Sentenza n. 63/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Sicilia approvata il 26 maggio 1994 dall'Assemblea regionale

siciliana, recante: "Provvidenze a favore del personale della ex

Siciltrading s.p.a.", promosso con ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana, notificato il 3 giugno 1994,

depositato in cancelleria il 10 giugno 1994 ed iscritto al n. 48 del

registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo, per il ricorrente,

e gli avv.ti Francesco Torre e Francesco Castaldi per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con il ricorso in epigrafe il Commissario dello Stato per la

Regione siciliana ha impugnato il disegno di legge n. 666, approvato

dall'Assemblea regionale il 26 maggio 1994, recante "Provvidenze in

favore del personale della ex Siciltrading s.p.a".

Ad avviso del ricorrente il provvedimento legislativo, che

consente all'Istituto regionale per il credito alla cooperazione

(I.R.C.A.C.) di stipulare contratti a termine, di durata non

superiore ad un biennio, con i dipendenti della ex Siciltrading

s.p.a., società a partecipazione regionale in atto sottoposta a

procedura fallimentare, dà adito a censure di incostituzionalità

sotto il profilo del mancato rispetto dei principi espressi dagli

articoli 3 e 97 della Costituzione.

2. - In primo luogo si sarebbe in presenza dell'ennesima legge-provvedimento, adottata dal legislatore regionale, volta, più che a

garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, al

mantenimento del posto di lavoro di alcune unità di personale sulla

base di pregressi accordi sindacali.

Al riguardo il Commissario dello Stato osserva che la normativa

vigente, ribadita di recente dall'art. 3, comma 23°, della legge n.

537 del 1993, vieta alle amministrazioni pubbliche di assumere

personale a tempo determinato e di stabilire rapporti di lavoro

autonomo per periodi superiori a tre mesi, a meno che non si tratti

di personale in possesso di particolari qualifiche di elevata

professionalità, (situazione che nella fattispecie in esame non

sussisterebbe, in quanto si tratta di unità tutte comprese entro il

IV livello).

Sebbene l'ente interessato alla disposizione abbia dichiarato il

proprio interesse oggettivo ad avvalersi di personale, anche se a

termine, per l'espletamento di servizi d'istituto, neanche potrebbe

ritenersi che la necessità di assunzione di dipendenti con

qualifiche di archivista e commesso, le cui prestazioni sono

ovviamente fungibili e non rilevanti alle essenziali e peculiari

attività dell'ente stesso, possa giustificare una deroga ad un

principio generale riconosciuto ed applicato anche

dall'amministrazione regionale.

Unico fine dell'iniziativa legislativa sarebbe, in definitiva,

quello di salvaguardare, seppure temporaneamente, l'occupazione degli

interessati, interferendo indirettamente sulla definizione della

controversia instaurata presso il competente giudice del lavoro.

In buona sostanza, conclude il Commissario dello Stato, pur

ammettendo in astratto la possibilità che la Regione adotti leggi-provvedimento, questa in esame supererebbe comunque il limite della

ragionevolezza in quanto lo scopo tipico della norma non sarebbe

quello di sopperire a comprovate ed identificate esigenze funzionali

dell'I.R.C.A.C. connesse all'esercizio delle sue attività

istituzionali, ma quello di garantire la conservazione del posto di

lavoro a nove unità.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione

siciliana instando per la reiezione del ricorso.

Preliminarmente la Regione ritiene del tutto arbitrario l'assunto

del ricorrente secondo il quale unico fine della iniziativa

legislativa sarebbe quello della salvaguardia dell'occupazione. Ciò

in quanto l'ente destinatario della norma, e cioè l'Istituto

Regionale per il Credito alla Cooperazione, viene "autorizzato" dal

legislatore regionale a stabilire rapporti di lavoro a tempo

determinato solo in presenza di esigenze connesse con i propri

compiti di istituto e nel rispetto dei limiti di cui all'articolo 1

della legge 18 aprile 1962 n. 230, e cioè per l'assolvimento di

servizi definiti e predeterminati nel tempo aventi carattere

straordinario od occasionale.

L'obiettivo della salvaguardia dell'occupazione, sicuramente

presente nella volontà del legislatore siciliano, sarebbe quindi

contemperato, nella applicazione della norma, con quello del buon

andamento della organizzazione dell'ente destinatario.

4. - Ma anche volendo ipotizzare, prosegue il resistente, che unico

fine della legge impugnata sia quello della salvaguardia del posto di

lavoro, basterebbe, a convalidare la legittimità della legge de qua,

richiamare lo Statuto regionale, laddove attribuisce alla potestà

legislativa della Regione la disciplina della materia concernente la

legislazione sociale ed in particolare i rapporti di lavoro (art. 17,

lett. f), nonché la stessa giurisprudenza della Corte secondo cui

"l'ambito normativo riconosciuto dalla citata norma non concerne

tutta la legislazione sociale, bensì ciò che riflette i rapporti di

lavoro e le provvidenze che ad essi sono collegate, a garanzia dei

lavoratori" (sentenza n. 29 del 1968).

La normativa, inoltre, risulterebbe dettata per fini di carattere

sociale, sicuramente meritevoli di tutela in osservanza dell'articolo

4 della Costituzione, laddove afferma che "la Repubblica riconosce a

tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che

rendano effettivo questo diritto"; nonché del successivo articolo

35, secondo cui "la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme

e applicazioni".

5. - Dopo aver citato analoghi provvedimenti legislativi, sia

statali che regionali, mai fatti oggetto di censure di

costituzionalità pur avendo il medesimo fine di tutela

dell'occupazione, la Regione rileva che il provvedimento legislativo

impugnato rientra nella competenza legislativa esclusiva in materia

di "ordinamento degli uffici e degli enti regionali", attribuitale

dall'art. 14, lett. p), dello Statuto, come sarebbe dimostrato dalla

circostanza che il Commissario dello Stato non ha eccepito la

violazione della suddetta norma statutaria.

6. - Altrettanto infondata risulterebbe, ad avviso della Regione,

la censura in ordine alla possibilità di adottare leggi-provvedimento, in quanto è ormai costante l'orientamento della Corte

nel ritenere l'inesistenza di un divieto costituzionale

all'emanazione di leggi, sia statali che regionali, a contenuto

particolare e concreto. In proposito viene richiamata la sent. n. 190

del 1986 con cui la Corte ha dichiarato non fondata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge regionale

siciliana 30 dicembre 1976 n. 90, promossa dal T.A.R. Sicilia in

riferimento all'art. 20 dello Statuto siciliano e agli artt. 24, 25 e

113 della Costituzione, escludendo che il citato art. 20, "oltre a

prevedere l'ordinaria attribuzione delle funzioni amministrative"

alla Giunta regionale, "crei altresì una riserva a favore

dell'esecutivo nei confronti delle stesse leggi-provvedimento

adottate dall'Assemblea; riserva che irrigidirebbe

ingiustificatamente, solo per la Sicilia, la forma di governo delle

Regioni".

7. - In prossimità dell'udienza ha presentato memoria

l'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza del Commissario

dello Stato della Regione siciliana.

Dopo aver richiamato le vicende di fatto che hanno portato

all'intervento dell'I.R.C.A.C. nell'assorbimento di parte dei

lavoratori della ex Siciltrading, l'Avvocatura riafferma come sia di

palmare evidenza che il provvedimento legislativo impugnato

costituisca in realtà un anomalo provvedimento di sostegno a

lavoratori disoccupati, il quale comporta, per il ristretto ed

esclusivo ambito di applicazione, un'ingiustificata disparità di

trattamento rispetto alla generalità dei lavoratori che si trovano

nelle medesime condizioni.

Né risulterebbe conferente il riferimento alla disposizione in

favore dei dipendenti dell'Italter e della Sirap (art. 79 della legge

regionale n. 25 del 1993) giacché detta norma individua con

precisione l'oggetto delle prestazioni di lavoro a termine,

riconducibili peraltro alle professionalità possedute dai

destinatari ed alla specificità dell'ambito di attività delle

società stesse.

Nemmeno, poi, potrebbe ritenersi che la competenza riconosciuta al

legislatore siciliano dall'art. 17, lett. f), dello Statuto speciale

consenta l'istituzione di forme surrettizie di assistenza in favore

di lavoratori disoccupati, soprattutto se si considera che le

provvidenze in questione sono rivolte ad esclusivo vantaggio di una

ristretta cerchia di destinatari e non alla generalità dei

lavoratori o quanto meno a soggetti tutti dipendenti da società con

capitale a partecipazione pubblica poste in liquidazione o fallite.

La norma impugnata non avrebbe il significato e la portata di un

intervento di carattere assistenziale ai sensi dell'art. 17, lett.

f), dello Statuto, poiché con la stessa si è soltanto voluto

derogare alle vigenti normative che disciplinano l'assunzione di

lavoratori con un contratto a termine di diritto privato,

riservandola ad alcuni lavoratori licenziati da una società messa in

liquidazione.

Inoltre, per quanto attiene l'argomentazione (contenuta nella

memoria difensiva della Regione) secondo cui il provvedimento sarebbe

dettato da fini di carattere sociale, meritevoli di tutela in

osservanza del precetto posto dall'art. 4 della Costituzione,

l'Avvocatura osserva che secondo costante giurisprudenza della Corte

(sentenze nn. 81 del 1969, 189 del 1980, 2 e 176 del 1986) il

suddetto principio non garantisce al cittadino né il diritto al

conseguimento di un'occupazione né tantomeno il diritto alla

conservazione del lavoro, bensì è posto a tutela della generica

possibilità per tutti indistintamente i cittadini, concorrendone i

requisiti, di avere accesso ai posti di lavoro disponibili, con

contestuale, implicito, obbligo per il legislatore di realizzare un

ordinamento che renda effettivo il diritto in questione.

Non sarebbe pertinente inoltre la giustificazione secondo cui

recenti norme statali avrebbero introdotto interventi analoghi a

quello oggetto di censura. Le norme statali citate nella memoria

difensiva della Regione riguarderebbero, infatti, intere categorie di

disoccupati, e non singoli soggetti, ed in ogni caso richiedono e

tengono in preminente considerazione il buon andamento della pubblica

amministrazione, facendo esplicito riferimento sia all'esistenza di

vacanze in organico, sia all'accertamento, previa prova anche

selettiva, delle capacità professionali dei soggetti destinatari.

In ogni caso non potrebbe ritenersi legittima l'individuazione

intuitu personae dei soggetti destinatari di un contratto di lavoro

con la pubblica amministrazione, in quanto è principio generale ed

inderogabile il ricorso a criteri di selezione pubblica, anche

nell'ipotesi di rapporti a tempo determinato, qualora gli enti

pubblici debbano procedere al reclutamento di personale. Da tutto

ciò, conclude l'Avvocatura, emerge chiaramente che con questa legge-provvedimento il legislatore siciliano ha ritenuto possibile

conseguire lo scopo cui era diretto un atto amministrativo

illegittimo. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale della legge

regionale, approvata dall'Assemblea siciliana il 26 maggio 1994,

recante "Provvidenze in favore del personale della ex Siciltrading

s.p.a.", il cui art. 1 così stabilisce: "L'Istituto regionale per il

credito alla cooperazione (I.R.C.A.C.) è autorizzato ad avvalersi

del personale in servizio alla data del 30 ottobre 1992, che non sia

inquadrato con la qualifica di dirigente o che non abbia interrotto

volontariamente il rapporto di lavoro, della ex Siciltrading s.p.a.,

in corso di procedura fallimentare, mediante contratti a termine, di

durata non superiore ad un biennio, per l'assolvimento dei compiti di

istituto propri dell'ente, nel rispetto dei limiti di cui all'art. 1

della legge 18 aprile 1962 n. 230, e di quanto previsto dal vigente

contratto collettivo nazionale di lavoro della categoria".

2. - Il ricorrente, nella considerazione che il fine della norma

non sia quello di sopperire a comprovate ed identificate esigenze

funzionali dell'I.R.C.A.C., connesse all'esercizio delle sue

attività istituzionali, bensì quello di garantire la conservazione

del posto di lavoro a nove unità, ritiene che la norma medesima

contrasti con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo

del mancato rispetto del principio di ragionevolezza e del principio

di buon andamento della pubblica amministrazione.

Nella memoria presentata in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura

generale dello Stato, in rappresentanza del Commissario ricorrente,

ha prospettato anche la violazione del terzo comma dell'art. 97 della

Costituzione, sotto l'ulteriore profilo dell'inosservanza della

regola generale del concorso per l'accesso ai pubblici impieghi; ma

tale autonoma censura, non essendo stata tempestivamente dedotta nei

motivi di ricorso, non può in alcun modo essere presa in

considerazione in questa sede.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

Il ricorso tende sostanzialmente a censurare la normativa

impugnata in quanto "ennesima legge-provvedimento" volta, più che a

garantire l'efficienza e il buon andamento della pubblica

amministrazione, a costituire un irragionevole provvedimento di

sostegno a lavoratori disoccupati.

Ora, questa Corte ha già avuto occasione di chiarire, anche con

specifico riferimento all'attività legislativa della Regione

siciliana, che non esiste, in linea generale, un divieto di leggi-provvedimento in quanto tali, occorrendo sempre procedere al

controllo sostanziale sull'atto, sia pure con le peculiarità

richieste dal suo specifico oggetto; più in particolare, con la

sent. n. 190 del 1986 si è affermato che, in base allo Statuto

regionale siciliano, è da escludere la sussistenza di una riserva a

favore della Giunta regionale (titolare delle funzioni esecutive ed

amministrative) nei confronti delle stesse leggi-provvedimento

adottate dall'Assemblea: riserva che irrigidirebbe

ingiustificatamente, solo per la Sicilia, la forma di governo delle

Regioni.

4. - Ciò premesso, non risulta sussistente la dedotta violazione

degli artt. 3 e 97 della Costituzione, che, ai fini che qui

interessano, può essere considerata censura unica.

È giurisprudenza costante di questa Corte, infatti, che la

violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione non

può essere invocata se non quando si assuma l'arbitrarietà o la

manifesta irragionevolezza della disciplina impugnata, per cui il

richiamo all'art. 97 della Costituzione implica necessariamente lo

svolgimento di un giudizio di ragionevolezza sulla legge censurata

(v. sentt. n. 10 del 1980 e n. 266 del 1993).

Ciò posto, l'obiettivo della salvaguardia dell'occupazione,

esplicitamente presente nella volontà del legislatore siciliano, non

è certo indice di irragionevolezza, né il contenuto particolare e

concreto della legge impugnata, rivolta a consentire la costituzione

di rapporti di lavoro a tempo determinato per poche persone (risulta

dai lavori preparatori della legge che si tratta di nove unità), è

suscettibile, di per sé, di rendere arbitraria l'intera normativa

ove si consideri che l'ente destinatario della legge regionale viene

autorizzato a costituire detti rapporti solo in presenza di esigenze

connesse con i propri compiti di istituto e nel rispetto dei limiti

di cui all'art. 1 della legge 18 aprile 1962 n. 230, e cioè per

l'assolvimento di servizi definiti e predeterminati nel tempo aventi

carattere straordinario od occasionale.

Che poi dette esigenze siano o meno effettivamente sussistenti è

problema del tutto estraneo al giudizio di costituzionalità della

legge e che può, semmai, assumere rilievo nell'ambito del controllo

di legittimità sugli atti che, in applicazione della legge medesima,

vengano adottati dall'I.R.C.A.C.