Sentenza n. 71/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, numero 3

(più correttamente: terzo comma), della legge 30 dicembre 1988, n.

561 (Istituzione del Consiglio della magistratura militare), promosso

con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 dalla Corte di cassazione,

sezioni unite civili, sul ricorso proposto da Salvatore Messina

contro il procuratore generale militare presso la Corte di cassazione

ed altri, iscritta al n. 511 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Ritenuto in fatto La Corte di cassazione, sezioni unite civili, chiamata a

giudicare, su ricorso del dott. Salvatore Messina, per la prima volta

sull'impugnazione avverso una decisione in sede disciplinare del

Consiglio della magistratura militare, ha sollevato, in riferimento

all'art. 102 della Costituzione, questione di legittimità

costituzione dell'art. 1, numero 3 (più correttamente: terzo comma),

della legge 30 dicembre 1988, n. 561 (Istituzione del Consiglio della

magistratura militare).

La norma denunciata dispone che il Consiglio della magistratura

militare ha, per i magistrati militari, le stesse attribuzioni

previste per il Consiglio superiore della magistratura, comprese

quelle concernenti i procedimenti disciplinari, sostituiti al

Ministro di grazia e giustizia e al procuratore generale presso la

Corte di cassazione, rispettivamente, il Ministro della difesa e il

procuratore generale militare presso la Corte di cassazione. La

stessa disposizione prevede che il procedimento disciplinare nei

confronti dei magistrati militari è regolato dalle norme in vigore

per i magistrati ordinari e che il procuratore generale militare

presso la Corte di cassazione esercita le funzioni di pubblico

ministero e non partecipa alle deliberazioni.

La Corte di cassazione, nel valutare l'ammissibilità del ricorso

in relazione alla natura dell'organo che ha emesso la decisione

impugnata, ritiene che il Consiglio della magistratura militare, in

sede disciplinare, non sia un organo amministrativo ma abbia natura

giurisdizionale. Il legislatore, modellando il Consiglio della

magistratura militare sul Consiglio superiore della magistratura, ha

stabilito che il procedimento disciplinare nei confronti dei

magistrati militari è regolato dalle norme in vigore per i

magistrati ordinari, quindi anche dall'art. 17, ultimo comma, della

legge 24 marzo 1958, n. 195, che prevede l'impugnabilità dei

provvedimenti in materia disciplinare davanti alle sezioni unite

della Corte di cassazione. Il giudice rimettente osserva, inoltre,

che le funzioni di pubblico ministero nel procedimento disciplinare

sono esercitate dal procuratore generale militare e che la

costituzione di un ufficio del pubblico ministero è possibile

soltanto presso organi giurisdizionali.

La Corte di cassazione ricorda che l'art. 15 della legge 7 marzo

1981, n. 180, nel modificare l'ordinamento giudiziario militare di

pace, ha previsto che, fino alla costituzione dell'organo di

autogoverno della magistratura militare e comunque per non oltre un

anno, i provvedimenti concernenti i magistrati militari, compresi

quelli disciplinari, fossero adottati dal Ministro della difesa,

sentito un comitato di magistrati militari titolari di determinati

uffici. Di questa disposizione è stata dichiarata l'illegittimità

costituzionale nella parte in cui consentiva che potessero essere

ancora adottati provvedimenti con la procedura da essa prevista

(sentenza n. 266/1988). Difatti, dall'art. 108, secondo comma, della

Costituzione discende l'obbligo del legislatore di assicurare

l'indipendenza della magistratura militare, con il superamento del

regime preesistente non conforme a Costituzione e del regime

transitorio, che consentiva ancora una dipendenza della magistratura

militare dall'esecutivo.

Per colmare il vuoto normativo che derivava dalla pronuncia di

illegittimità costituzionale, la legge n. 561 del 1988 ha istituito

il Consiglio della magistratura militare. Trattandosi di un organo

nuovo, al quale sarebbero attribuite funzioni giurisdizionali, la

Corte di cassazione dubita che l'art. 1, terzo comma, della citata

legge sia in contrasto con l'art. 102 della Costituzione, che vieta

l'istituzione di nuovi giudici speciali, nella parte in cui

stabilisce: a) che in materia disciplinare, il Consiglio della

magistratura militare ha le stesse attribuzioni del Consiglio

superiore della magistratura; b) che il procedimento disciplinare per

i magistrati militari è regolato dalle norme in vigore per i

magistrati ordinari; c) che le funzioni di pubblico ministero sono

esercitate dal procuratore generale militare presso la Corte di

cassazione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale concerne le

modalità di esercizio della funzione disciplinare da parte del

Consiglio della magistratura militare.

La legge istitutiva di tale organo conferisce ad esso, per i

magistrati militari, le stesse attribuzioni previste per il Consiglio

superiore della magistratura, incluse quelle concernenti la funzione

disciplinare, il cui procedimento è regolato dalle norme in vigore

per i magistrati ordinari (art. 1, terzo comma, della legge 30

dicembre 1988, n. 561). La Corte di cassazione ritiene che questo

rinvio comprenda l'art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195, che

ammette il ricorso alle sezioni unite della Corte stessa contro i

provvedimenti in materia disciplinare. Sarebbe così comprovata la

natura giurisdizionale dell'organo che ha emesso il provvedimento

impugnabile.

L'identità di attribuzioni e di procedura disciplinare previste

per il Consiglio della magistratura militare rispetto a quelle

proprie del Consiglio superiore della magistratura, alla cui sezione

disciplinare è generalmente riconosciuta natura giurisdizionale,

unitamente all'esercizio delle funzioni di pubblico ministero nel

procedimento disciplinare da parte del procuratore generale militare

presso la Corte di cassazione, caratterizzerebbero come

giurisdizionale, e non come amministrativo, tale procedimento anche

nei confronti dei magistrati militari. Ad avviso del giudice

rimettente verrebbe così configurata, con il Consiglio della

magistratura militare in sede disciplinare, l'istituzione di un nuovo

giudice speciale, vietata dall'art. 102 della Costituzione.

2. - Preliminarmente si deve ricordare che l'istituzione del

Consiglio della magistratura militare segue la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della disposizione che, nel contesto

della legge che ha riconosciuto ai magistrati militari lo stesso

stato giuridico e le garanzie di indipendenza proprie dei magistrati

ordinari (art. 1 della legge 7 maggio 1981, n. 180), aveva previsto

che "fino alla costituzione dell'organo di autogoverno della

magistratura militare" (che era stata così preannunciata ed avrebbe

dovuto aver luogo entro un anno) i provvedimenti concernenti la

magistratura militare (art. 15, primo comma, della stessa legge),

compresi quelli disciplinari, fossero adottati dal Ministro della

difesa, sentito un comitato di magistrati militari titolari di alcuni

uffici direttivi.

Esaminando quella disciplina, la Corte ha affermato che l'obbligo

del legislatore di assicurare l'indipendenza della magistratura

militare discende direttamente dall'art. 108, secondo comma, della

Costituzione (sentenza n. 266/1988). Il parere obbligatorio e non

vincolante di un comitato, costituito da componenti non elettivi, non

era idoneo a garantire l'indipendenza di quei magistrati.

La legge n. 561 del 1988, emanata per la necessità di istituire

con urgenza il Consiglio della magistratura militare e di colmare il

vuoto determinato dalla pronuncia di illegittimità costituzionale

che aveva colpito l'art. 15 della legge n. 180/1981, ha preso a

modello il Consiglio superiore della magistratura, sino a definire le

attribuzioni e le procedure dell'istituto che si andava a costituire

mediante rinvio alle attribuzioni ed alle procedure previste per

l'organo di garanzia dell'indipendenza della magistratura ordinaria.

Questa omologazione di disciplina, pur nella distinzione degli

organi, rende evidente l'evoluzione complessiva dell'ordinamento

giudiziario militare di pace, diretta a perseguire l'assimilazione

della magistratura militare a quella ordinaria.

3. - L'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del

pubblico impiego, della magistratura e delle libere professioni, si

esprime con modalità diverse, che caratterizzano i relativi

procedimenti a volte come amministrativi, altre volte come

giurisdizionali, in continuità con la tradizione oppure in

rispondenza a scelte del legislatore, la cui discrezionalità in

materia di responsabilità disciplinare spazia entro un ambito molto

ampio (sentenza n. 145/1976).

Questa pur rilevante differenziazione non oscura tuttavia

l'affinità delle diverse procedure, segnalata sin da una remota

ricostruzione sistematica dei poteri disciplinari delle pubbliche

amministrazioni ad opera di autorevole dottrina, che ha sottolineato

come il procedimento che si tiene dinanzi ai consigli amministrativi

di disciplina offre numerosi punti di contatto con i procedimenti

giudiziari, tanto che la regola è la conformità del primo a questi.

Tale accostamento trova ragione nella natura sanzionatoria delle

"pene disciplinari", che sono destinate ad incidere sullo stato della

persona nell'impiego o nella professione. L'irrogazione anche di

queste sanzioni, che toccano le condizioni di vita della persona

incidendo sulla sua sfera lavorativa, richiede il rispetto di

garanzie nella contestazione degli addebiti, nell'istruttoria, nella

partecipazione dell'interessato al procedimento, nella valutazione e

nel giudizio, in attuazione di principi spesso elaborati prima dalla

dottrina e dalla giurisprudenza e poi legislativamente definiti.

Queste garanzie sono ispirate a principi analoghi a quelli che si

dispiegano con piena e più estesa attuazione nei procedimenti

giurisdizionali, ai quali esse sono coessenziali. L'affinità dei

principi si manifesta con maggiore evidenza in alcuni procedimenti

disciplinari, la cui regolamentazione esplicitamente rinvia, in modo

integrativo o residuale, alle norme (richiamate in quanto

applicabili) del processo penale, le quali sono improntate alla

massima garanzia in ragione del peculiare contenuto afflittivo delle

sanzioni che in quel processo si irrogano.

4. - Il parametro di valutazione della questione di legittimità

costituzionale, indicato dal giudice rimettente, è rappresentato dal

divieto di istituire giudici speciali, stabilito dall'art. 102 della

Costituzione.

Questa disposizione, pur perseguendo il principio di unità della

giurisdizione, che riflette le garanzie di indipendenza proprie della

magistratura e si combina con esse, non impone l'unicità degli

organi di giurisdizione, né esclude che possano ancora permanere

giudici non regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario, la cui

indipendenza sia egualmente assicurata (art. 108).

La stessa Costituzione, prevedendoli espressamente (art. 103), ha

mantenuto differenziati dalla magistratura ordinaria, e tra di loro

distinti, gli organi della giustizia amministrativa, di quella

contabile ed i tribunali militari. Ha inoltre considerato gli organi

speciali di giurisdizione esistenti (VI disposizione transitoria),

senza imporne tuttavia la scomparsa, giacché essi trovano

collocazione accanto agli organi giurisdizionali ordinari nella

previsione della ricorribilità in Cassazione delle loro sentenze

(art. 111).

Ciò ha consentito di affermare che "per quanto sicuramente

orientata in senso sfavorevole nei confronti delle giurisdizioni

speciali, la Costituzione, nell'art. 102, secondo l'interpretazione

generalmente accoltane e più volte affermata dalla giurisprudenza di

questa Corte, si limita a porre il divieto di istituirne di nuovi.

Mentre, a sua volta, la VI disposizione transitoria, prescrivendo la

revisione delle giurisdizioni speciali esistenti, non ne impone la

incondizionata soppressione ( ..) ma usa la parola "revisione" nel

suo proprio senso lessicale, facendo obbligo al legislatore di

prenderle in esame, sia per sopprimerle, sia per adeguarne la

disciplina ai nuovi principi costituzionali" (sentenza n. 135/1975).

Le previsioni costituzionali di una riserva di legge per le norme

sull'ordinamento giudiziario e "su ogni magistratura", della garanzia

di indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali (art. 108) e

della ricorribilità delle loro sentenze (art. 111) prefigurano che

anche i "giudici speciali" possano permanere e siano inseriti nel

contesto del sistema della giurisdizione.

Il criterio per determinare il contenuto del divieto

costituzionale di istituire giudici speciali risiede dunque nella

loro "novità". Ed essendo prevista la revisione, non necessariamente

soppressiva, dei giudici speciali, la novità va riferita non solo ai

profili soggettivi della articolazione degli organi di giurisdizione

speciale, ma anche ai profili oggettivi della competenza di settore

attribuita ad una cognizione diversa da quella del giudice ordinario,

in una ineliminabile connessione tra il giudice e la materia oggetto

della sua giurisdizione.

5. - Il Consiglio della magistratura militare, nell'esercizio

delle sue funzioni disciplinari, non costituisce un nuovo giudice

speciale nel senso indicato dall'art. 102 della Costituzione.

La configurazione giurisdizionale del procedimento disciplinare

per i magistrati ordinari risponde, come si è già precisato, alla

tradizione. La giurisdizione disciplinare, affidata, prima della

Costituzione ed immediatamente dopo la sua entrata in vigore, ad

appositi Tribunali disciplinari (regio decreto legislativo 31 maggio

1946, n. 511), cui era rimessa l'adozione delle sentenze in materia,

è stata successivamente attribuita, in adempimento a quanto

prescrive l'art. 105 della Costituzione, al Consiglio superiore della

magistratura e conferita alla Sezione disciplinare in cui esso si

articola (sentenza n. 12/1971), mantenendosi la scelta legislativa

per un procedimento disciplinare che si esprime nei modi e nelle

forme, quindi con le garanzie proprie della giurisdizione (sentenze

n. 220/1994 e n. 289/1992).

La condizione dei magistrati militari è oggi del tutto

assimilata, per stato giuridico, garanzie di indipendenza ed

articolazione di carriera, a quella dei magistrati ordinari.

Parallelamente l'ordinamento giuridico militare di pace si è

modellato su quello previsto per la magistratura ordinaria,

convergendo nella diretta attribuzione alla Corte di cassazione delle

funzioni di legittimità, un tempo attribuite al Tribunale supremo

militare, con una unificazione nel vertice dell'ordinamento per la

funzione giudicante, rimarcata dalla costituzione di un ufficio del

procuratore generale militare presso la Corte stessa (art. 5 della

legge n. 180/1981).

Il rifluire della magistratura militare nell'alveo della posizione

propria della magistratura ordinaria, pur mantenendosene ancora

organizzativamente distinta, è significativamente comprovato dalla

titolarità della presidenza del Consiglio della magistratura

militare attribuita per legge al Presidente dell'organo supremo della

giurisdizione ordinaria. Sicché la scelta, conforme a questa

impostazione, di configurare anche il procedimento disciplinare per i

magistrati militari in forme giurisdizionali non rappresenta,

nonostante l'inevitabile attribuzione della competenza ad un

organismo organizzativamente nuovo, l'introduzione di una nuova

giurisdizione e di un nuovo giudice speciale, trovando la

giurisdizionalità della funzione disciplinare radicamento in quella

già prevista per la magistratura ordinaria, cui anche la

magistratura militare, oramai ad essa pienamente equiparata, accede,

pur mantenendo una distinzione organizzativo-ordinamentale.

La questione di legittimità costituzionale è, pertanto,

infondata.