Sentenza n. 67/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 69, sesto

comma, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (disposizioni

sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello

Stato), promosso con ordinanza emessa il 6 febbraio 1970 dalla Corte

d'appello di Trieste nel procedimento civile vertente tra Tessari Lino

e l'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato, iscritta al n. 160 del

registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 143 del 10 giugno 1970.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1972 il Giudice relatore

Nicola Reale;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il signor Lino Tessari, vantando nei confronti dell'Azienda

autonoma delle Ferrovie dello Stato un credito di lire 2.053.812, quale

residuo corrispettivo a saldo per l'esecuzione di opere che gli erano

state commesse con due contratti di appalto in data 13 marzo 1961 e 12

luglio 1962, ed avvalendosi degli atti di collaudo e di liquidazione,

ottenne dal Presidente del tribunale di Trieste decreto ingiuntivo, in

data 28 settembre 1966, contro l'Azienda predetta.

Questa, con atto di citazione del 17 ottobre 1966, propose

opposizione, eccependo l'inesigibilità del credito a seguito di fermo

amministrativo. Fermo che era stato disposto dalla stessa Azienda, con

provvedimento del 31 gennaio 1966, ai sensi dell'art. 69, ultimo

comma, della legge sulla contabilità generale dello Stato (r.d. 18

novembre 1923, n. 2440) a garanzia del recupero di passività

risultanti, a carico dello stesso appaltatore, dal collaudo di opere

eseguite in forza di altro contratto, non definito contabilmente a

causa del sequestro dei documenti relativi, ordinato dal giudice penale

in un procedimento pendente contro il Tessari.

Il tribunale di Trieste, con sentenza 26 giugno 1967, ritenuto che

in conseguenza del fermo i crediti dell'attore erano allo stato

inesigibili, revocava la precedente ingiunzione.

In sede di impugnazione proposta dal Tessari, che assumeva la

inapplicabilità dell'art. 69, per la impossibilità della

compensazione di un credito liquido ed esigibile con altro (quello

vantato dalla pubblica Amministrazione) privo di tali caratteri, la

Corte d'appello di Trieste, con ordinanza 6 febbraio 1970, sollevava di

ufficio la questione di legittimità costituzionale del citato art. 69,

sesto comma, della legge generale di contabilità, ritenendone la

pregiudizialità e la non manifesta infondatezza in riferimento agli

artt. 3, 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione.

Per detta norma "qualora una Amministrazione dello Stato che abbia,

a qualsiasi titolo, ragioni di credito verso aventi diritto a somme

dovute da altra Amministrazione, richiede la sospensione del pagamento,

questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo".

Il che, assumeva la Corte, autorizzerebbe l'Amministrazione dello

Stato a disporre a proprio favore ed a danno dei privati, una misura

cautelare d'imperio, non revocabile o annullabile dal giudice

ordinario, la quale paralizzerebbe il diritto del privato creditore

all'esazione di un credito liquido ed esigibile; attribuirebbe

all'Amministrazione predetta posizione di preminenza di fronte al

privato in un rapporto di dare ed avere di natura privatistica ossia

non strettamente attinente a quelle funzioni e finalità pubbliche le

quali, sole, giustificano l'esercizio del potere discrezionale della

Amministrazione.

Tale ingiustificata posizione di prevalenza contrasterebbe, ad

avviso della Corte, con l'art. 3 della Costituzione, specie se si tien

conto che il provvedimento cautelare in questione avrebbe portata di

gran lunga più vasta di quelli che la legge ordinaria (ex artt. 670 e

segg. e 700 e segg. cod. proc. civ.) accorda ai privati.

La norma in esame, poi, inciderebbe su diritti soggettivi; e

poiché per la tutela di questi la legge stabilisce la competenza del

giudice ordinario, la norma stessa, attribuendo all'Amministrazione

dello Stato il potere di incidere, sia pure in via cautelare, sui

diritti medesimi, sottrarrebbe la relativa pretesa e le conseguenti

difese all'esame del giudice precostituito dalla legge e al giudice

ordinario la funzione che gli appartiene. Donde il contrasto anche con

gli artt. 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione.

Costituitasi in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocatura generale dello Stato ha dedotto che la questione

in esame non avrebbe fondamento sotto alcuno dei profili sopra

enunciati.

Il fermo amministrativo costituirebbe espressione di un potere di

autotutela, volto, in via interinale e cautelare, a garantire

l'effettiva operatività della compensazione nella particolare ipotesi

in cui due rapporti obbligatori facciano capo da un lato al privato e,

dall'altro a due diverse od alla stessa branca della pubblica

Amministrazione.

Si assume, al riguardo, che la pronunzia del fermo non

richiederebbe la certezza, liquidità ed esigibilità del credito

dell'Amministrazione, ma sarebbe sufficiente che tali requisiti

sussistano nel momento conclusivo del procedimento amministrativo

cautelare, allorché cioè alla stessa Amministrazione spetta

provvedere definitivamente alla compensazione ovvero alla revoca del

fermo. Esso si configurerebbe, tuttavia, non come privilegio ingiusto,

ma troverebbe specifica giustificazione nella esigenza di una più

immediata e penetrante autotutela, affinché le entrate dello Stato

siano realizzate secondo le indicazioni del bilancio e siano quindi

devolute alle finalità prestabilite nel pubblico interesse.

A tale situazione non sarebbe perciò applicabile il principio di

uguaglianza, non ricorrendo il presupposto della parità sostanziale

del privato e della pubblica Amministrazione, pur come parti dei

contratti di appalto di opere pubbliche.

In riferimento, poi, alle censure di incostituzionalità mosse

nell'ordinanza in relazione agli artt. 25, primo comma, e 102, primo

comma, della Costituzione, l'Avvocatura ha obiettato che l'attribuzione

del potere di autotutela non costituirebbe invasione della sfera di

competenza del giudice, al quale rimarrebbe comunque devoluto il

controllo sugli atti medesimi, qualora fossero illegittimi, nei limiti

consentiti dall'ordinamento ed in particolare ai fini della loro

disapplicazione per la reintegrazione della sfera giuridica del

privato.

L'Avvocatura ha concluso perché le questioni siano dichiarate non

fondate. Considerato in diritto :

1. - Risulta dall'ordinanza della Corte d'appello di Trieste che

nel giudizio promosso da un privato imprenditore contro

l'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, per il pagamento di

crediti, costituenti il corrispettivo per l'esecuzione di contratti

d'appalto di opere pubbliche, dalla stessa Amministrazione veniva

opposta l'inesigibilità del credito; inesigibilità derivante dal

provvedimento di fermo adottato ai sensi dell'art. 69, sesto comma, del

r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 sull'amministrazione del patrimonio e

sulla contabilità generale dello Stato) e volto, nella specie, a

garantire il recupero di passività, in corso di accertamento

giudiziale, risultanti a carico dello stesso privato dall'inadempimento

di altro contratto di appalto.

Nel corso del giudizio la Corte ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione,

questioni di legittimità della norma suddetta, la quale dispone che,

"qualora una Amministrazione dello Stato, che abbia, a qualsiasi

titolo, ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre

Amministrazioni, richiede la sospensione del pagamento, questa deve

essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo".

Sotto il profilo dell'uguaglianza, la Corte ha rilevato che la

prevista sospensione del pagamento si concreta in una misura cautelare,

la quale può essere imposta discrezionalmente dalla stessa

Amministrazione debitrice con proprio atto non revocabile né

annullabile dal giudice ordinario e con l'effetto di impedire

l'esercizio del diritto del privato all'esazione di un credito liquido

ed esigibile. Dal che deriverebbe a favore dell'Amministrazione una

posizione di supremazia in un rapporto di natura privatistica, non

conseguente alla esplicazione di funzioni o al perseguimento di

finalità pubbliche.

La misura cautelare in oggetto, risulterebbe, oltretutto, di

portata più grave di quella che la legge ordinaria (artt. 670 e segg.;

700 e segg. c.p.c.) consente ai privati di ottenere.

Inoltre la norma stessa, attribuendo alla pubblica Amministrazione

statale il potere di incidere su diritti soggettivi, sottoposti alla

giurisdizione del giudice ordinario, sottrarrebbe le eventuali difese

del privato al giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo

comma) e al giudice ordinario le funzioni che gli spettano (art. 102,

primo comma, Cost.).

Le questioni non sono fondate.

2. - La norma denunziata disciplina il cosiddetto fermo

amministrativo diretto a legittimare la sospensione del pagamento di un

debito liquido ed esigibile da parte di un'Amministrazione dello Stato,

a salvaguardia della eventuale compensazione legale di esso con un

credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa

od altra branca della Amministrazione statale, considerata nella

unicità di soggetto di rapporti giuridici, pretenda di avere nei

confronti del suo creditore. Il fermo è disposto in via cautelare e

fino alla pronunzia di un successivo provvedimento con cui lo si

revochi ovvero si disponga che la somma dovuta dallo Stato al creditore

venga ritenuta, nei limiti in cui opera la compensazione legale, a

soddisfazione del credito erariale.

Va ricordato al riguardo che il fermo costituisce misura di

autotutela della Amministrazione statale, avente lo scopo di assicurare

la realizzazione dei fini cui è rivolto l'iter amministrativo

procedimentale, necessariamente complesso e disciplinato da norme

inderogabili e preordinate ad assicurare la regolarità contabile e la

realizzazione delle entrate dello Stato, quali vengono definite

nell'art. 219 r.d. 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per

l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello

Stato).

È evidente, quindi, che la norma in esame non configura un

irrazionale privilegio, ma uno strumento necessario alla protezione del

pubblico interesse connesso alle esigenze finanziarie dello Stato.

E se è vero che l'autotutela, nella generalità delle sue

applicazioni, è connaturata all'attività della pubblica

Amministrazione nei rapporti di diritto pubblico, non deve escludersi,

in considerazione di quanto testé accennato, che speciali norme di

legge ne consentano l'esercizio anche in rapporti di diritto privato,

cui la pubblica Amministrazione partecipi per i fini che le sono

propri.

Né vale obiettare, con riferimento a questi ultimi rapporti e in

ispecie a quelli derivanti da contratti di appalto di opere pubbliche,

che misure di autotutela, quale il fermo amministrativo, sarebbero

incompatibili con il principio, che erroneamente, invece, è stato

richiamato nell'ordinanza, della parità delle posizioni delle parti

nei contratti di diritto privato, anche se conclusi dalla pubblica

Amministrazione.

In particolare per i contratti di pubblico appalto (cui la

dominante dottrina attribuisce natura privatistica) non può

disconoscersi che sulla relativa disciplina incida la normativa di

diritto pubblico concernente i procedimenti attraverso i quali, anche

nella materia in esame, necessariamente si esplica l'attività della

pubblica Amministrazione. Ed è noto che dal regime privatistico dei

suddetti contratti si discosta, in special modo, la disciplina del

processo formativo della volontà del soggetto pubblico, della scelta

del privato contraente, della forma e della perfezione del contratto,

dello svolgimento e della estinzione del rapporto che ne deriva.

Orbene, nel quadro di tale normativa, evidentemente preordinata ai

fini perseguiti dallo Stato (ben diversi da quelli, normalmente di

lucro, cui è volto l'interesse della parte privata), la misura

cautelare del fermo amministrativo, anche se incidente sull'adempimento

di obbligazioni pecuniarie, che derivano da contratti di pubblico

appalto, non presenta natura eccezionale o di deroga ai principi

fondamentali, ma ad essi si adegua, quale espressione di un potere di

supremazia della pubblica Amministrazione.

E l'esercizio di questo potere, improntato a valutazioni

discrezionali dell'interesse pubblico, non resta, peraltro, sottratto

ai controlli che l'ordinamento prevede, anche in sede giurisdizionale,

seppure con le modificazioni che conseguono alla dichiarata

subordinazione del diritto soggettivo del privato contraente alle

esigenze del pubblico interesse.

Da quanto sopra emerge che il principio di uguaglianza non può

riguardare situazioni fra loro differenti, quali sono quelle,

ricorrenti nella fattispecie, dell'Amministrazione e del privato, e

cade, quindi, la censura svolta in riferimento all'articolo 3 della

Costituzione.

3. - Non può ravvisarsi, infine, alcuna violazione dei precetti di

cui agli artt. 25, primo comma, e 102, primo comma, della Costituzione,

giacché la determinazione del giudice competente risulta, come sopra

rilevato, precostituita dalla legge con specifico riguardo alle diverse

situazioni, di diritto soggettivo perfetto od affievolito, quali si

realizzano nel corso delle vicende dei contratti della pubblica

Amministrazione.