Sentenza n. 69/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 113 del d.lgs.

25 febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e contabile degli

enti locali), come modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n. 336,

promossi con ordinanze emesse il 22 novembre 1996 dal pretore di

Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile

vertente tra la S.I.A. s.p.a. ed altri e il comune di Pozzuoli ed

altra iscritta al n. 92 del registro ordinanze 1997 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie

speciale, dell'anno 1997, ed il 26 luglio 1996 dal pretore di Catania

nel procedimento civile vertente tra Costa Illuminata ed il comune di

Catania ed altra iscritta al n. 166 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 novembre 1997 il giudice

relatore Annibale Marini.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento di espropriazione presso terzi

contro il comune di Pozzuoli, il pretore di Napoli, sezione

distaccata di Pozzuoli, con ordinanza del 22 novembre 1996, ha

sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo

comma, della Costituzione - questione di legittimità costituzionale

dell'art. 113, comma 2 (recte: art. 113, commi 2 e 3), del d.lgs. 25

febbraio 1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti

locali), come modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n. 336.

2. - La citata norma dispone che "Non sono soggette ad esecuzione

forzata, a pena di nullità rilevabile anche d'ufficio dal giudice,

le somme di competenza degli enti locali di cui all'art. 1, comma 2,

destinate a: a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente

e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b)

pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti

nel semestre in corso; c) espletamento dei servizi locali

indispensabili.

Per l'operatività dei limiti all'esecuzione forzata di cui al

comma 2 occorre che l'organo esecutivo, con deliberazione da

adottarsi per ogni semestre e notificata al tesoriere, quantifichi

preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette

finalità".

Rileva il rimettente che siffatta disciplina, applicabile agli enti

locali, risulta diversa da quella in vigore per le unità sanitarie

locali a seguito della sentenza n. 285 del 1995 con cui questa Corte

ha dichiarato "l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5,

del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia

sanitaria e socio-assistenziale), convertito nella legge 18 marzo

1993, n. 67, nella parte in cui, per l'effetto della non

sottoponibilità ad esecuzione forzata delle somme destinate ai fini

ivi indicati, non prevede la condizione che l'organo di

amministrazione dell'unità sanitaria locale, con deliberazione da

adottare per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi

delle somme innanzi destinate e che dall'adozione della predetta

delibera non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli

vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così

come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,

della data della deliberazione di impegno da parte dell'ente".

Dalla diversità delle discipline, riferibili agli enti locali e

alle unità sanitarie locali, discenderebbe, secondo il giudice a

quo, che il creditore (che abbia proceduto al pignoramento) di somme

di pertinenza di un ente locale verrebbe a trovarsi in una posizione

deteriore rispetto al creditore di una unità sanitaria locale.

Infatti, mentre l'ente locale esecutato potrebbe, agli effetti

dell'impignorabilità (delle somme di sua pertinenza), limitarsi ad

opporre al creditore procedente la delibera di quantificazione delle

somme destinate ai fini indicati dal legislatore, la unità sanitaria

locale i; sarebbe tenuta anche a provare che dalla data di detta

deliberazione non sono stati emessi - a titoli diversi da quelli

vincolati - mandati di pagamento se non seguendo uno specifico ordine

cronologico. Con conseguente violazione del principio di eguaglianza

di cui all'art. 3 della Costituzione. Una ulteriore violazione dello

stesso principio viene ravvisata dal rimettente nella rilevabilità

d'ufficio della nullità, sancita dal secondo comma della

disposizione denunciata, per effetto della quale il creditore di un

ente locale, diversamente da quello di una unità sanitaria locale,

potrebbe veder frustrata la propria pretesa esecutiva anche in

mancanza di opposizione da parte del debitore esecutato.

Secondo lo stesso rimettente, la disciplina censurata violerebbe,

infine, l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in quanto il

creditore di un ente locale che intenda contestare l'impignorabilità

delle somme di competenza dell'ente medesimo sarebbe tenuto a provare

l'illegittimità della delibera di quantificazione adottata

dall'ente. In relazione a ciò, la rilevabilità d'ufficio della

nullità finirebbe per comprimere il diritto di difesa del creditore

procedente, sotto molteplici aspetti. Quest'ultimo, prima ancora

dell'eventuale intervento d'ufficio del giudice dell'esecuzione,

avrebbe l'onere di provare la pignorabilità delle somme di

competenza dell'ente esecutato, senza che nel procedimento esecutivo

sia configurabile un'attività istruttoria e, in caso di

dichiarazione di nullità dell'esecuzione, sarebbe tenuto ad

instaurare un procedimento di cognizione, proponendo opposizione

avverso l'ordinanza dichiarativa di nullità. Il creditore procedente

potrebbe, poi, essere privato di un grado di giurisdizione sulla

questione della pignorabilità delle somme di competenza dell'ente

esecutato non essendo appellabile la sentenza pronunciata all'esito

dell'opposizione agli atti esecutivi. Sicché, sarebbe configurabile

il doppio grado di giurisdizione soltanto ove il debitore esecutato

proponga opposizione all'esecuzione per impignorabilità delle somme.

E la compressione del diritto di difesa del creditore risulterebbe

ancora più evidente considerando che il pignoramento di somme

risultate poi impignorabili non sarebbe in alcun modo riconducibile

al comportamento del creditore procedente.

3. - Nel corso di un procedimento di espropriazione presso terzi a

carico del comune di Catania, il pretore di Catania, con ordinanza

del 26 luglio 1996, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo

comma, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione -

questione di legittimità costituzionale dell'art. 113 del d.lgs. 25

febbraio 1995, n. 77, come modificato dal d.lgs. 11 giugno 1996, n.

336, nella parte in cui non prevede, quale condizione per

l'impignorabilità delle somme di competenza degli enti locali, la

mancata emissione, dalla data di delibera semestrale di

quantificazione degli importi delle somme destinate alle finalità di

cui al comma 2, di mandati di pagamento a titoli diversi da quelli

vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così

come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,

della data di deliberazione di impegno da parte dell'ente.

Rileva preliminarmente il rimettente che questa Corte, con sentenza

n. 285 del 1995, ha adeguato la disciplina previgente per le unità

sanitarie locali in tema di impignorabilità delle somme di

competenza di queste ultime a quella, più rigorosa, in vigore per

gli altri enti locali, in base all'assunto che "le due posizioni

giuridiche (delle unità sanitarie locali e degli enti locali) messe

a confronto sono praticamente analoghe". Con la disposizione

denunciata il legislatore avrebbe introdotto per gli enti locali una

disciplina nuovamente differenziata rispetto alle unità sanitarie

locali, ponendo quale unica condizione per la impignorabilità delle

somme di pertinenza degli enti locali l'adozione della delibera

semestrale di quantificazione delle somme. Nell'ordinanza di

rimessione si sottolinea, altresi, che se il mancato rispetto

dell'ordine cronologico nella emissione di mandati di pagamento a

titoli diversi da quelli vincolati si fosse verificato in relazione

ad una procedura esecutiva avviata contro una unità sanitaria

locale, il giudice dell'esecuzione avrebbe dovuto disporre

l'assegnazione delle somme pignorate, con evidente disparità di

trattamento tra creditori delle unità sanitarie locali e creditori

degli enti locali.

La disposizione denunciata violerebbe, ad avviso del rimettente,

anche l'art. 97, primo comma, della Costituzione che impone il

rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione per le differenti conseguenze che l'inosservanza

dell'ordine cronologico nell'emissione dei mandati di pagamento

comporterebbe riguardo alle unità sanitarie locali e agli enti

locali.

4. - Nei giudizi davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni

siano dichiarate inammissibili o infondate.

Con successiva memoria, presentata solo nel secondo giudizio, la

difesa erariale sostiene che la sentenza n. 285 del 1995 di questa

Corte avrebbe integrato la disciplina delle unità sanitarie locali

mediante un rinvio non ricettizio alla disciplina degli enti locali e

che, pertanto, la successiva modificazione di quest'ultima si

estenderebbe direttamente alla prima facendo venir meno la disparità

di trattamento denunciata dal rimettente.

Mentre, sempre secondo l'Avvocatura, la diversa qualificazione come

ricettizio del rinvio contenuto nella stessa sentenza comporterebbe

l'immodificabilità, ad opera del legislatore, della disciplina

recepita. Ciò che esulerebbe dai poteri attribuiti dal nostro

ordinamento a questa Corte e finirebbe per porsi in contraddizione

con le stesse motivazioni poste a base della citata sentenza che

avrebbe inteso affermare, attraverso il richiamo all'art. 3 della

Costituzione, solo la necessità di equiparare il trattamento di

situazioni omogenee e non già la immodificabilità di una

determinata disciplina.

La norma denunciata avrebbe, poi, ad avviso della difesa erariale,

una sua razionale giustificazione nella difficoltà, per gli enti

locali, di rispettare la rigida normativa previgente, restando la

tutela dei creditori contro i possibili abusi da parte della pubblica

amministrazione in ogni caso assicurata dalle norme sulla

responsabilità degli amministratori. Considerazioni tutte che

comproverebbero l'infondatezza anche delle diverse censure di

violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli dubita,

in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo comma, della

Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 113, commi

2 e 3, del decreto legislativo n. 77 del 1995, come modificato dal

decreto legislativo n. 336 del 1996, nella parte in cui non prevede,

quale condizione ulteriore per l'impignorabilità delle somme di

pertinenza degli enti locali, la mancata emissione, dalla data di

delibera di quantificazione delle somme destinate al pagamento delle

retribuzioni e dei conseguenti oneri previdenziali, delle rate di

mutui e di prestiti obbligazionari ed all'espletamento dei servizi

locali indispensabili, di mandati di pagamento, a titoli diversi da

quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture

o degli impegni di spesa. Ciò determinerebbe, secondo il rimettente,

la violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, stante la

diversa disciplina attualmente in vigore per le unità sanitarie

locali ex art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993,

convertito nella legge n. 67 del 1993, quale risulta a seguito della

sentenza di questa Corte n. 285 del 1995. Ad avviso del rimettente,

infatti, il creditore che abbia proceduto al pignoramento di somme di

pertinenza di un ente locale verrebbe a trovarsi, per effetto della

disciplina denunciata, in una situazione deteriore rispetto al

creditore di una unità sanitaria locale: mentre al primo l'ente

esecutato potrebbe limitarsi ad opporre, agli effetti

dell'impignorabilità, la delibera semestrale di quantificazione

delle somme, per il secondo l'impignorabilità sarebbe condizionata

anche all'osservanza da parte dell'ente esecutato, nell'emissione dei

mandati di pagamento a titoli diversi da quelli vincolati,

dell'ordine cronologico delle fatture e degli impegni di spesa.

Ritiene, infine, il rimettente che il comma 2 del precitato art.

113 nella parte in cui prevede, per la fattispecie di

impignorabilità delle somme ivi indicate, l'adozione di apposita

deliberazione da parte dell'organo esecutivo dell'ente locale, "a

pena di nullità rilevabile anche d'ufficio", violerebbe l'art. 3

della Costituzione, ponendo il creditore di un ente locale in una

situazione deteriore rispetto al creditore di una unità sanitaria

locale, in quanto il primo potrebbe vedere frustrata la propria

pretesa esecutiva anche in mancanza di opposizione da parte del

debitore e sarebbe lesivo del diritto di difesa del creditore

procedente garantito dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione

per le implicazioni di carattere processuale che la rilevabilità

d'ufficio della nullità verrebbe a determinare sotto molteplici

aspetti.

2. - Il pretore di Catania dubita, in riferimento agli artt. 3,

primo comma, 24, secondo comma, e 97, primo comma, Cost., della

legittimità costituzionale dell'art. 113 del decreto legislativo n.

77 del 1995 come modificato dal decreto legislativo n. 336 del 1996,

nella parte in cui non prevede, quale condizione ulteriore per

l'impignorabilità delle somme di pertinenza degli enti locali, la

mancata emissione, dalla data di delibera di quantificazione degli

importi delle somme destinate alle finalità ivi indicate, di mandati

di pagamento a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo

l'ordine cronologico delle fatture o degli impegni di spesa.

Oltre ai parametri richiamati nell'ordinanza del pretore di Napoli,

sezione distaccata di Pozzuoli, il rimettente evoca anche quello di

cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione, che impone il

rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione, in relazione alle diverse conseguenze che la

inosservanza dell'ordine cronologico nell'emissione dei mandati di

pagamento di somme non vincolate comporterebbe per le unità

sanitarie locali e per gli enti locali.

3. - l giudizi che investono la stessa disposizione di legge devono

essere riuniti.

4. - La questione sollevata dal pretore di Catania è fondata nei

termini di seguito precisati. Occorre premettere che la disciplina

dell'impignorabilità delle somme di pertinenza delle unità

sanitarie locali era contenuta nell'art. 1, comma 5, del d.-l. 18

gennaio 1993, n. 9 (convertito, con modificazioni, nella legge 18

marzo 1993, n. 67) a tenore del quale: "Le somme dovute a qualsiasi

titolo alle unità sanitarie locali e agli istituti di ricovero e

cura a carattere scientifico non sono sottoposte ad esecuzione

forzata nei limiti degli importi corrispondenti agli stipendi e alle

competenze comunque spettanti al personale dipendente o

convenzionato, nonché nella misura dei fondi a destinazione

vincolata essenziali ai fini dell'erogazione dei servizi sanitari

definiti con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il

Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla data di entrata

in vigore della legge di conversione del presente decreto".

La riferita disciplina risultava sostanzialmente diversa da quella

applicabile agli enti locali per i quali l'art. 11, comma 1, del

decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito, con modificazioni,

nella legge 19 marzo 1993, n. 68), poneva quale condizione

dell'impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati dal

legislatore, oltre la deliberazione trimestrale di quantificazione

degli importi delle somme di cui sopra, la mancata emissione dalla

data di adozione della predetta delibera di "mandati a titoli diversi

da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle

fatture così come pervenute per il pagamento" o, se si trattava di

somme non soggette a fattura, della data di deliberazione di impegno

da parte dell'ente.

Questa Corte con sentenza n. 285 del 1995, premesso che le due

posizioni giuridiche (delle unità sanitarie locali e degli enti

locali) messe a confronto erano omogenee e che, pertanto, la

diversità di disciplina delle stesse risultava lesiva del principio

di eguaglianza e di ragionevolezza, ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993,

convertito nella legge n. 67 del 1993, "nella parte in cui, per

l'effetto della non sottoponibilità ad esecuzione forzata delle

somme destinate ai fini ivi indicati, non prevede la condizione che

l'organo di amministrazione dell'unità sanitaria locale, con

deliberazione da adottare per ogni trimestre, quantifichi

preventivamente gli importi delle somme innanzi destinate e che

dall'adozione della predetta delibera non siano emessi mandati a

titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo l'ordine

cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se

non è prescritta fattura, della data di deliberazione di impegno da

parte dell'ente".

L'identità di disciplina tra unità sanitarie locali ed enti

locali introdotta dalla citata sentenza è stata eliminata dall'art.

113 del decreto legislativo n. 77 del 1995, entrato in vigore in data

17 maggio 1995, che, abrogando la precedente normativa di riferimento

per gli enti locali, al comma 3 subordina "l'operatività dei limiti

all'esecuzione forzata di cui al comma 2" alla sola condizione che

"l'organo esecutivo, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre

e notificata al tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi

delle somme destinate alle suddette finalità". Ed è proprio in

riferimento alla nuova diversità di disciplina che viene sollevata

dal rimettente la stessa questione di costituzionalità già decisa

dalla sentenza n. 285 del 1995.

In proposito, una precisazione appare necessaria. Secondo quanto

sostenuto dall'Avvocatura dello Stato poiché la sentenza n. 285 del

1995 disporrebbe per le unità sanitarie locali un rinvio non

ricettizio alla disciplina degli enti locali, la intervenuta

modificazione di quest'ultima si comunicherebbe direttamente alle

unità sanitarie locali eliminando in radice la stessa possibilità

di una qualsiasi diversità tra le due discipline (e tra le due

categorie di enti).

L'erroneità della tesi risiede nello stesso presupposto da cui

muove, posto che il riferimento ad un rinvio non ricettizio

asseritamente operato con la più volte citata sentenza non trova

alcun conforto nella lettera e nel contenuto della stessa sentenza.

Privo di fondamento è anche l'assunto della difesa erariale della

immodificabilità della disciplina delle unità sanitarie locali

quale conseguenza per così dire necessitata del carattere ricettizio

del rinvio. È, infatti, evidente che una sentenza di questa Corte

non può in alcun caso comportare una limitazione della libertà del

legislatore diversa da quella rappresentata dall'osservanza della

Costituzione.

Mentre va dunque ribadita la persistente diversità di disciplina

tra unità sanitarie locali ed enti locali, quel che si tratta di

accertare è se tale diversità risulti o meno conforme alla

Costituzione.

In proposito, attesa la identità delle questioni affrontate,

debbono essere richiamate le considerazioni svolte da questa Corte

nella citata sentenza n. 285 del 1995 riguardo sia all'omogeneità

delle due situazioni giuridiche (delle unità sanitarie locali e

degli enti locali) poste in confronto che alla irragionevole

disparità di trattamento in cui si traduce la diversità di

disciplina di tali categorie di enti (e dei rispettivi creditori) La

norma denunciata accordando, come si è visto, ai soli enti locali la

possibilità di opporre l'impignorabilità di somme di denaro

indipendentemente dalla osservanza di un determinato ordine

cronologico nell'emissione di mandati a titoli diversi da quelli

vincolati risulta immotivatamente diversa da quella in vigore per le

unità sanitarie locali ed in quanto tale lesiva del principio

costituzionale di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione.

Si deve, pertanto, far luogo ad una dichiarazione di

incostituzionalità che, nei limiti dell'ordinanza di rimessione,

riconduca la disposizione denunciata in termini corrispondenti alla

disciplina prevista dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del

1993, convertito nella legge n. 67 del 1993, come risulta a seguito

della sentenza di questa Corte n. 285 del 1995.

5. - Resta assorbita ogni altra censura.

6. - La questione sollevata dal pretore di Napoli, sezione

distaccata di Pozzuoli, è manifestamente inammissibile in quanto

l'ordinanza di rimessione risulta priva di elementi idonei alla

individuazione della fattispecie oggetto del giudizio principale e,

quindi, del carattere di pregiudizialità rispetto ad esso della )(

questione sottoposta all'esame della Corte.