Sentenza n. 7/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 62 del R.D.

18 giugno 1931, n. 773, contenente il T.U. delle leggi di pubblica

sicurezza, promosso con ordinanza emessa il 16 ottobre 1964 dal Pretore

di Torino nel procedimento penale a carico di Robertini Ada Maria,

iscritta al n. 17 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 85 del 3 aprile 1965.

Udita nella camera di consiglio del 28 ottobre 1965 la relazione

del Giudice Francesco Paolo Bonifacio.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico della signora Ada

Maria Robertini il Pretore di Torino, accogliendo un'eccezione

sollevata dalla difesa dell'imputata, ha sospeso il giudizio ed ha

rimesso gli atti a questa Corte per la decisione della questione di

legittimità costituzionale dell'art. 62 del R.D. 18 giugno 1931, n.

773, in riferimento agli artt. 4 e 35 della Costituzione.

Nell'ordinanza di rimessione il Pretore osserva che la norma

impugnata, in quanto dispone la iscrizione dei portieri e dei custodi

in appositi registri e subordina questa alla valutazione del tutto

discrezionale di alcuni requisiti genericamente previsti dalla legge,

conferisce all'autorità di pubblica sicurezza un potere di

autorizzazione che, anche in considerazione della ratio ispiratrice

della disposizione (resa ancor più manifesta dalle ulteriori

specificazioni contenute nell'art. 113 del regolamento approvato con

R.D. 6 maggio 1940, n. 635), non appare conforme ai principi sui quali

si fonda il vigente regime democratico. Più in particolare il Pretore

rileva che, anche a prescindere dai criteri di discriminazione politica

enunciati nella norma regolamentare, si pone il problema della

compatibilità del potere discrezionale conferito all'autorità di

pubblica sicurezza con la libertà del lavoro e con il diritto al

lavoro e, quindi, con gli artt. 4 e 35 della Costituzione.

2. - L'ordinanza, emessa nella udienza del 16 ottobre 1964, è

stata ritualmente notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri

(atto 29 gennaio 1965), comunicata ai Presidenti delle due Camere e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 85 del 3 aprile 1965.

Nel presente giudizio nessuna delle parti si è costituita. La

causa, pertanto, a norma dell'art. 26, secondo comma, della legge 11

marzo 1953, n. 87, viene decisa in camera di consiglio. Considerato in diritto :

1. - L'art. 62 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, contenente il T.U.

delle leggi di pubblica sicurezza, dispone che i portieri di case di

abitazione e di albergo, i custodi di magazzini, stabilimenti di

qualsiasi specie, uffici e simili devono ottenere, quando non rivestano

la qualità di guardia giurata, l'iscrizione in apposito registro

presso l'autorità di pubblica sicurezza, iscrizione che va rinnovata

ogni anno e che deve essere rifiutata o revocata "a chi non risulta di

buona condotta o è sfornito della carta di identità"; stabilisce,

inoltre, sanzioni penali a carico dei contravventori.

Esattamente il Pretore di Torino afferma che tale norma conferisce

all'autorità di pubblica sicurezza un potere di autorizzazione, ma non

è fondata la questione di legittimità costituzionale che da tale

premessa egli ritiene di dover ricavare.

E difatti, se è vero che dal primo comma dell'art. 4 della

Costituzione discende che il diritto al lavoro si configura quale

fondamentale diritto di libertà della persona umana (cfr. sentenze n.

45 e n. 61 del 1965), e che lo Stato, anche in ottemperanza al disposto

del primo comma dell'art. 35 della Costituzione, non può porre norme

che tale libertà direttamente o indirettamente escludano, da ciò non

discende che il legislatore ordinario non possa dettar disposizioni che

specifichino limiti e condizioni inerenti all'esercizio del diritto o

che attribuiscano all'autorità amministrativa poteri di controllo

(cfr. sentenza n. 24 del 1965), né deriva che siano costituzionalmente

illegittime norme le quali, a tutela di interessi generali,

conferiscano un potere di autorizzazione (cfr. da ultimo, con specifico

riferimento all'art. 4 della Costituzione, sentenza n. 61 del 1965),

purché l'esercizio di questo sia affidato ad una valutazione

discrezionale i cui limiti siano precisati dalla stessa norma

attributiva del potere o ricavabili dal sistema generale nel quale essa

si inserisce.

2. - Nel caso in esame la Corte ritiene che la norma impugnata

conferisce all'autorità di pubblica sicurezza un potere discrezionale

che non appare né ingiustificato né illimitato.

È sufficiente osservare, sul primo punto, che il servizio di

portierato o di custodia, in quanto implica un dovere di sorveglianza

al fine della prevenzione di reati contro persone o cose, da adempiere

anche in relazione all'interesse di soggetti estranei al rapporto di

lavoro, presenta peculiarità tali da giustificare un preventivo vaglio

delle qualità personali di chi aspira ad esercitarlo, attraverso

l'accertamento dell'inesistenza di precedenti che, obbiettivamente

valutati, possano escludere la capacità di soddisfare quell'interesse

generale in vista del quale legittimamente la norma conferisce il

potere di autorizzazione.

Quanto al contenuto di tale potere, è da escludere che la norma

impugnata attribuisca all'autorità di pubblica sicurezza una

discrezionalità che, perché illimitata, sia suscettibile di

trasformarsi in incontrollabile arbitrio. Non giova, in proposito,

richiamare il carattere autoritario del regime vigendo il quale la

norma venne emanata, ne è rilevante il collegamento che il giudice a

quo opera fra l'art. 113 del regolamento (R.D. 6 maggio 1940, n. 635) e

l'impugnato art. 62 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773. Ed invero è da

ribadire (cfr. sentenza n. 9 del 1965) che la legittimità di una norma

non va valutata alla stregua del fine in vista del quale fu posta, non

dovendosi escludere che, sopravvivendo in un regime costituzionale

fondato sulla libertà, essa acquisti un significato obbiettivo diverso

da quello originario e conforme ai principi democratici: con la

conseguenza che saranno da ritenere illegittimi sia il regolamento di

esecuzione che con la norma, interpretata nell'ambito del nuovo

sistema, risultasse in contrasto, sia l'attività amministrativa che ad

esso si conformasse.

Ciò premesso, è da rilevare che l'art. 62 si limita a

condizionare il rilascio ed il rinnovo dell'autorizzazione, oltre che

al possesso della carta di identità, al requisito della "buona

condotta". È in proposito anzitutto da escludere che nella valutazione

di questa l'autorità possa operare sulla base di non consentite

discriminazioni, e ciò perché nel sistema vigente il rispetto

incondizionato delle libertà politiche, sindacali e religiose

costituisce in ogni caso il limite invalicabile della discrezionalità

amministrativa (cfr. sentenza n. 38 del 1961); in secondo luogo è da

osservare che nella specie, trattandosi di autorizzazione, e potendo

questa per di più incidere sul diritto al lavoro garantito dalla

Costituzione, le condizioni stabilite dalla legge non sono suscettibili

di interpretazione estensiva e l'atto di diniego deve essere motivato

(cfr. sentenza n. 12 del 1965); infine è da ritenere che l'autorità

di pubblica sicurezza debba valutare la buona condotta del richiedente

con esclusivo riferimento al descritto fine per il quale il potere le

viene attribuito e sulla base di fatti certi e tali da escludere

l'idoneità del soggetto all'esercizio di funzioni di custodia.

L'insieme di tali limiti e l'obbligo della motivazione del

provvedimento - necessario a rendere possibile il controllo

giurisdizionale (art. 113 della Costituzione) che di quei limiti

assicura il rispetto - escludono che il potere di autorizzazione

previsto e disciplinato dall'art. 62 abbia una latitudine tale da

renderlo non compatibile con gli artt. 4 e 35 della Costituzione.