Sentenza n. 73/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 27,

primo ed ultimo comma, e 29, comma secondo, della legge 16 giugno 1927,

n. 1766, sul riordinamento degli usi civici, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanze emesse il 27 marzo 1969 dalla Corte di appello di Roma

- sezione speciale per gli usi civici - nei procedimenti civili

vertenti rispettivamente tra le frazioni di Ponte e di Rocchetta ed il

comune di Cerreto di Spoleto; Scarpetta Gilda ed altri ed il comune di

Fondi; Cervelloni Narcisa ed altri, il comune di Terracina e Mari

Alberto ed altri, iscritte ai nn. 246, 247 e 248 del registro ordinanze

1969 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 179 del

16 luglio 1969;

2) ordinanza emessa il 9 luglio 1969 dalla Corte di appello di Roma

- sezione speciale per gli usi civici - nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra gli eredi di Scalfati Alfredo ed altri ed il comune di

Terracina ed altri, iscritta al n. 382 del registro ordinanze 1969 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 280 del 5

novembre 1969.

Visti gli atti di costituzione delle frazioni di Ponte e di

Rocchetta, dei comuni di Terracina e di Sabaudia, delle società

Domiziana e G.I.S.A., di Scarpetta Gilda, Roma Antonio, Cervelloni

Narcisa ed altri, Mari Alberto ed altri, e l'atto d'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1970 il Giudice

relatore Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi l'avv. Guido Astuti, per Scarpetta e Roma; gli avvocati

Eugenio Cannada Bartoli e Domenico Barillaro, per il comune di

Sabaudia; l'avv. Guido Cervati, per le frazioni di Ponte e di Rocchetta

e per Cervelloni ed altri; l'avv. Gastone Curis, per il comune di

Terracina e per Mari ed altri; l'avvocato Francesco Franchi, per la

società Domiziana; ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel giudizio promosso avverso la sentenza del commissario

regionale per la liquidazione degli usi civici con sede in Roma dell'8

settembre 1967, dalle frazioni di Ponte e di Rocchetta nei confronti

del comune di Cerreto di Spoleto e del procuratore generale presso la

Corte di appello di Roma, con ordinanza del 27 marzo 1969, ed in

parziale accoglimento delle eccezioni proposte dalle frazioni e dal

p.m., la Corte di appello di Roma, sezione speciale per gli usi civici,

sollevava la questione incidentale di legittimità costituzionale degli

articoli 27, commi primo e ultimo, e 29, comma secondo, in relazione al

primo, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, in riferimento agli artt.

108, comma secondo, e 25, della Costituzione.

Altre tre ordinanze di identico contenuto emetteva la stessa Corte

di appello, sezione speciale per gli usi civici (due sotto la medesima

data e la terza il 9 luglio 1969) rispettivamente: nel giudizio

promosso con appello del 29 luglio 1967 da Gilda Scarpetta e Antonio

Roma avverso la sentenza del 14 giugno 1967 del commissario per gli usi

civici di Roma e vertente tra gli appellanti, il comune di Fondi ed il

p.m., ed a seguito di eccezione di illegittimità costituzionale

proposta dal p.m.; b) nel giudizio promosso con appello del 23

settembre 1966 da Narcisa Cervelloni, Laura Cervelloni e Adele Di

Girolamo ved. Cervelloni (in proprio e quale esercente la patria

potestà sul figlio minore Franco Cervelloni) avverso la sentenza del

30 luglio 1966 del commissario per gli usi civici di Roma e vertente

tra le appellanti, il comune di Terracina, Alberto Mari, Salvatore

Rossi è Giuseppe Rossi, Ermanno Bottiglia quale cittadino utente del

comune di Terracina ed il p.m., ed a seguito di eccezione di

illegittimità costituzionale proposta dalle appellanti e dal p.m.; e

c) nei procedimenti riuniti vertenti tra Giulio Scalfati, Pasquale

Scalfati, Margherita Scalfati in Biagiarelli, Teresa Di Salvo ved.

Scalfati ed il comune di Terracina; tra la S.p.A. Domiziana e Giulio

Scalfati, Pasquale Scalfati, Margherita Scalfati in Biagiarelli, Teresa

Di Salvo ved. Scalfati, il comune di Terracina, Violante Schisani,

Teresa Schisani ed Edoardo Schisani, il comitato per i demani comunali

di Terracina, la S.p.A.

Gestioni ed investimenti ed il comune di Sabaudia; e tra gli eredi

di Alfredo Scalfati ed il comune di Terracina, la S.p.A. Domiziana,

Violante Schisani, Teresa Schisani ed Edoardo Schisani ed il comitato

per i demani comunali di Terracina e tutti nei confronti del p.m.:

giudizi promossi con vari atti di appello avverso l'ordinanza del 4

aprile 1958 e la sentenza del 22 giugno 1961 del commissario per gli

usi civici di Roma, ed a seguito di eccezione di illegittimità

costituzionale proposta dal p.m., dal comune di Sabaudia e da Violante

e Teresa Schisani.

2. - Con le dette ordinanze il giudice a quo precisava che la

denuncia concerneva le norme indicate nelle parti in cui si riferivano

a poteri esercitati nelle fattispecie dal commissario e che la

sollevata questione non si presentava prima facie manifestamente

infondata.

Osservava, in generale, che "l'indipendenza del giudice va innanzi

tutto affermata in relazione alla possibilità che in concreto, un

altro organo estraneo alla funzione giurisdizionale possa influire, sia

pure per la tutela di interessi generali, sulle sue decisioni" e che

"l'indipendenza tuttavia implica un concetto più ampio, perché non

può prescindersi da ogni altro elemento che possa porre in pericolo

l'imparzialità del giudice: l'indipendenza cioè è richiesta in ogni

caso proprio per il pericolo della parzialità".

A suo avviso, la questione andava quindi esaminata con criteri

obiettivi: doveva, in altri termini, farsi "esclusivo riferimento alla

posizione che ha in concreto l'organo giurisdizionale ed accertarsi se

la detta posizione possa per se stessa non offrire adeguata garanzia di

indipendenza e di imparzialità, sia pure come remoto pericolo".

Ed andava infine rilevato, e sempre in generale, che "non può

considerarsi indipendente, e conseguentemente imparziale, in senso

obiettivo, il giudice, il quale, in una determinata controversia, abbia

in precedenza svolto la sua attività in relazione ad elementi che sono

(ora) oggetto del suo giudizio".

La Corte di appello faceva poi riferimento ad alcune pronunce di

questa Corte (nn. 30 del 1967, 55 del 1966, 133 del 1963 e 80 del 1967)

che avrebbero lumeggiato, sotto vari profili che presentavano interesse

nella specie, il principio dell'indipendenza del giudice.

Ed infine esaminava in concreto l'effettiva posizione del

commissario regionale per la liquidazione degli usi civici nella sua

funzione giurisdizionale, allo scopo di accertare se le suindicate

norme garantissero o meno l'indipendenza e quindi l'imparzialità del

giudice alla luce dei principi anzidetti.

A tal riguardo, ricordava che nel sistema della legge fondamentale

del 1927 il commissario ha una funzione essenzialmente amministrativa:

"quella di accertare la esistenza dei diritti di uso civico e similari

e di procedere alle relative operazioni di liquidazione mediante

scorporo (o imposizione di canone per le terre migliorate)"; che in

tale funzione primaria può procedere d'ufficio o sopperire all'inerzia

degli enti pubblici (che per altro non rappresenta) titolari dei

diritti di uso civico, per la tutela degli interessi generali delle

popolazioni, università agrarie, ecc. Esso "anche fuori di un vero e

proprio rapporto gerarchico, costituisce l'organo sul quale il

Ministero dell'agricoltura deve fare il suo affidamento nell'ambito dei

suoi poteri istituzionali in materia"; e, pur non identificandosi con i

soggetti titolari di diritti di uso civico e similari, per i suoi

poteri di impulso e sostitutivi, appresta a quei diritti un'efficace

garanzia.

Il commissario ha inoltre una funzione giurisdizionale a carattere

occasionale ed incidentale, per la risoluzione delle controversie

sorte, in occasione dello svolgimento delle funzioni amministrative o

anche indipendentemente da queste, tra gli enti che si affermano

titolari di un diritto civico ed altri soggetti (in genere privati) che

contrastano l'esistenza del diritto stesso.

L'affidamento di codesta funzione all'organo investito di quella

amministrativa, è il risultato di una scelta di politica legislativa:

si è preferito l'organo specializzato per la complessa funzione

amministrativa e si è inteso, d'altro canto, garantire quanto più è

possibile i diritti delle popolazioni e degli enti pubblici.

Ma il sistema così creato, secondo la Corte di appello, "non

sembra compatibile con il principio dell'indipendenza e

dell'imparzialità del giudice sancito dall'art. 108, secondo comma,

della Costituzione", in quanto "il commissario, in sede

giurisdizionale, si pronunzia sulla legittimità dei suoi stessi

provvedimenti presi in sede amministrativa".

Tale situazione ricorre, "ad esempio, in materia di occupazione di

terre di uso civico da parte di soggetti, dal commissario ritenuti

privi di titolo, in sede amministrativa, e che poi, sostenendo invece

un proprio diritto sulle terre stesse, adiscono il commissario in sede

giurisdizionale" e pare altresì evidente nell'ipotesi in cui sia

negata "l'autorizzazione ad una conciliazione della controversia, in

base ad una valutazione di merito" e la controversia venga

successivamente esaminata dal commissario, come giudice.

In base al sistema in discorso, inoltre, il commissario "potrebbe

ritenersi non sufficientemente indipendente dall'esecutivo", dato che

(per l'art. 37 della legge n. 1766 del 1927) "la suprema direzione per

l'esecuzione della legge stessa è affidata al Ministero

dell'agricoltura il quale, indipendentemente da un vero e proprio

rapporto gerarchico nei confronti del commissario si avvale delle

funzioni del predetto proprio per tale compito istituzionale"; e dato

che il ministro determina la circoscrizione e la sede di ciascun

commissariato (art. 27, ultimo comma della legge, che, per altro,

"sembra contrastare con il principio della riserva di legge in materia

giurisdizionale di cui all'art. 25 della Costituzione"), e nel

l'ipotesi in cui debba procedersi all'affrancazione di usi civici e ad

operazioni similari su terre comprese nel territorio di due diversi

commissariati regionali, "stabilisce, con un suo decreto, a quali

commissari debba essere affidata l'esecuzione - delle operazioni e la

decisione di tutte le controversie dipendenti da esse" (giusta il cit.

art. 27 in sé e in correlazione all'art. 67 del regolamento approvato

con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332, che per altro sarebbe in contrasto

con l'art. 25 della Costituzione).

Ed infine il pericolo di parzialità deriverebbe dalle norme che

riconoscono al commissario il potere di impulso di ufficio e che ne

caratterizzano in senso parzialmente inquisitorio la giurisdizione (ed

in particolare dall'art. 3 del regolamento del 1928 per cui il

commissario, se ritiene che a favore di una popolazione esistano

diritti civici non dichiarati, può procedere alla nomina di un

istruttore per accertare i diritti anzidetti).

3. - Le quattro ordinanze sono state regolarmente comunicate,

notificate e pubblicate.

Nei relativi giudizi davanti a questa Corte si sono costituiti:

a) le frazioni di Ponte e di Rocchetta (del comune di Cerreto di

Spoleto) a seguito di deliberazione delle rispettive rappresentanze

nominate dalla G.P.A. di Perugia, con deduzioni depositate il 30 giugno

1969 ed a mezzo dell'avv. Guido Cervati;

b) Gilda Scarpetta ed Antonio Roma, con deduzioni del 31 luglio

1969, a mezzo dell'avv. Ettore Mosillo;

c) Narcisa Cervelloni, Laura Cervelloni, Adele Di Girolamo ved.

Cervelloni e Franco Cervelloni, con deduzioni del 30 giugno 1969, a

mezzo dell'avv. Guido Cervati;

d) il comune di Terracina (nella causa contro Narcisa Cervelloni ed

altri), in forza di delibera del 5 settembre 1969 della Giunta

municipale approvata dalla G.P.A. di Latina il 15 ottobre 1969, con

memoria del 17 giugno 1969, a mezzo dell'avv. Gastone Curis;

e) Alberto Mari, Giuseppe Rossi ed Ermanno Bottiglia, con memoria

del 17 giugno 1969, a mezzo dell'avv. Gastone Curis;

f) il comune di Terracina (nella causa contro Giulio Scalfati ed

altri), con delibera del 16 dicembre 1969 della Giunta municipale

approvata dalla G.P.A. di Latina il 23 gennaio 1970, con memoria

depositata il 23 ottobre 1969 a mezzo dell'avv. Gastone Curis;

g) la S.p.A. Domiziana, con memoria depositata il 25 novembre 1969,

a mezzo degli avv.ti prof. Virgilio Andrioli, Giulio Cardelli Santucci,

Francesco Franchi e prof. Michele Giorgianni;

h) il comune di Sabaudia, in forza di delibera della Giunta

municipale dell'11 settembre 1969, approvata dalla G.P.A. di Latina il

30 detto e ratificata dal consiglio comunale con delibera del 17

novembre 1969, con deduzioni del 14 ottobre 1969, a mezzo degli avv.ti

proff. Eugenio Cannada Bartoli e Domenico Barillaro; e

i) la S.p.A. gestioni ed investimenti (G.I.S.A.), con deduzioni

depositate il 22 ottobre 1969, a mezzo dell'avv. Renato Marzolo.

Nel giudizio di cui alla terza ordinanza, spiegava intervento, con

atto depositato il 4 agosto 1969, il Presidente del Consiglio dei

ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato.

E nel primo giudizio, sotto la data del 17 settembre 1969 (ma

tardivamente) depositava comparsa il comune di Cerreto di Spoleto,

peraltro poi rinunciandovi.

4. - Le frazioni di Ponte e di Rocchetta e Narcisa Cervelloni ed

altri con le deduzioni (separate ma di identico contenuto) e con la

memoria depositata il 12 febbraio 1970 chiedevano che fosse "dichiarata

illegittima la giurisdizione dei commissari per gli usi civici".

Dopo avere premesso alcune osservazioni circa i precedenti storici

ed i caratteri della giurisdizione del commissario e notato che in

questo rimangono immanenti i poteri amministrativi anche durante lo

svolgimento del processo (dato che il commissario ha nel pubblico

interesse il potere di promuovere di ufficio i processi quale sostituto

amministrativo dei comuni, frazioni e associazioni agrarie, di ampliare

la domanda, di raccogliere prove di ufficio e di approvare nel merito

le conciliazioni) per cui si ha "una particolare inquisitorietà

nell'interesse è a tutela di una sola parte", mettevano in evidenza

che anche nelle cause nelle quali erano parti, si sarebbe avuta "la

concentrazione di controllo e di tutela di interessi nell'organo che -

quale giudice - dovrebbe esercitare controllo sul suo operato nel

momento operativo in cui - concedendo terre ed effettuando scorpori o

assegnazioni - non si distingue da qualsiasi altro operatore".

Tutto ciò non garantirebbe l'indipendenza e l'imparzialità del

commissario in quanto allo stesso soggetto e cioè allo stesso organo

sarebbero attribuite le due funzioni con l'inevitabile sovrapporsi

(particolarmente evidente nella materia delle conciliazioni, e durante

l'intero corso del processo) di tipi di valutazioni che invece

dovrebbero rimanere su piani rigorosamente distinti. Il commissario in

altri termini sarebbe istituzionalmente interessato alla controversia

stante che la mancanza di indipendenza sarebbe essenziale alla

disciplina del procedi mento: e sia nel caso in cui il commissario

abbia promosso d'ufficio il giudizio che in quello opposto di sua

inerzia e di instaurazione del giudizio ad istanza dell'amministrazione

interessata (contro l'avviso del commissario). E di fronte a codesta

posizione del commissario non vi sarebbe per altro la possibilità di

una sua ricusazione.

Dalle norme denunciate, d'altro canto, secondo le sopra dette

parti, risulterebbe che il commissario, nei confronti del ministro, è

inserito in un rapporto gerarchico vero e proprio o si trova in una

situazione di subordinazione in forza di un intenso potere direttivo,

di controllo e sostitutivo spettante al ministro. Tale relazione

nascerebbe anche dal fatto che il ministro nomina e revoca i commissari

(per cui questi non sarebbero inamovibili), promuove e sollecita le

azioni ed esercita poteri istruttori a mezzo di funzionari

amministrativi.

Sarebbe per ciò chiaramente violato l'art. 108. E lo sarebbe del

pari l'art. 25 della Costituzione, perché, pur essendo vero che la

circoscrizione del commissariato con sede in Roma è stata a suo tempo

istituita con legge, il ministro potrebbe, avvalendosi del potere di

cui all'art. 27, ultimo comma, della legge n. 1766, assegnare una data

causa ad altro commissariato attraverso la modificazione delle

circoscrizioni.

5. - Gilda Scarpetta e Antonio Roma, dopo avere osservato che la

Corte di appello aveva inquadrato esattamente la posizione che nel

sistema della legge n. 1766 ha il commissario, rilevavano che nella

specie questo aveva esplicato la sua attività giurisdizionale sulla

base di accertamenti e di valutazioni compiuti da un organo posto alle

sue dipendenze, che agisce in conformità di istruzioni da esso emanate

nell'esercizio di funzioni amministrative o di istruzioni superiori

ricevute per suo tramite.

Assumevano che con le norme denunciate, e giusta gli orientamenti

espressi da questa Corte, sarebbero stati sacrificati i requisiti di

indipendenza e di imparzialità che la Costituzione esige per i giudici

speciali.

E concludevano, perciò, per la fondatezza della questione.

6. - Alberto Mari, Giuseppe Rossi ed Ermanno Bottiglia ed il comune

di Terracina (nella causa contro Narcisa Cervelloni ed altri) con le

deduzioni (separate, ma di identico contenuto) chiedevano che fosse

respinta l'eccezione di incostituzionalità delle funzioni dei

commissari.

Osservavano che il cumulo nello stesso organo di funzioni

amministrative e di funzioni giurisdizionali non comporta

necessariamente l'illegittimità costituzionale delle norme che lo

prevedono.

L'indipendenza del commissario quale giudice, poi, sarebbe

garantita, nonostante che il ministro intervenga nella sua nomina

(atteso il prevalente ed assorbente intervento del Consiglio superiore

della magistratura e non essendovi alcuna norma che neghi

l'inamovibilità) e pur spettando al commissario anche funzioni

istruttorie (potendo tale compatibilità essere giustificata da una

consolidata tradizione).

Né sarebbe possibile pervenire a conclusioni differenti qualora si

volesse considerare l'attività di conciliazione: questa infatti non

dà luogo a transazione, ma a semplice soluzione amichevole della

controversia nel rispetto degli interessi generali in gioco.

Non esistono quindi i lamentati vizi. E se nell'attuale sistema c e

una disfunzione, questa risiede nel mancato esercizio dei poteri di

impulso che la legge espressamente prevede.

7. - Il comune di Terracina (nella causa contro Giulio Scalfati ed

altri), con le deduzioni, a sostegno della richiesta che questa Corte

volesse dichiarare non fondata la questione, si richiamava, anzitutto,

alla legittimità delle giurisdizioni speciali preesistenti all'entrata

in vigore della Costituzione ed in particolare a quella dei commissari

(dato che alla loro nomina provvede il Consiglio superiore della

magistratura). Precisava che il rapporto tra il commissario ed il

ministro è di piena autonomia e trova adeguata giustificazione da un

canto in specifici poteri del ministro (quale quello di proporre

impugnativa avverso determinati atti del commissario) e dall'altro

nella peculiare natura delle funzioni a questo affidate e nelle

caratteristiche tipiche della materia attinente agli usi civici.

Richiamate poi le più importanti sentenze di questa Corte in tema di

indipendenza ed imparzialità del giudice, osservava che, nella specie,

la possibilità che siano esercitate dal commissario funzioni

amministrative e giurisdizionali, non comporta di per sé la dedotta

illegittimità costituzionale della relativa normativa. Né avrebbero

maggior peso le circostanze che i commissari vengono designati dal

ministro, e che vi sarebbe una incompatibilità tra funzioni

istruttorie e decisorie e l'asserita mancanza di inamovibilità dei

commissari (stante che questa non è esclusa da alcuna norma e la sua

mancanza risulta affermata in una sola decisione del Consiglio di Stato

che potrebbe essere ritenuta non corretta). Eventuali imperfezioni del

sistema troverebbero comunque compenso nell'esigenza che si è voluto

realizzare di un processo rapido ed affidato ad un soggetto altamente

qualificato e specializzato.

In ordine alla specifica questione di legittimità costituzionale

degli artt. 27 e 29 della legge n. 1766 il comune si riportava

integralmente al contenuto delle deduzioni della Avvocatura generale

dello Stato nella causa contro Narcisa Cervelloni ed altri (che saranno

ricordate al paragrafo 11 della presente esposizione in punto di fatto)

Ed infine a proposito delle attribuzioni dei commissari,

riportandosi a pronunce della Corte di cassazione, rilevava che il

criterio della loro delimitazione andava ricercato nel contenuto dei

relativi atti di esercizio ed a seconda che questi si riferiscano ad

interessi legittimi o a diritti soggettivi.

8. - La S.p.A. Domiziana, con la memoria di costituzione e con

memoria illustrativa depositata il 12 febbraio 1970, a sostegno della

domanda diretta ad ottenere una pronuncia di inammissibilità o di

infondatezza della sollevata questione, precisato preliminarmente entro

quali limiti la sollevata questione potesse essere esaminata, osservava

che in ordine al problema concernente il giudizio che il commissario

sarebbe chiamato a pronunciare sui suoi stessi provvedimenti, non è

fondato parlare di illegittimità perché da un riesame non è

insidiata l'indipendenza di giudizio quante volte ne sia garantita la

terzietà e perché questa terzietà ricorre in pieno nella specie in

cui "anche nella fase cosiddetta amministrativa, il commissario si pone

super partes e non tutela affatto gli interessi ex necesse parziali

delle comunità, titolari degli usi civici, e, ancor meno, dei

proprietari delle terre, che ne sono gravate". Codesto riesame, d'altra

parte, non attenta minimamente all'indipendenza del giudice nelle

ipotesi della opposizione a decreto ingiuntivo, della revocazione e

dell'opposizione di terzo, e dato che l'ordinamento positivo appresta,

in concreto, i rimedi dell'astensione e della ricusazione "mai elevata

a ragione di nullità della sentenza adottata dal giudice, che non si

astenne o non fu ricusato".

A proposito della asserita "promiscuità" tra funzioni

amministrative e giudiziarie, negava che si potesse delineare nella

materia della legittimazione delle occupazioni, e che sussista nella

ipotesi in cui il commissario è chiamato a decidere (secondo l'art.

29, comma secondo) di tutte le controversie circa l'esistenza, la

natura e l'estensione dei diritti di cui all'art. 1 della legge o dello

scioglimento delle promiscuità. Ciò perché "le funzioni

giurisdizionali sono dal commissario esercitate con riferimento a

controversie, consequenziali ad opposizioni avverso progetti di

liquidazione di diritti, di cui egli si è limitato a disporre la

pubblicazione, ovvero ad opposizioni avverso atti istruttori di

scioglimento di promiscuità, in ordine ai quali la sua attività non

è andata oltre la disposizione della pubblicazione"; e perché i

progetti sono opera di assessori o di istruttori e gli atti istruttori

opera dei periti e che lo stesso magistrato non può conoscere dei

progetti, da lui redatti in qualità d'istruttore (talché non rimane

spazio utile neppure per l'astensione e la ricusazione).

Rispondeva infine la società concludente, alle argomentazioni

marginali del giudice a quo; e a proposito della questione di

incostituzionalità dell'art. 27, comma terzo, rappresentava la

necessità che si identificasse il provvedimento di determinazione

della circoscrizione di ciascun commissariato per accertarne se rientri

o meno nello schema del provvedimento del ministro, delineato nella

norma impugnata e concludeva che nella specie, non essendo stato

l'incidente sollevato in relazione al R.D. 16 giugno 1927, n. 1255, la

relativa questione dovesse dirsi inammissibile per difetto di

rilevanza.

9. - Si pronunciava per la fondatezza, con le deduzioni e con la

memoria depositata il 12 febbraio 1970, il comune di Sabaudia.

Prospettava l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate,

anche in riferimento agli artt. 102, 103 e 104 della Costituzione; e

sosteneva che per varie ragioni sussistesse il dubbio di

costituzionalità nei termini in cui era stato avanzato dall'ordinanza.

Anzitutto, perché sarebbero indici di dipendenza del commissario dal

ministro, il modo della nomina (che sarebbe ministeriale) e l'esistenza

di un vero e proprio rapporto gerarchico (che comporta un vincolo di

soggezione); perché l'indipendenza sarebbe minacciata dalla mancanza

di norme circa la predeterminazione della durata dell'ufficio; e

perché, mancata una previsione dei casi di incompatibilità, non

sarebbe possibile applicare l'istituto dell'astensione e della

ricusazione. In secondo luogo, perché, avvalendosi il commissario in

sede giurisdizionale di dati da lui stesso predisposti come capo

dell'amministrazione, si avrebbe una contaminazione tra gli

accertamenti. Ed infine, perché, a proposito dell'art. 27, ultimo

comma, della legge, sarebbe violata la riserva assoluta di legge di cui

all'art. 25 e (ponendosi la norma denunciata in correlazione con l'art.

67 del regolamento) il commissario quale giudice non sarebbe

precostituito ma scelto a posteriori.

10. - La S.p.A. Gestioni ed Investimenti (G.I.S.A.) concludeva per

la declaratoria di incostituzionalità delle norme denunciate.

Premetteva che tutta la disciplina concernente la regolamentazione

degli usi civici avrebbe dovuto essere rivista dalle fondamenta con

riferimento alle nuove e diverse condizioni economico - sociali del

Paese. In ordine alla questione, rilevava che, a parte il contrasto

dell'art. 2 della citata legge n. 1766 con l'art. 3 della Costituzione,

l'art. 27 della stessa legge violerebbe gli artt. 25, comma primo, e

108, comma primo, della Costituzione, perché detta norma attribuisce

al ministro di determinare le circoscrizioni dei singoli uffici e di

designare i commissari e perché accentra in un unico organo funzioni

amministrative e giurisdizionali. Quanto poi all'articolo 29, la sua

illegittimità costituzionale deriverebbe dal fatto che esso,

sottoponendo all'approvazione del commissario e del ministro tutte le

conciliazioni, creerebbe una singolare situazione per cui lo stesso

commissario è chiamato a conoscere in sede giurisdizionale delle

questioni a lui già sottoposte in sede amministrativa. Conseguenziale,

sarebbe l'illegittimità dell'art. 37.

Per la società concludente, infine, la chiesta pronuncia dovrebbe

essere estesa alle norme regolamentari dettate per l'esecuzione della

legge e segnatamente agli artt. 67 e seguenti.

11. - Il Presidente del Consiglio dei ministri con l'atto di

intervento (nella terza causa) e con la memoria depositata il 27

gennaio 1970, chiedeva che fosse dichiarata non fondata la questione

proposta con l'ordinanza di rinvio.

L'Avvocatura dello Stato, in relazione alla tesi secondo cui il

commissario si pronuncerebbe in sede giurisdizionale sulla legittimità

dei suoi stessi provvedimenti emessi in sede amministrativa,

preliminarmente escludeva che si potesse ravvisare una violazione

dell'indipendenza del commissario nella mancata previsione della

possibilità di astensione e di ricusazione. Rilevato che mentre

l'ordinamento processuale penale conosce come motivo di ricusazione -

astensione il fatto che il giudice abbia già manifestato il suo parere

sull'oggetto del procedimento fuori dell'esercizio delle funzioni

giudiziarie, analogo motivo non è previsto dall'ordinamento

processuale civile, rinveniva il significato della differenza in ciò

che la norma processuale penale mira ad evitare non tanto la cosiddetta

forza della prevenzione quanto che si creda che tale prevenzione

esista. E da cio ricavava che la disciplina in parte de qua

dell'ordinamento processuale penale non è espressione di un principio

costituzionale, non sostanzia cioè un particolare profilo della

garanzia dell'indipendenza del giudice. Per cui nella specifica materia

della attività giurisdizionale dei commissari per la liquidazione

degli usi civici (che per altro rientra negli schemi dell'ordinamento

processuale civile), non ricorre l'esigenza che le parti non debbano

temere una prevenzione del giudice. I commissari, infatti, sono organi

investiti di funzioni amministrative e giurisdizionali che vengono

esercitate con piena autonomia; e la distinzione tra questa

giurisdizione e quella del Consiglio di Stato si basa sempre sul

criterio fondamentale che fa capo alla distinzione tra diritti

soggettivi ed interessi legittimi.

Quando l'interessato propone l'opposizione al commissario su

materia incidente su diritti soggettivi - deduceva inoltre l'Avvocatura

- non può sostenersi che il commissario si sia pronunciato in sede

amministrativa esprimendo inequivocabilmente la propria volontà, ma

può solo dirsi che abbia effettuato una generica delibazione del modo

in cui i dati elaborati sono stati eseguiti, senza aver avuto modo di

effettivamente pronunciarsi sul punto oggetto di contestazione. Non v

e ragione quindi perché la sopra detta tesi possa essere prospettata.

Né le cose stanno diversamente nella particolare materia delle

conciliazioni. Il commissario non provvede in via amministrativa a

termine di un iter che sia penetrante delibazione delle opposte ragioni

giuridiche e non anticipa in alcun modo il giudizio completo che è in

grado di esprimere solo a termine della fase giurisdizionale.

Circa, infine, la pretesa offesa dell'art. 27, ultimo comma, della

legge n. 1766, all'art. 108, comma primo, della Costituzione,

l'Avvocatura ricordava in che modo fossero state fissate le

circoscrizioni dei commissariati e che per quella del commissariato con

sede in Roma si fosse provveduto con un decreto reale su proposta del

ministro competente che, pur non avendo forza di legge, costituiva un

di più che comprendeva il meno (e cioè il decreto ministeriale,

conforme all'ordinamento del tempo); e concludeva per la legittimità

costituzionale della norma denunciata.

12. - All'udienza di discussione gli avvocati Guido Astuti, per

delega dell'avv. Mosillo, per Scarpetta e Roma, Cannada Bartoli e

Barillaro per il comune di Sabaudia, Cervati per le frazioni di Ponte e

di Rocchetta e per Cervelloni ed altri, insistevano nella tesi della

illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

L'avv. Curis per il comune di Terracina si riportava agli scritti

difensivi; mentre l'avv. Franchi per la società Domiziana e il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti per il

Presidente del Consiglio dei ministri ribadivano le rispettive tesi

chiedendo che la questione fosse dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

1. - La Corte di appello di Roma, sezione speciale usi civici, con

le quattro ordinanze indicate in epigrafe ed aventi identico contenuto,

solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 27,

commi primo ed ultimo, e 29, comma secondo in relazione al primo, della

legge 16 giugno 1927, n. 1766 in riferimento agli artt. 108, comma

secondo, e 25, della Costituzione.

Dato che le cause così instaurate hanno lo stesso oggetto, i

relativi procedimenti vanno riuniti.

2. - La Corte di appello non precisa come l'eventuale dichiarazione

di illegittimità costituzionale delle norme denunciate possa rilevare

nelle cause sottoposte al suo esame. Osserva solo che codeste norme si

riferirebbero a poteri esercitati nelle fattispecie dal commissario

regionale per la liquidazione degli usi civici, facendo quindi

intendere che, ove di dette norme dovesse risultare l'illegittimità

costituzionale, verrebbe meno ex tunc la base per quei poteri.

L'affermazione ora riportata con la sua probabile interpretazione,

può valere come sufficiente motivazione circa la rilevanza a proposito

dell'art. 27, comma primo, della citata legge 1927 n. 1766 e dell'art.

29, comma secondo in relazione al primo della stessa legge, ma non

anche per quanto ha riferimento all'art. 27, ultimo comma.

L'eventuale dichiarazione di illegittimità di quest'ultima norma,

in forza della quale il Ministero (per l'economia nazionale ed ora

quello) dell'agricoltura e delle foreste ha il potere di determinare la

circoscrizione e la sede di ciascun commissariato, non avrebbe modo di

incidere autonomamente e direttamente sui giudizi di merito (infatti le

controversie di cui si tratta sono sorte in ordine a diritti di uso

civico che interessano popolazioni e comuni che insistono sul

territorio compreso nella circoscrizione del commissariato con sede in

Roma e precisamente sulla parte di detto territorio che è stata ad

esso attribuita con un provvedimento, R.D. 16 giugno 1927, n. 1255,

conforme all'ordinamento del tempo) e non modificherebbe minimamente la

sfera di competenza (nascente da quel provvedimento) del commissario

con sede in Roma, il quale potrebbe continuare a conoscere delle cause

in oggetto.

Conseguentemente, a giudicare dalla motivazione, la questione,

almeno per quanto concerne l'art. 27, ultimo comma, deve dirsi priva di

rilevanza.

3. - La Corte è chiamata, perciò, a pronunciarsi sulla

conformità agli artt. 108, comma secondo, e 25 della Costituzione,

dell'art. 27, comma primo, e dell'art. 29, comma secondo: in base alla

prima norma i commissari regionali provvedono "con funzioni

amministrative e giudiziarie" alla attuazione di quanto è disposto

nella legge riguardante il riordinamento degli usi civici; in virtù

della seconda norma i commissari decidono "tutte le controversie circa

la esistenza, la natura e la estensione dei diritti (di cui all'art. 1

della legge) e delle altre situazioni indicate nel primo comma dello

stesso art. 29, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità

demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni

delle "associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo

svolgimento delle operazioni loro affidate".

Di conseguenza la Corte deve rispondere ai quesiti: se sono

garantite l'indipendenza e l'imparzialità del commissario, in quanto

titolare e nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali, per il fatto

che allo stesso organo sono assegnate o dalla stessa persona fisica

vengono esercitate funzioni amministrative, ed in particolare perché

il commissario giudica dopo che in sede amministrativa abbia

ispezionato i luoghi in contesa o nominato un istruttore perito (in

sede di verifica demaniale) o delibato, senza modifiche, il progetto di

legittimazione, o disposto la pubblicazione del progetto, o respinto le

opposizioni al progetto e disposto la legittimazione.

4. - Va anzitutto rilevato che dalla pura e semplice coesistenza in

testa al commissario regionale di poteri riconducibili a funzioni

amministrative ed a funzioni giurisdizionali nulla può dedursi in

ordine all'asserita mancanza di indipendenza e di imparzialità del

commissario quale giudice.

Nei casi in cui egli conosca di controversie in sede

giurisdizionale senza che ci sia in corso una fase amministrativa, è

da escludersi che il commissario non abbia l'indipendenza e

l'imparzialità volute; per il (e nel) concreto esercizio dei poteri

giurisdizionali egli non ha vincoli di precedente attività

amministrativa e, appartenendo all'ordine giudiziario, non dipende da

alcuno né è tenuto a seguire istruzioni di alcuno, essendo soggetto

soltanto alla legge.

Ma, anche nell'ipotesi (normale) di esercizio delle funzioni

giurisdizionali nell'ambito di un procedimento incidentale ed

accessorio nei confronti di quello amministrativo, si deve, parimenti,

riconoscere la piena indipendenza e imparzialità dell'organo

giudicante, dato che la coesistenza nella stessa persona delle funzioni

amministrative e giurisdizionali non comporta di per sé che

l'esercizio delle prime pregiudichi quello delle seconde. La sua stessa

condizione di appartenente all'ordine giudiziario è garanzia perché

il commissario distingua una funzione dall'altra con assoluta

obiettività.

D'altra parte le garanzie costituzionali che assistono lo stato

giuridico del magistrato preposto alla funzione commissariale sono tali

da renderlo distaccato non soltanto dall'organo che ne ha proposto la

nomina, la quale oggi è di spettanza del Consiglio superiore della

magistratura, ma anche dall'interesse amministrativo che l'organo

proponente è chiamato a curare.

5. - Non si perviene a conclusioni differenti, in ordine alla

questione in esame, qualora se ne valutino gli aspetti particolari (ed

i riflessi concreti).

La circostanza che il commissario sia chiamato a giudicare e

giudichi dopo che nella materia, in ordine alla quale è insorta la

controversia, abbia compiuto atti nello svolgimento delle sue funzioni

amministrative, non deve far ritenere che il commissario quale giudice

non sia indipendente ovvero manchi o sia messa in pericolo o in forse

la sua imparzialità.

Un primo aspetto del problema si rende evidente nella eventualità

che il commissario giudice abbia compiuto, nell'esercizio delle sue

funzioni amministrative, atti per esempio di ricognizione o di

accertamento o comunque estranei ad un concreto esercizio di poteri

autorizzativi, dispositivi o concessivi, suscettibili di incidere sulle

situazioni giuridiche (non giurisdizionali) non è in contrasto con

l'obiettivo esercizio delle funzioni giurisdizionali. Il fenomeno non

è raro a verificarsi qualora ad un organo giurisdizionale siano

attribuite anche funzioni amministrative da esercitare

pregiudizialmente o preliminarmente rispetto alle funzioni

giurisdizionali, ed è pacifico che non compromette l'indipendenza o

l'imparzialità del giudice. Altrettanto perciò deve dirsi qualora

(come nella specie) ad un organo siano attribuite istituzionalmente

funzioni amministrative e giurisdizionali e l'esercizio di queste

ultime funzioni normalmente sia incidentale.

Un secondo aspetto del problema si coglie nell'eventualità che il

commissario giudice abbia, nell'esercizio delle sue funzioni

amministrative, posto in essere accertamenti o pronunce nella materia o

anche sulla questione che è oggetto del suo esame in sede

giurisdizionale.

Ma neppure in questo caso ricorre l'asserita mancanza della

indipendenza e dell'imparzialità volute dalla Costituzione. È

possibile infatti constatare che l'attività giurisdizionale non è

condizionata nei suoi contenuti da quella amministrativa svolta in

precedenza; e che (a conferma di ciò), in fase giurisdizionale, sul

terreno probatorio il commissario può esercitare d'ufficio un potere

inquisitorio o d'iniziativa e che comunque le opposizioni lo richiamano

in sede giurisdizionale a nuove valutazioni in relazione ai vizi di

attività che gli sono stati denunciati e sui quali deve esprimere

esclusivamente la volontà della legge riferita al caso concreto.

È vero che nell'esercizio dell'attività amministrativa può

accadergli di manifestare il suo pensiero sulla questione, su cui più

tardi deve pronunciarsi come giudice, e che con tutto ciò, in questa

seconda fase, non può essere ricusato né astenersi. Ma occorre

rilevare che l'esigenza di imparzialità, che in generale trova la sua

manifestazione processuale nell'istituzione stessa del giudice, non è

disattesa dai particolari modi di essere della disciplina legislativa

dell'astensione e della ricusazione. A tal proposito - come giustamente

osserva l'Avvocatura dello Stato - è infatti da considerare che,

mentre l'ordinamento processuale penale conosce come espresso e

specifico motivo di ricusazione e astensione il fatto che il giudice

abbia manifestato il suo parere sull'oggetto del processo fuori

dell'esercizio delle funzioni giudiziarie, analogo motivo non è

previsto dall'ordinamento processuale civile; e che la mancanza di

codesta specifica previsione normativa, data la diversità di

situazioni, non sostanzia violazioni dell'invocato principio

costituzionale. E ciò comporta che per il processo in materia di usi

civici, stante il rinvio all'ordinamento processuale civile di cui

all'art. 31, comma terzo, della legge n. 1766 del 1927, si debba

pervenire alle stesse conclusioni.

6. - Posta la questione nei termini sopradetti, non rilevano ai

fini della decisione le numerose è ampie argomentazioni svolte dal

giudice a quo e dalle parti e relative tra l'altro allo statuto del

commissario quale giudice ovvero alla materia delle conciliazioni. E

pertanto, sulla base delle considerazioni fatte nei paragrafi che

precedono, si conclude per la non fondatezza della questione.