìpi costituzionali il fatto

di obbligare l'amministrazione a rimettere in discussione, senza

limiti di tempo, i "provvedimenti di inquadramento del personale

adottati in modo difforme dalle disposizioni del decreto del

Presidente della Repubblica 25 giugno 1983 n. 347 e successive

modificazioni ed integrazioni", imponendole di rivedere ex novo atti

consolidati il cui annullamento non sarebbe una diretta conseguenza

della pronuncia n. 1 del 1996 della Corte costituzionale quanto

piuttosto l'effetto, probabilmente mal valutato e dilatato, di un

principio (l'agire secundum legem ed il suo corollario, rappresentato

dalla necessità del ripristino della legalità violata) che la

giurisprudenza amministrativa e la stessa Corte costituzionale

ritengono attuabile solo ove compatibile con il principio, di pari

dignità e rilievo, della certezza dei rapporti giuridici e della

inoppugnabilità degli atti amministrativi, i quali non a caso sono

assistiti dalla presunzione della loro legittimità, al punto che

persino per l'esercizio dell'autotutela finalizzata all'annullamento

di atti illegittimi si richiede la sussistenza di ragioni di

interesse pubblico concrete ed attuali che non siano rappresentate

dal puro fine astratto di ristabilire ad ogni costo la legalità

violata.

Né il Collegio rimettente ritiene si possa obiettare che chi ha

violato la legge ha comunque conseguito un vantaggio ingiusto a danno

di coloro i quali l'abbiano invece osservata, perché, anche a

prescindere dalle situazioni, assai frequenti, in cui la violazione

della legge non è evidente ma rappresenta l'esito ultimo

dell'applicazione di norme confuse, di situazioni complesse e di

orientamenti conflittuali della giurisprudenza, che magari solo a

distanza di anni trovano una loro affermazione univoca, è anche noto

che il sistema possiede strumenti di controllo della legittimità

degli atti, certamente imperfetti e fallibili, ma comunque idonei a

conferire ai provvedimenti amministrativi la stabilità e la certezza

che è essenziale per fondare su di essi rapporti giuridici stabili e

non esposti al mutevole orientamento delle amministrazioni, e perfino

del legislatore.

Appare in conclusione evidente al TAR che, nel momento in cui il

legislatore impone all'amministrazione di rivedere tutti i

provvedimenti adottati in un determinato settore, con la finalità

generica di annullare gli atti illegittimi, non solo egli ricade in

quello che il medesimo rimettente definisce "lo stesso errore di

metodo già censurato dalla Corte costituzionale" (intervento esteso

ad atti indefiniti ed indifferenziati), ma viene ad invadere i poteri

riservati alla pubblica amministrazione sotto il duplice profilo del

condizionamento della funzione di amministrazione attiva (obbligo di

provvedere), di quella di controllo (configurazione di vizi ipotetici

non riscontrati da alcuno e sollecitazione a rimuoverli) e di quella

giurisdizionale, (se ed in quanto l'intervento comporti, com'è

possibile, la revisione di atti adottati in seguito a pronuncia

giurisdizionale).

2. - È intervenuto in tutti e tre i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello

Stato, che ha concluso per la declaratoria d'infondatezza della

questione.

Osserva anzitutto l'Avvocatura che la norma impugnata non ha

un'efficacia retroattiva illimitata, ma si estende soltanto ai

provvedimenti difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e dagli accordi

collettivi successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che ha recepito

l'ultimo accordo collettivo adottato in base all'abrogata

legge-quadro n. 93 del 1983). Inoltre la norma ha anche un'efficacia

differita al 30 settembre 1998, per meglio consentire agli enti

locali di adeguare la propria organizzazione interna e prevede

altresì che, fino allo svolgimento dei concorsi, al dipendente

illegittimamente inquadrato che continui a svolgere mansioni

superiori venga corrisposto il relativo trattamento economico.

In definitiva, l'art. 6, comma 17, si pone - secondo l'Avvocatura

- come norma di principio per gli enti locali ed intende ridisegnare

i meccanismi di gestione del personale da parte degli stessi, senza

disconoscerne l'autonomia. Resta infatti ferma la piena libertà

degli enti di disciplinare il funzionamento dei propri uffici,

nonché le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di

accesso e le procedure concorsuali, come confermato dal comma 9 della

medesima disposizione.

L'Avvocatura richiama infine le finalità di giustizia

sostanziale perseguite attraverso la norma impugnata in ossequio al

decisum della più volte citata sentenza. n. 1 del 1996, rilevando

altresì come anche alla stregua della sopravvenuta, e vigente,

disciplina del pubblico impiego nessun dipendente pubblico abbia

diritto ad avanzamenti automatici nell'inquadramento professionale

per il solo fatto di aver svolto mansioni superiori rispetto alla

qualifica di appartenenza.

3. - Nel solo giudizio introdotto dall'ordinanza n. 825 del 1998

si è costituito il comune di Venezia, insistendo per la declaratoria

d'infondatezza della questione.

Con memoria presentata nell'imminenza dell'udienza esso comune,

dopo un'ampia premessa in fatto, sostiene che sono stati rispettati

dal legislatore i princìpi fatti valere nella sentenza n. 1 del 1996

di questa Corte, e contesta la prospettazione del rimettente, sia che

si voglia seguire la tesi di questi qualificando la norma impugnata

come un caso di autotutela obbligatoria, sia che si tratti (come la

stessa parte ritiene) di una normale ipotesi di annullamento di

ufficio, come tale discrezionale.

Secondo quest'ultima ottica, la norma impugnata non potrebbe

imporre un "autoannullamento dovuto", in difetto di provvedimenti

d'inquadramento dichiarati illegittimi dal giudice ordinario o

contabile (esclusive ipotesi in cui la dottrina configura l'obbligo

di annullamento); nella specie, infatti, si sarebbe in presenza di

provvedimenti soltanto "difformi".

Peraltro, anche a voler seguire la prospettiva del rimettente, la

parte ricorda come il nostro ordinamento conosca ipotesi di

autoannullamento dovuto per legge, imposto anche a distanza di tempo

dall'instaurarsi del rapporto illegittimo, senza che ciò venga a

configurare la violazione degli evocati parametri costituzionali. Considerato in diritto

1. - Con tre ordinanze di identico contenuto il TAR per il Veneto

dubita della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 17, della

legge 15 maggio 1997, n. 127, nella parte in cui prevede che gli enti

locali "sono tenuti ad annullare i provvedimenti di inquadramento del

personale adottati in modo difforme dalle disposizioni del d.P.R.

25 giugno 1983, n. 347 e successive modificazioni e integrazioni, e a

bandire contestualmente i concorsi per la copertura dei posti resisi

disponibili per effetto dell'annullamento". Il giudice rimettente

individua molteplici profili di contrasto con diverse norme

costituzionali, e in particolare:

a) con gli artt. 3 e 97 Cost., poiché il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione risulterebbe compromesso

dall'incidenza su posizioni da tempo consolidate, anche a causa

dell'incertezza giuridica insita nella valutazione di difformità

degli inquadramenti. Tale effetto sarebbe stato raggiunto dal

legislatore attraverso l'imposizione di un uso vincolato dello

strumento dell'autotutela - la quale dovrebbe invece esercitarsi

discrezionalmente, non solo per ripristinare la legalità violata ma

anche valutando le esigenze di pubblico interesse legate al

consolidamento delle posizioni in ragione del tempo trascorso - in

contraddizione con le rationes della nuova disciplina del pubblico

impiego, così introducendosi nel sistema un elemento di distorsione

della funzionalità degli uffici, lesivo del principio di

affidamento, con ulteriore violazione degli evocati parametri;

b) con gli artt. 5 e 128 Cost., in quanto l'esercizio

obbligatorio dell'autotutela pregiudicherebbe l'autonomia degli enti

locali;

c) con gli artt. 3 e 24 Cost., per la disparità di

trattamento e la diversità della tutela giudiziaria riservate al

personale interessato agli inquadramenti difformi dal d.P.R. n. 347

del 1983 rispetto ai dipendenti inquadrati in base a normative

diverse, nonché, sotto altro profilo, tra coloro che possono

partecipare ai concorsi interni per la copertura dei posti vacanti e

coloro che si vedono preclusa tale possibilità per mancanza dei

titoli richiesti.

2. - La questione non è fondata.

2.1. - Punto di riferimento necessario per intendere la genesi

della denunciata norma è la sentenza di questa Corte n. 1 del 1996,

che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma

6-bis della legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge

28 ottobre 1994, n. 596, di conversione del d.-l. 27 agosto 1994,

n. 515. Tale norma rendeva validi ed efficaci i provvedimenti,

adottati prima del 31 agosto 1993 e relativi ai dipendenti degli enti

locali, che avessero previsto profili professionali ed operato i

conseguenti inquadramenti in modo difforme dalle disposizioni

contenute nel succitato d.P.R. n. 347 del 1983.

Nel corso dei lavori preparatori della legge in esame (recante

misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei

procedimenti di decisione e di controllo), la prima Commissione

permanente della Camera dei deputati aveva proposto un emendamento

(al testo trasmesso dal Senato), in cui si prevedeva la convalida dei

provvedimenti che avessero disposto i suddetti inquadramenti, con

deliberazione consiliare che esplicitasse analiticamente le ragioni e

i presupposti dei profili conferiti e degli inquadramenti operati

(cfr. atti Camera 3 aprile 1997, emendamento n. 8.220). A causa delle

perplessità emerse durante la discussione circa la legittimità

costituzionale di tale norma, il Governo recepiva quasi integralmente

il contenuto di un altro emendamento, corrispondente all'attuale

formulazione della norma (salvo che per il punto in cui veniva

richiesto per i partecipanti ai concorsi interni il possesso del

titolo di studio occorrente per l'accesso alla qualifica), proponendo

a sua volta un subemendamento, poi approvato nella seduta

dell'8 aprile 1997 (cfr. atti Camera, subemendamento n. 8.220.2).

Nell'illustrazione del nuovo testo venne sottolineato che esso mirava

a stabilire il principio della non automaticità della convalida, che

deve essere preceduta da una prova selettiva.

Non ottenne invece la maggioranza il testo che - avendo presente

la decisione della Corte, richiamata dal presentatore -

richiedeva maggior rigore nella selezione, sulla base d'un adeguato

titolo di studio.

Un dato ulteriore, di cui non si può non tener conto, è poi

ravvisabile nella stessa collocazione della norma, inserita in un

provvedimento legislativo che, unitamente alla legge 15 marzo 1997

n. 59, rende ancora più esplicito il globale processo di riforma del

nuovo modello di organizzazione dell'apparato amministrativo (v.

sentenza n. 309 del 1997).

2.2. - Ciò premesso, va posta in evidenza la valorizzazione

delle autonomie locali operata dalla legge n. 127 del 1997, in

sintonia con quanto sopra riferito, anche nell'àmbito della gestione

del personale. In particolare, il comma 9 dello stesso articolo in

cui figura la denunciata norma (poi trasfuso nell'art. 36-bis del

decreto legislativo n. 29 del 1993, in contemporanea con

l'abrogazione dell'art. 41 del medesimo decreto legislativo - che il

citato comma 9 integrava - disposta dall'art. 43, comma 1, del

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80) attribuisce al regolamento

sull'ordinamento degli uffici e dei servizi un'ampia gamma di

contenuti, che vanno dalle piante organiche alle modalità di

assunzione, ai requisiti di accesso all'impiego.

Il giudice a quo ravvisa nella denunciata norma l'imposizione di

un esercizio vincolato dell'autotutela, stante l'obbligo di annullare

i provvedimenti d'inquadramento senza alcun margine di

discrezionalità, con compressione dell'autonomia degli enti locali,

in contrasto dunque con la surrilevata tendenza legislativa ad

accentuarne i poteri. Mentre invece, secondo il rimettente,

l'autotutela andrebbe esercitata "non solo per il formale ripristino

della legalità violata, ma tenendo conto anche delle esigenze di

pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni giuridiche

soggettive, come effetto del tempo trascorso".

Osserva in proposito la Corte che, anzitutto, non è esatto

ridurre ad un caso di esercizio obbligatorio dell'autotutela quella

che invece costituisce la determinazione d'una serie di adempimenti

imposti alle amministrazioni locali, tutti funzionali al definitivo

riassetto degli inquadramenti del personale in modo conforme a legge,

attraverso un'attività vincolata, in difetto della quale viene

espressamente prevista la necessità della nomina di un commissario

ad acta nell'art. 17, comma 45, della stessa legge n. 127 del 1997.

Ma, a parte ciò, occorre considerare che, in via di principio, il

momento discrezionale del potere della pubblica amministrazione di

annullare i propri provvedimenti non gode in sé di una copertura

costituzionale. Lo strumento dell'autotutela deve sempre essere

valutato nel quadro dei princi'pi di imparzialità, di efficienza e,

soprattutto, di legalità dell'azione amministrativa, espressi

dall'art. 97 Cost.

Tanto basta per escludere la prospettata violazione degli artt. 5

e 128 Cost; e vale inoltre per chiarire quanto subito si dirà con

riferimento all'art. 3, evocato sotto il profilo della

ragionevolezza, ed all'art. 97 Cost., anch'essi da ritenersi

rispettati dalla denunciata norma.

2.3. - La previsione d'un potere-dovere di annullamento dei

provvedimenti che avevano disposto gli inquadramenti illegittimi,

lungi dal rappresentare "un elemento di distorsione della

funzionalità degli uffici", come sostiene il TAR rimettente, si

configura invece quale elemento fondante dell'azione amministrativa

(in quanto corollario del principio di legalità), tra i cui fini

deve intendersi compreso quello di evitare il consolidarsi di

situazioni costituitesi contra legem: che è appunto il fine del

legislatore del 1997, esplicitamente enunciato durante l'iter

parlamentare sopra descritto, in coerenza con quanto affermato da

questa Corte nella sentenza n. 1 del 1996.

Esaminando tale decisione, il giudice a quo opina che sia stata

la vastità dei provvedimenti oggetto della sanatoria a costituire la

vera ragione della declaratoria d'illegittimità costituzionale della

norma allora denunciata, e ne inferisce l'illegittimità della nuova

norma, siccome viziata dalla stessa indeterminatezza. Ma, così, egli

non coglie nel segno.

Premesso, infatti, che l'individuazione tipologica dei

provvedimenti da annullare è problema interpretativo concernente

l'applicazione, e non la legittimità costituzionale della norma,

osserva la Corte come sia ovvio che questa esibisca la medesima

latitudine della norma di sanatoria allora caducata. Considerato

cioè che gli inquadramenti difformi non sono più validi, appare del

tutto logico prevedere che siano questi stessi a dover essere

annullati: in un coerente continuum con le affermazioni di questa

Corte, la quale, con la più volte citata sentenza, censurò

l'ampiezza del provvedimento legislativo di sanatoria non già per se

stessa, bensì in quanto preclusiva dell'individuazione di una

qualsivoglia ratio (che non fosse la mera sanatoria) e,

conseguentemente, della necessaria verifica di compatibilità - ai

fini di un eventuale bilanciamento - tra il principio di buon

andamento e tale ipotetica ratio.

In ordine all'ulteriore profilo, sempre con riferimento ai

suindicati due parametri, secondo cui la norma esprimerebbe una

logica ormai difforme dalla disciplina privatistica che governa il

pubblico impiego, è appena il caso di rilevare come proprio il

decreto legislativo n. 29 del 1993 - richiamato dal rimettente a

sostegno della sua tesi - costituisca attuazione delle direttive

della delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421, cioè di

norme fondamentali di riforma economico-sociale (v. sentenza n. 59

del 1997), e sia ispirato, in parte qua, a princi'pi del tutto

antitetici a quelli posti a base degli inquadramenti illegittimi.

L'art. 56 di tale decreto legislativo espressamente esclude, al primo

comma, che l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla

qualifica d'appartenenza possa avere effetto ai fini

dell'inquadramento del lavoratore. E il divieto è ribadito altresì

all'ultimo comma, nel testo modificato dall'art. 15 del decreto

legislativo 29 ottobre 1998, n. 387, in conformità al principio,

immediatamente derivabile dall'art. 97 Cost., per cui ogni incremento

del personale deve sempre dipendere dalla preventiva e condizionante

valutazione delle oggettive necessità di personale, la quale si

traduce nella definizione delle piante e delle dotazioni organiche

(v. sentenze n. 1 e n. 205 del 1996); queste ultime costituiscono

infatti un limite non valicabile all'esercizio dello ius variandi nel

settore pubblico.

Privo di significato appare poi il generico riferimento alla

disciplina di matrice contrattualistica, la quale, in ragione delle

coordinate legislative entro cui si muove e del sistema dei controlli

che le è proprio, oltre che per la peculiarità della fonte, appunto

di natura pattizia, non si presta ad essere in alcun modo utilizzata

come argomento a sostegno della tesi del rimettente.

2.4. - Con riguardo agli ultimi parametri congiuntamente evocati,

cioè gli artt. 3 e 24 Cost., è da negare in radice l'omogeneità di

situazioni tra chi si sia giovato degli anzidetti inquadramenti

illegittimi e chi abbia invece visto il proprio rapporto disciplinato

da altre normative; con conseguente esclusione della prospettata

disparità di trattamento.

A identica conclusione deve pervenirsi in merito al raffronto con

il personale in quiescenza (cui sarebbe inapplicabile il disposto

annullamento), attesa l'evidente diversità delle rispettive

posizioni, anche a prescindere dall'esattezza del presupposto.

Per quanto concerne infine il sistema dei concorsi interni - dei

quali il rimettente afferma l'inidoneità ad evitare un pregiudizio

ai dipendenti, sia per l'alea che egli ravvisa nel predetto sistema,

sia a causa dell'asserita posizione deteriore di coloro che non

possono parteciparvi per mancanza del titolo di studio minimo

richiesto (posizione comparata con quella degli aventi diritto al

concorso) -, è sufficiente osservare, in aggiunta a quanto già

sopra chiarito: a) che non si vede come il normale margine di rischio

insito in ogni prova selettiva possa fondare, in riferimento ad un

possibile esito negativo, il prospettato dubbio di violazione

dell'art. 24 Cost.: parametro, questo, oltretutto evocato senza una

specifica motivazione, limitandosi il rimettente a paventare una

"deteriore tutela giudiziaria" per coloro che abbiano beneficiato

degli inquadramenti in questione e non possano partecipare ai

concorsi; b) che, all'evidenza, non sono comparabili le situazioni

dei dipendenti a seconda che essi possiedano il titolo di studio

richiesto o ne siano privi, com'è il caso dei ricorrenti dinanzi al

TAR per il Veneto (rispetto ai quali, d'altronde, la denunciata norma

prevede già una disciplina di largo favore, richiedendo solo in

alternativa il servizio quinquennale nella qualifica inferiore o il

possesso del titolo immediatamente inferiore a quello prescritto,

laddove il testo originariamente proposto prevedeva cumulativamente

entrambi tali requisiti).