Sentenza n. 74/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29 r.d. 12

ottobre 1933, n. 1364 (approvazione del regolamento per la carriera e

la disciplina del personale della Corte dei conti); dell'art. 4 della

legge 13 ottobre 1969, n. 691 (norme integrative della legge 20

dicembre 1961, n. 1345, relativa alla Corte dei conti), promosso con

ordinanza, depositata il 12 febbraio 1976, della Corte dei conti -

sezioni riunite -, sul ricorso di De Pascalis Tommaso, iscritta al n.

236 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 125 del 12 maggio 1976.

Visto l'atto di costituzione di De Pascalis Tommaso; udito

nell'udienza pubblica del 28 giugno 1978 il Giudice relatore Arnaldo

Maccarone;

udito l'avv. Elio Clarizia, per De Pascalis.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 12 febbraio 1976 nel giudizio promosso

dal dott. Tommaso De Pascalis avverso i rapporti informativi relativi

alla attività da lui svolta in qualità di primo referendario della

Corte dei conti negli anni 1969, 1970 e 1974, le Sezioni riunite della

Corte medesima hanno sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 101,

secondo comma, 107, terzo comma, e 108, secondo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale: a) dell'art.

29, r.d. 12 ottobre 1933, n. 1364 (Regolamento per la carriera e la

disciplina del personale della Corte dei conti), per il quale "alla

fine di ogni anno i presidenti di sezione, il procuratore generale e il

segretario generale trasmettono al presidente un rapporto informativo

riservato sull'attività dei magistrati da essi dipendenti"; b)

dell'art. 4 legge 13 ottobre 1969, n. 691 (recante norme integrative

della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, relativa alla Corte dei conti),

il quale dispone che il rapporto informativo sopra menzionato deve

essere comunicato integralmente all'interessato.

2. - Nell'ordinanza si osserva, preliminarmente, che il r.d. 12

ottobre 1933, n. 1364, è stato emanato in virtù della delega

legislativa disposta con l'art. 32 legge 3 aprile 1933, n. 255, e

disciplina una materia attinente all'ordinamento della Corte dei conti,

la quale all'epoca in cui fu emanato era già coperta da riserva di

legge in virtù di quanto stabilito dall'art. 1, secondo comma, legge

31 gennaio 1926, n. 100. Tali elementi, secondo il giudice a quo

sarebbero più che sufficienti per ritenere che il decreto in

questione, quantunque rechi nella intestazione la denominazione di

"regolamento", sia dotato di forza di legge. Comunque, ogni dubbio in

proposito, almeno per quanto attiene alla disposizione impugnata (art.

29), sarebbe superato dalla circostanza che detta norma è stata

richiamata e recepita dall'art. 4 della legge 13 ottobre 1969, n. 691,

assumendo così natura di legge ordinaria.

Nel merito, si assume che le norme denunziate impediscono - in

concreto - ai referendari e ai primi referendari della Corte dei conti

di avvalersi della tutela giurisdizionale la quale, a norma dell'art.

24, comma primo, della Costituzione, deve essere garantita a tutti;

compromettono la formazione e l'espressione del libero convincimento da

parte dei medesimi, in violazione dei principi sanciti negli artt. 101,

secondo comma, 107, terzo comma, e 108, secondo comma, della

Costituzione; determinano, infine, una irrazionale discriminazione

lesiva del principio di uguaglianza, in danno di tali categorie di

magistrati rispetto ai Consiglieri e ai vice-procuratori generali della

Corte dei conti, ai magistrati ordinari e a quelli addetti ai tribunali

amministrativi, per i quali non è prevista la redazione di un rapporto

informativo annuale.

3. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 12 maggio 1976.

Nel giudizio si è costituito il dr. Tommaso De Pascalis, chiedendo

che le norme denunziate siano dichiarate costituzionalmente

illegittime.

Non è invece intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se l'art. 29 del Regolamento

per la carriera e la disciplina del personale della Corte dei conti,

approvato con il R.D. 12 ottobre 1933, n. 1364 (per il quale "alla fine

di ogni anno i presidenti di sezione, il procuratore generale e il

segretario generale trasmettono al presidente un rapporto informativo

riservato sull'attività dei magistrati da essi dipendenti) e l'art. 4

della legge 13 ottobre 1969, n. 691, recante norme integrative della

legge 20 dicembre 1961, n. 1345, relativa alla Corte dei conti (il

quale dispone che il rapporto informativo deve essere comunicato

integralmente all'interessato) violino gli artt. 3, 24, primo comma,

101, secondo comma, 107, terzo comma, 108, secondo comma, della

Costituzione.

Secondo il giudice a quo le norme impugnate:

a) priverebbero, in concreto, i referendari e i primi referendari

della Corte dei conti della possibilità di avvalersi della tutela

giurisdizionale che a norma dell'art. 24, comma primo, della

Costituzione, deve essere garantita a tutti. Ciò in quanto, i giudizi

e gli apprezzamenti contenuti nei rapporti informativi potrebbero

essere formulati facendo ricorso ad espressioni dal significato assai

dubbio e tali, comunque, da non consentire agli interessati di

intendere il loro esatto valore. E non essendo prevista impugnazione di

merito, ne risulterebbe menomato il diritto di difesa;

b) comprometterebbero la formazione e l'espressione del libero

convincimento dei referendari e dei primi referendari, i quali

verrebbero a trovarsi in una posizione di subordinazione rispetto ai

magistrati cui è demandata la redazione del rapporto informativo

sull'attività da essi svolta;

c) determinerebbero una situazione di ingiustificata disparità di

trattamento tra i consiglieri e i vice procuratori generali della Corte

dei conti (che non sono assoggettati al rapporto informativo) e i

referendari e i primi referendari della Corte medesima (cui, invece, le

disposizioni denunziate sono pienamente applicabili), nonché tra

questi ultimi, i magistrati ordinari e quelli addetti ai Tribunali

Regionali Amministrativi, per i quali neppure è prevista la redazione

di un rapporto informativo annuale.

2. - Preliminarmente, va identificata la natura giuridica dell'art.

29 del già citato R.D. 12 ottobre 1933, n. 1364, al fine di stabilire

se esso abbia o meno forza di legge e sia di conseguenza soggetto al

sindacato di legittimità costituzionale.

La disposizione in disamina è compresa nel R.D. 12 ottobre 1933,

n. 1364 che contiene l'approvazione del regolamento per la carriera e

la disciplina del personale della Corte dei conti, emanato in base

all'art. 32 della legge 3 aprile 1933, n. 255, il quale appunto

disponeva che, con decreto reale, a relazione del Capo del Governo e su

proposta della Corte dei conti, dovevano essere stabilite le norme per

la carriera e la disciplina del personale della Corte dei conti.

Pur se qualificato regolamento dal provvedimento che lo approva,

quel complesso normativo non ne presenta i requisiti formali,

difettando la deliberazione del Consiglio dei Ministri ed il parere del

Consiglio di Stato, necessari in base all'art. 1 della legge 31 gennaio

1926, n. 100, sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme

giuridiche. Pertanto non appare infondato il dubbio che tale

denominazione non sia stata adottata in senso tecnico ma soltanto per

indicare il complesso delle disposizioni volte a disciplinare quella

materia.

Inoltre la forma del regolamento non sarebbe stata idonea allo

scopo, trattandosi di regolare un settore coperto da riserva di legge.

Infatti l'art. 1, ultimo comma, della legge 31 gennaio 1926, n. 100,

disponeva che fossero stabilite per legge le norme concernenti

l'ordinamento del Consiglio di Stato e della Corte dei conti nonché le

guarentigie dei magistrati. E la dottrina ha inteso in senso lato tale

precetto comprendendovi organi, funzioni e attribuzioni. Né consta che

la legge n. 255 del 1933 abbia inteso degradare la disciplina della

materia già riservata alla legge a livello regolamentare.

Già per queste ragioni l'anzidetto decreto n. 1364 del 1933 può

essere considerato come espressione di una potestà legislativa sia

pure anomala, conferita al potere esecutivo con l'art. 32 della legge 3

aprile 1933, n. 255.

Né sembra decisivo in contrario il rilievo che difetti la

deliberazione del Consiglio dei Ministri, necessaria per l'art. 3 della

legge n. 100 del 1926. La citata legge n. 255 del 1933 (di natura

costituzionale, agli effetti dell'art. 12 della legge 9 dicembre 1928,

n. 2693) contiene infatti l'attribuzione di una potestà normativa

primaria del tutto sui generis, operata al di fuori degli schemi

indicati dalla legge n. 100 del 1926, quanto all'esercizio della

funzione legislativa da parte del potere esecutivo; non può pertanto

contestarsi che gli atti previsti dall'art. 32 della legge n. 255 del

1933 siano assimilabili a quelli aventi forza di legge.

La deroga agli schemi tipici è probabilmente dovuta alla

tradizione legislativa, in quel tempo operante, di attribuire in

materia una potestà di proposta alla Corte dei conti, la quale sin

dalla sua istituzione ha provveduto con norme proprie a regolare

l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi (articolo 50 legge 14

agosto 1862, n. 800), conservando tale attribuzione sino all'emanazione

del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3084, il cui art. 8, modificando il

precedente sistema, prevedeva che le norme sulla carriera e disciplina

del personale della Corte dei conti dovevano essere approvate con

decreto reale, sulla proposta delle sezioni riunite della stessa Corte.

Tale potestà è stata confermata sia dall'art. 32 della legge n. 255

del 1933 per quanto riguarda le norme sul personale e sia dall'art. 35

della stessa legge - con l'espresso richiamo dell'art. 32 - per quanto

concerne la riunione in un testo unico delle norme riguardanti

l'ordinamento della Corte dei conti con l'introduzione delle

disposizioni complementari e integrative necessarie.

L'attribuzione di tale ultima facoltà, indubbiamente conferisce al

potere esecutivo una funzione legislativa. E la previsione che

l'esercizio di essa avvenisse nei modi previsti dall'art. 32, conferma

che anche con questa disposizione si è voluta conferire una potestà

legislativa per quanto riguarda la carriera e la disciplina del

personale, fuori degli schemi tipici previsti dall'ordinamento in quel

tempo vigente.

Deve di conseguenza ritenersi che la norma denunziata abbia forza

di legge e come tale sia soggetta al sindacato di questa Corte, a

termini dell'art. 134 Cost. E d'altra parte significativo che l'obbligo

di comunicare all'interessato il contenuto del rapporto informativo

abbia successivamente trovato la sua disciplina in una disposizione di

una legge formale (art. 4 legge 13 ottobre 1969, n. 691), sul

presupposto che anche nel vigente ordinamento la materia va regolata

con legge.

3. - Nel merito, i dubbi sollevati dal giudice a quo circa la

legittimità costituzionale delle disposizioni denunziate non sono

fondati. Ciò vale, innanzitutto, per quelli prospettati con

riferimento all'art. 24, comma primo, della Costituzione a norma del

quale "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti

ed interessi legittimi".

Al riguardo si deduce, nell'ordinanza di rimessione, che il difetto

totale di criteri di valutazione per la compilazione dei rapporti

informativi legittimerebbe il ricorso ad espressioni stereotipate e di

incerto significato, le quali non consentirebbero agli interessati di

coglierne il reale valore e, quindi, di tutelare nel modo più

appropriato i propri interessi in sede giurisdizionale. Possibilità,

quest'ultima, che sarebbe ulteriormente compromessa dalla mancata

previsione di un gravame che consenta un riesame, nel merito, delle

valutazioni espresse nei rapporti informativi.

Tali affermazioni non possono essere condivise.

Infatti, con l'entrata in vigore dell'art. 4 della legge 13 ottobre

1969, n. 691, che ne ha prescritto l'integrale comunicazione agli

interessati, il rapporto informativo annuale relativo all'attività

svolta dai referendari e dai primi referendari della Corte dei conti ha

perso ogni carattere di segretezza.

La nuova disciplina ha inteso così assicurare l'effettiva e

completa conoscenza delle valutazioni e degli apprezzamenti ai soggetti

cui essi direttamente si riferiscono. Pertanto non v'ha dubbio che la

presenza, nel rapporto, di giudizi contraddittori o non

sufficientemente motivati o affetti da altri vizi comunque costituenti

eccesso di potere, lungi dall'essere consentita dalla legge, si pone in

specifico contrasto con il fine da essa perseguito e costituisce motivo

di impugnazione del rapporto medesimo, il quale, rivestendo carattere

di atto amministrativo definitivo, è impugnabile in sede

giurisdizionale con i mezzi e le forme stabiliti dalle disposizioni

relative ai ricorsi del personale della Corte dei conti attinenti al

rapporto di impiego.

È vero che l'impugnazione è prevista solo per motivi di

legittimità e non anche di merito, ma a tacer d'altro ciò non

comporta certo violazione del principio enunciato nel primo comma

dell'art. 24 della Costituzione, il cui rispetto non esclude - secondo

la costante giurisprudenza di questa Corte - che il legislatore

ordinario possa disciplinare i mezzi di tutela dei diritti e degli

interessi legittimi, ampliando o restringendo le relative facoltà, in

funzione delle peculiari caratteristiche dei diversi tipi di

procedimento e dei superiori interessi di giustizia cui sono

rispettivamente preordinate.

Appare quindi evidente l'insussistenza, sotto i profili

considerati, di ogni motivo di contrasto tra le norme denunziate e

l'art. 24 della Costituzione.

4. - A conclusioni non diverse deve giungersi per quanto attiene al

prospettato contrasto con gli artt. 101, secondo comma, 107, terzo

comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, relativi

all'indipendenza della funzione giurisdizionale.

A riguardo non può non rilevarsi che questa Corte ha, con

reiterate pronunzie, statuito (e proprio con riferimento ai magistrati

ordinari) che le disposizioni sopra ricordate comportano il

riconoscimento di una posizione di assoluta parificazione fra i

magistrati solo per quanto riguarda l'esercizio delle funzioni

istituzionali e degli atti ai quali esse si ricollegano (i quali

debbono essere emanati in base alla legge e sono sottratti a qualsiasi

sindacato che non sia quello espressamente preveduto da leggi

processuali) ma non anche per quel che concerne la posizione che, al di

fuori delle predette funzioni, essi assumono nell'ordinamento

giudiziario (sent. nn. 168 del 1963; 80 del 1970 e 143 del 1973). Dette

disposizioni, pertanto, non escludono una differenziazione delle

posizioni soggettive dei singoli appartenenti all'ordine giudiziario

né l'esistenza, nel suo ambito, di uffici direttivi (sent. nn. 80 del

1970 e 143 del 1973). D'altra parte, l'esigenza di assicurare la

continuità della funzione giurisdizionale richiede che le persone

investite del suo esercizio siano soggette a specifici doveri che si

collocano in rapporto di strumentalità rispetto a quello,

fondamentale, di interpretare e applicare le leggi.

In questo quadro pienamente si giustifica l'istituto del rapporto

informativo annuale previsto dalle disposizioni denunziate, il quale va

visto non già come espressione di un potere gerarchico idoneo ad

influire sul contenuto delle decisioni dei singoli magistrati (il che

sarebbe certamente incompatibile con il dettato costituzionale) ma,

invece, come strumento di valutazione delle attitudini professionali

dei predetti, a garanzia del miglior andamento dell'attività cui essi

sono preposti.

5. - Le sopra esposte considerazioni rendono evidente che le norme

denunziate non violano neppure il principio di uguaglianza. Per quanto

si è detto, il rapporto informativo in questione non solo non comporta

alcuna menomazione della tutela giurisdizionale e dell'indipendenza dei

referendari e dei primi referendari della Corte dei conti, ma risponde

alla esigenza, costituzionalmente apprezzabile, di assicurare il

miglior svolgimento dell'attività cui tali soggetti sono preposti;

tanto più che detto rapporto, sebbene redatto annualmente, è

soprattutto diretto ad acquisire elementi obiettivi sulla base dei

quali possa essere effettuato, ogni qualvolta occorra, il giudizio

sulla promovibilità di ciascun interessato.

Dal punto di vista dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, la

tutela del principio di eguaglianza in tema di rapporti informativi va

coordinata con la salvaguardia dei sistemi di valutazione dei

magistrati della Corte dei conti ai fini della progressione nelle

funzioni, che fondamentalmente trovano riscontro in analoghe

disposizioni per la magistratura ordinaria.

Ciò dispensa dal considerare in quale misura, in relazione alla

posizione e ai compiti istituzionalmente attribuiti alle diverse

categorie di tali magistrati, difetti nelle situazioni poste a

raffronto quella equivalenza di condizioni che costituisce il

presupposto per l'applicazione dell'art. 3; il quale - come è noto -

non corrisponde peraltro ad un criterio di mera uguaglianza formale e

perciò consente al legislatore di dettare norme diverse per regolare

situazioni che egli ritenga diverse, entro un margine di

discrezionalità che giustifichi sostanzialmente il criterio di

differenziazione adottato.

6. - Corrispondentemente spetterà al legislatore valutare se la

parità di trattamento tra le varie categorie di magistrati della Corte

dei conti non sarebbe più compiutamente assicurata da " un globale

riesame della progressione nelle funzioni", con particolare riguardo

alle modalità temporali di redazione dei rapporti informativi, secondo

i criteri indicati da questa Corte nella sentenza n. 1 del 1978.