Sentenza n. 64/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

regionale siciliana 26 gennaio 1953, n. 2, promosso con ordinanza

emessa il 18 dicembre 1961 dalla Commissione provinciale delle imposte

dirette e indirette di Palermo su ricorso di Russo Lucia ed altri

contro l'Ufficio del registro di Termini Imerese, iscritta al n. 92 del

Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 157 del 27 giugno 1964 e nella Gazzetta Ufficiale della

Regione siciliana, n. 27 del 20 giugno 1964.

Visti l'atto di costituzione di Russo Lucia, Russo Maria e

Lanzarotta Agostina Maria, e l'atto di intervento del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 12 maggio 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Pietro Virga, per le ricorrenti, e l'avv. Salvatore

Orlando Cascio, per il Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Le signore Lucia e Maria Russo e Agostina Maria Lanzarotta,

rispettivamente figlie e moglie di Andrea Russo, deceduto ab intestato

in Termini Imerese il 7 marzo 1957, provvedevano alla denuncia di

successione e al pagamento dell'imposta principale. In seguito ad

accertamento di maggior valore e a concordato, effettuavano il

pagamento dell'imposta complementare.

In sede ispettiva, veniva successivamente rilevato che nella

liquidazione dell'imposta era stata percetta l'addizionale del 10 per

cento, mentre alla data dell'apertura della successione vigeva

l'addizionale del 15 per cento, di cui 10 per cento giusta il D. L. 7

novembre 1954, n. 1025, e 5 per cento giusta la legge regionale 26

gennaio 1953, n. 2; agli eredi era pertanto ingiunto di pagare una

differenza di L. 743.715.

Contro tale ingiunzione, le eredi ricorrevano alla Commissione

provinciale delle imposte dirette e indirette di Palermo, deducendo,

tra l'altro, la illegittimità della detta legge regionale.

La Commissione, con ordinanza emessa il 18 dicembre 1961, ma

trasmessa a questa Corte con regolari notifiche solo il 29 maggio 1964,

ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione della

legittimità costituzionale dell'art. 2 di detta legge, in riferimento

agli artt. 36, 14 e 17 dello Statuto siciliano e agli artt. 3, 23 e 53

della Costituzione.

2. - Si osserva nell'ordinanza che l'art. 2 della legge regionale

26 gennaio 1953, n. 2, disponeva che nel territorio della Regione era

protratta fino al 30 giugno 1958 l'efficacia della legge statale 2

gennaio 1952, n. 1, che aveva istituito una addizionale a carattere

eccezionale, per la durata di un anno, destinata a coprire le spese

sopportate dallo Stato per le opere di assistenza a favore degli

alluvionati del Polesine. Se non che, prosegue l'ordinanza, con la

detta legge regionale veniva in realtà istituito un nuovo tributo,

diverso da quello previsto dalla legge statale, in quanto l'addizionale

stabilita dalla Regione aveva carattere generale e continuativo, ed era

destinata a sovvenzionare l'esecuzione di opere da parte di enti di

assistenza e di culto, previste dall'art. 3 della stessa legge e dai

successivi regolamenti. Si deduce, quindi, la violazione dei citati

artt. 36, 14 e 17 dello Statuto siciliano, in base ai quali il potere

normativo in materia tributaria deve essere esercitato dalla Regione

con l'osservanza dei principi e interessi generali a cui si informano

le leggi dello Stato per ogni singolo tributo.

L'ordinanza aggiunge che, essendosi ritenuto che la Regione possa

solo adattare le leggi statali preesistenti alle particolari esigenze

regionali, anche sotto questo riflesso pare dubbio che possa ad essa

riconoscersi il potere di istituire nuovi tributi.

Motivi di perplessità, prosegue l'ordinanza, sorgono anche in

relazione all'art. 53 della Costituzione, il quale, ribadendo il

precetto dell'art. 3, sancisce l'eguaglianza di tutti i cittadini di

fronte al regime tributario, mentre l'imposizione di una aliquota di

addizionale sull'imposta di successione, non prevista dalla legge

nazionale, porta alla conseguenza che, se la liquidazione dell'imposta

avviene nell'isola, il cittadino è assoggettato a un più grave carico

tributario.

Infine, l'ordinanza prospetta il dubbio che la legge regionale de

qua contrasti con l'art. 23 della Costituzione, in quanto la riserva in

questo contenuta si riferisce alla legge statale, e comunque a una

fonte legislativa primaria, emanante da una potestà piena. Il potere

di imposizione di nuovi tributi non può, pertanto, trovare la sua

fonte in un potere normativo di carattere complementare e subordinato,

come quello previsto dall'art. 17 dello Statuto siciliano.

3. - Si sono costituite in giudizio le eredi Russo, rappresentate e

difese dall'avv. Pietro Virga, con deduzioni depositate il 24 aprile

1964.

In esse si sostiene, in primo luogo, l'incompetenza della Regione a

istituire un tributo nuovo, di carattere generale e continuativo, non

previsto dalla legislazione dello Stato. Infatti, non essendo state

ancora emanate le norme di attuazione dell'art. 36 dello Statuto

siciliano, la Regione siciliana ha una potestà legislativa concorrente

e sussidiaria a quella dello Stato e deve esercitarla senza turbare

l'unità dell'ordinamento tributario generale. Se ne deduce che non

può adottare disposizioni di carattere fiscale che non corrispondano

ai "tipi" previsti dalla legislazione statale: principio che, affermato

in giurisprudenza per le esenzioni fiscali, a maggior ragione va

applicato alle nuove imposizioni tributarie.

Inoltre, si deduce la violazione del principio di eguaglianza

tributaria, in quanto i cittadini, per effetto della legge impugnata,

vengono assoggettati a trattamento diseguale, secondo che il fatto

generatore dell'imposta si verifichi entro o fuori il territorio della

Regione.

Le deduzioni concludono nel senso che sia dichiarata

costituzionalmente illegittima la legge regionale n. 2 del 1953, per

quanto attiene alla imposizione di una addizionale ai tributi erariali.

4. - La Regione, rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore

Orlando Cascio, si è costituita con deduzioni depositate il 16 luglio

1964, nelle quali si chiede che la questione sia dichiarata

manifestamente infondata.

La difesa della Regione si richiama alla sentenza dell'Alta Corte

per la Regione siciliana 23 gennaio - 20 agosto 1953, la quale rigettò

censure analoghe a quelle ora sollevate, in relazione alla medesima

legge regionale. Ricorda, inoltre, che la Corte costituzionale ha

ammesso che una legge regionale può istituire un'addizionale che

corrisponda a un "tipo" previsto dall'ordinamento statale e ai principi

a cui questo si ispira (sentenza n. 34 del 1961). Poiché, nella

specie, tale corrispondenza è stata riconosciuta nella citata sentenza

dell'Alta Corte, la difesa della Regione insiste nel chiedere il

rigetto della eccezione di illegittimità costituzionale.

5. - In memoria 28 aprile 1965 la difesa degli eredi Russo ha

osservato che il richiamo alla sentenza dell'Alta Corte è

controproducente per la tesi della Regione, in quanto i motivi per i

quali la legge regionale n. 2 del 1953 fu impugnata innanzi all'Alta

Corte erano diversi da quelli denunciati nel presente giudizio, e in

quanto la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale ha

ritenuto che ai limiti della potestà tributaria regionale riconosciuti

dall'Alta Corte sia da aggiungere quello dei principi fondamentali

della legislazione statale per ogni singolo tributo. Inoltre la memoria

insiste sulla violazione del principio di eguaglianza tributaria.

Nella discussione orale i difensori delle parti hanno svolto le

tesi rispettive. Considerato in diritto :

1. - Il decreto legge 30 novembre 1937, n. 2145 (convertito in

legge 25 aprile 1938, n. 614) istituiva una addizionale destinata

all'integrazione dei bilanci degli Enti comunali di assistenza, nella

misura di due centesimi per ogni lira di vari tributi erariali,

comunali e provinciali. Con la stessa legge veniva soppressa

l'addizionale per fini di assistenza sociale istituita con R.D.L. 30

dicembre 1936, n. 2171. Successivamente, con decreto legislativo 18

febbraio 1946, n. 100, la misura dell'addizionale E. C. A. veniva

portata a cinque centesimi.

La legge 2 gennaio 1952, n. 1, elevava ulteriormente la detta

addizionale a centesimi dieci, per il periodo dal 1 gennaio al 31

dicembre 1952, stabilendo però che il maggior provento derivante

dall'aumento era riservato all'Erario e sarebbe stato versato in

apposito capitolo dello stato di previsione. Nella relazione al disegno

di legge era detto che tale provento sarebbe stato destinato alla

copertura delle spese per gli alluvionati del Polesine.

La legge regionale siciliana 26 gennaio 1953, n. 2, dispose

all'art. 2 che l'efficacia della predetta legge statale 2 gennaio 1952,

n. 1, era protratta, nel territorio della Regione, sino al 30 giugno

1958. L'art. 3 stabiliva che il provento che sarebbe derivato

dall'applicazione dell'articolo precedente era destinato in varia

misura, anche in relazione ai diversi esercizi finanziari successivi,

alla esecuzione di opere, di interesse di enti di assistenza e

beneficenza giuridicamente costituiti, aventi per oggetto la

costruzione o il miglioramento di brefotrofi e ospizi per vecchi

indigenti; alla concessione di contributi per il medesimo fine; ad

opere e spese di carattere straordinario e di interesse di enti di

culto, di beneficenza e di assistenza, per la costruzione, il

completamento e l'arredamento di edifici destinati alle rispettive

finalità; infine, a contributi in favore dei predetti enti pubblici e

privati mediante assunzione della spesa per rette di ricovero di minori

poveri e di vecchi indigenti, anche a integrazione dei contributi dello

Stato.

L'art. 2 di questa legge è stato denunciato per illegittimità

costituzionale, in relazione agli artt. 36, 14, 17 dello Statuto

siciliano, nonché in relazione agli artt. 53, 3 e 23 della

Costituzione.

2. - Per procedere all'esame delle dedotte questioni di

legittimità costituzionale è necessario premettere che nell'art. 2

della legge regionale 1953, n. 2, non può ravvisarsi una proroga di

una legge preesistente.

A parte che, come questa Corte ha già affermato, una legge di

proroga è sempre, agli effetti della sua sindacabilità

costituzionale, un atto legislativo a sé stante, nella specie si è di

fronte a un atto che è manifestazione dell'autonomia della Regione,

laddove l'atto di cui si sarebbe prorogata l'efficacia, e cioè la

legge dello Stato, era una manifestazione della sovrana potestà

legislativa di quest'ultimo.

Nell'art. 2 in esame va pertanto riconosciuta una nuova imposizione

di tributo disposta autonomamente dalla Regione.

Il problema di legittimità costituzionale, in relazione alle norme

dello Statuto siciliano, si pone, quindi, nei seguenti termini: se la

Regione, con la detta norma abbia superato i limiti del suo potere

normativo tributario. Per rispondere al quesito è necessario

richiamare i principi che questa Corte ha ripetutamente enunciati in

proposito.

3. - Sin dalla sentenza n. 9 del 1957, questa Corte ha affermato

che, in base all'art. 36 dello Statuto, la Regione siciliana ha potere

normativo in materia tributaria anche riguardo ai tributi erariali,

salvi i limiti che la stessa sentenza ha indicati e che nella

successiva giurisprudenza sono stati confermati e ulteriormente

precisati.

Questi limiti derivano, innanzi tutto, dal carattere non esclusivo,

ma sussidiario (o, come altrimenti si dice, concorrente con la

competenza dello Stato) della competenza legislativa regionale in

materia. In base all'art. 17 dello Statuto, che prevede tale tipo di

competenza, le leggi regionali tributarie, mentre debbono essere

emanate al fine di soddisfare alle condizioni particolari e agli

interessi propri della Regione, debbono rispettare i limiti derivanti

dai principi ed interessi generali cui s'informa la legislazione dello

Stato. In particolare, in materia tributaria la legislazione regionale

deve uniformarsi all'indirizzo e ai principi fondamentali della

legislazione statale per ogni singolo tributo, in modo che sia

soddisfatta l'esigenza del coordinamento, in un sistema unitario, della

finanza regionale con la finanza dello Stato e degli altri enti locali.

Nel caso in esame, la questione se i richiamati principi hanno

trovato applicazione va considerata tenendo presente il carattere di

"addizionale" a imposte erariali, proprio del tributo stabilito dalla

norma impugnata.

Osserva la Corte che, in linea generale, non può escludersi che il

potere impositivo della Regione si esplichi con la previsione di

imposte addizionali a tributi dello Stato. Nel nostro ordinamento

tributario il sistema delle cosiddette addizionali o sovraimposte è

largamente usato nel campo dei tributi degli enti locali e degli altri

enti pubblici, e non può perciò ritenersi che, solo col far ricorso a

tale mezzo, la Regione contraddica al sistema dell'ordinamento

tributario generale.

Però, in conformità ai principi innanzi richiamati, la Regione,

ricorrendo alla forma dell'addizionale, non può introdurre tributi che

non corrispondano a un tipo previsto dall'ordinamento statale e ai

principi a cui questo s'ispira. Questa precisazione la Corte ha avuto

occasione di fare nella sentenza n. 34 del 1961.

L'affermazione che l'addizionale imposta dalla Regione deve

corrispondere a un "tipo" di addizionale erariale va intesa nel senso

che deve presentare caratteri comuni con imposte addizionali conosciute

dall'ordinamento tributario generale, dai quali risulti la conformità

di essa ai principi di questo ordinamento, in modo che non sia alterato

il sistema delle imposte erariali.

Per accertare, nei casi concreti, se la Regione, imponendo una

addizionale, abbia osservato gli indicati limiti, occorre, innanzi

tutto, riferirsi al rapporto di complementarietà e di dipendenza, che

è proprio dell'addizionale rispetto al tributo (o ai tributi) a cui si

aggiunge.

Tale rapporto implica che fra il tributo principale e l'addizionale

esista una identità di base, nel senso che entrambi i tributi, non

solo si riferiscano a determinati redditi, individuati con certezza, ma

non siano informati a differenti criteri di valutazione delle capacità

contributive, in modo che nell'addizionale non risultino alterati i

caratteri del tributo principale e non ne derivi contrasto con l'unità

del sistema tributario. È questa la ragione per cui, come questa Corte

ha ritenuto nella ricordata sentenza n. 34 del 1961, la Regione non

può introdurre una addizionale che sia basata su una discriminazione

ignota all'ordinamento statale fra i contribuenti delle imposte

erariali.

In relazione al ricordato rapporto di supplementarietà, che

collega l'addizionale al tributo principale, anche la misura

dell'imposta, che per se stessa, dato il suo carattere meramente

quantitativo ed elastico, non può fornire un criterio qualificatore

del tributo, può assumere rilevanza, nel giudizio di legittimità

dell'imposizione, quando è tale da rompere il detto rapporto, anche

qui con conseguente alterazione del sistema tributario generale. Sotto

questo riflesso, il criterio di valutazione della legittimità

dell'imposizione può essere fornito dal confronto con la misura delle

addizionali affini, già conosciute dall'ordinamento.

Analogo ragionamento può farsi per quanto riguarda la destinazione

del tributo. È noto che lo scopo per il quale un tributo viene imposto

non può valere a caratterizzare il tributo stesso, salva la rilevanza

che ad esso eventualmente attribuisca la legge istitutiva. Pertanto,

se la legge che stabilisce l'addizionale prevede una determinata

destinazione del provento di essa, viene con ciò stesso fornito un

elemento di giudizio circa la sua legittimità e la sua conformità

all'ordinamento tributario generale, desumibile, oltre che dalla

corrispondenza della detta destinazione ai fini istituzionali,

costituzionalmente garantiti, dell'ente impositore, dall'affinità di

essa con gli scopi di altre addizionali, esistenti nell'ordinamento

tributario.

Sulla base degli esposti criteri, e degli indici di legittimità

costituzionale da essi deducibili, può fondarsi il giudizio sulla

norma impugnata.

4. - In proposito va innanzi tutto rilevato che l'addizionale in

esame aveva un carattere temporaneo, come l'addizionale prevista dalla

legge statale 2 gennaio 1952, n. 1, di cui si era detto che si

prorogava l'efficacia. Il pagamento di essa era infatti disposto per il

periodo dal 31 dicembre 1952, data in cui aveva cessato di avere

efficacia la detta legge statale, al 30 giugno 1958. Con la legge

impugnata non si era pertanto introdotta nel sistema tributario una

nuova imposta di carattere continuativo, come si afferma

nell'ordinanza, bensì un'imposta di durata determinata e di carattere

eccezionale, in relazione a particolari interessi pubblici, come

risulta dalla destinazione dei proventi e dalla loro distribuzione nei

successivi esercizi finanziari, secondo diverse misure per i vari anni,

prevista dall'art. 3.

Ciò premesso, l'indagine sui caratteri della detta addizionale non

porta a ritenerne la illegittimità costituzionale.

I tributi-base ai quali essa si riferiva erano i medesimi

dell'addizionale istituita con D. L. 30 novembre 1937, n. 2145, ed

elevata da due a cinque centesimi con decreto legislativo 18 febbraio

1946, n. 100. Su questa addizionale la legge statale 2 gennaio 1952,

n. 1, aveva disposto - come si è innanzi ricordato - un aumento

temporaneo di altri cinque centesimi, con destinazione ad apposito

capitolo dello stato di previsione dell'entrata. La legge regionale in

esame dispone, per un successivo periodo di tempo, l'ulteriore

pagamento di una addizionale destinata a scopi di interesse regionale,

nella stessa misura di cinque centesimi e sulla base dei medesimi

tributi su cui gravava l'addizionale statale.

Da ciò si deduce che la legge regionale, pur avendo

sostanzialmente introdotto un nuovo tributo, non aveva creato un tipo

di addizionale in contrasto con l'ordinamento generale, in quanto si

basava su tributi che già l'ordinamento dello Stato aveva considerato

suscettibili di una sovrimposizione in forma di addizionale, ed in

quanto, nel disporla, la Regione si era servita del sistema, già

seguito dallo Stato, di imporre temporaneamente, e con destinazione

autonoma, ma non contrastante con la destinazione dell'imposta

principale, una maggiorazione di una preesistente addizionale.

Né la misura dell'addizionale imposta dalla Regione era tale da

turbare il sistema tributario generale, giacché, come si è detto,

essa corrispondeva alla misura dell'aumento che lo stesso Stato aveva

imposto per un anno, con la legge la cui efficacia era cessata nel

momento in cui fu emanata la legge regionale. Non può, in proposito,

aver rilevanza il fatto che, circa due anni dopo, con D. L. 7 novembre

1954, n. 1025, lo Stato riportò a dieci centesimi l'addizionale

istituita nel 1937, per il periodo dall'entrata in vigore del decreto

al 31 ottobre 1956, limitatamente alle imposte di registro, di

successione e ipotecarie, trattandosi di imposizione successiva

all'emanazione della legge regionale impugnata, della quale non avrebbe

mai potuto produrre retroattivamente l'illegittimità costituzionale.

Né può, in concreto, disconoscersi che la misura dell'addizionale

temporaneamente imposta dalla Regione non contrastava con la misura di

addizionali normalmente disposte dallo Stato, com'è confermato dalle

leggi statali innanzi ricordate.

Infine, la norma impugnata non può considerarsi costituzionalmente

illegittima sotto il riflesso della destinazione attribuita ai proventi

dell'addizionale. Come si è innanzi esposto, tale destinazione

consisteva nella costruzione e nell'ampliamento e riparazione di

edifici destinati a orfanotrofi, brefotrofi e ospizi per vecchi

indigenti, e nell'assunzione della spesa per rette di ricovero di

minori poveri e vecchi indigenti. Ora, tale destinazione, mentre

rientra nel fine di soddisfare alle ben note condizioni particolari

della Regione e corrisponde agli interessi propri di essa (art. 17

Statuto), trova riscontro nella finalità dell'addizionale statale a

cui l'addizionale regionale si aggiungeva: infatti, l'addizionale

statale, che aveva sostituito l'addizionale "per fini di assistenza

sociale", era destinata, come si è detto, all'integrazione dei bilanci

degli Enti comunali di assistenza; vale a dire, era destinata a scopi

di assistenza di indigenti, mediante integrazione dei mezzi finanziari

degli enti per tali scopi istituiti. Affini a tali scopi sono quelli

della legge regionale, la quale ha ugualmente previsto una integrazione

dei mezzi finanziari degli enti giuridici diversi dall'E. C. A.,

istituiti per analoghi scopi di assistenza.

Per le esposte ragioni non può ritenersi che con la norma

impugnata la Regione abbia oltrepassato i limiti che derivano dallo

Statuto al suo potere di imposizione tributaria.

5. - Ugualmente insussistente deve ritenersi la violazione

dell'art. 53, in relazione all'art. 3, della Costituzione.

È fuori dubbio che l'art. 53 enuncia il fondamentale principio

dell'eguaglianza dei cittadini di fronte al carico tributario:

principio al quale sono tenuti a uniformarsi lo Stato e tutti gli altri

enti investiti di potere tributario.

Il principio va però considerato in armonia con l'altro principio

dell'autonomia finanziaria delle Regioni, sancito dalla Costituzione

(art. 119), e con le norme degli Statuti speciali che prevedono una

competenza regionale in materia tributaria. È ovvio che l'attribuzione

alle Regioni a statuto speciale di una potestà di istituire tributi

propri, osservando i principi dell'ordinamento tributario statale,

implica necessariamente una diversità nel carico gravante sui

contribuenti: diversità che si verifica in tutto l'ordinamento

tributario, per effetto dei tributi degli enti locali. Ma tale

diversità non incide sul principio di eguaglianza di trattamento dei

contribuenti, in relazione alle singole imposte.

Del resto, questa Corte ha già ripetutamente riconosciuto la

legittimità di leggi regionali che disponevano riduzioni o esenzioni

tributarie. Ora, sarebbe veramente violato il principio di eguaglianza,

nei confronti dei contribuenti del restante territorio statale, se per

i contribuenti delle Regioni a statuto speciale si ammettesse che la

Regione, mentre può emettere disposizioni a loro favore, non possa

invece imporre ad essi particolari tributi, sempre nei limiti più

volte ricordati.

6. - Infine, la norma impugnata non contrasta con l'art. 23 della

Costituzione.

Ove la disposizione per cui nessuna prestazione può essere imposta

se non in base alla legge dovesse intendersi nel senso che solo la

legge dello Stato possa imporre tributi, si escluderebbe con ciò

stesso la potestà normativa tributaria della Regione; ma ciò

contrasterebbe con quelle altre norme costituzionali che attribuiscono

tale potestà.

Alla stessa conseguenza si perverrebbe ove si attribuisse alla

parola "legge", usata nell'art. 23, il significato di norma emanata

nell'esercizio di una potestà legislativa piena, e cioè esclusiva. A

parte il rilievo che questa interpretazione dell'art. 23 sarebbe

arbitrariamente restrittiva, dato che gli atti emanati dalla Regione

nell'esercizio della competenza legislativa concorrente o sussidiaria

sono, nel linguaggio dei testi costituzionali, "leggi"come le altre,

l'attribuire il predetto significato all'art. 23 equivarrebbe a negare

quella competenza legislativa, che la Corte ha riconosciuto alla

Regione nelle sentenze più volte ricordate, precisando che trattasi di

competenza non esclusiva, ma concorrente e sussidiaria della competenza

statale.

D'altra parte, il valore dell'art. 23 sta nel disporre una riserva

legislativa, che è garanzia della sfera giuridica dei singoli

soggetti, in quanto è diretta a escludere ogni limitazione e ogni

invasione di essa, da parte della pubblica autorità, che non sia

voluta dalla legge o posta in essere in base alla legge. La logica del

sistema richiede che questa garanzia agisca ugualmente nei confronti

dello Stato come della Regione.