Sentenza n. 63/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2,

ultimo comma, della legge 29 settembre 1962, n. 1462, contenente "norme

di modifica ed integrazione delle leggi 10 agosto 1950, n. 646, 29

luglio 1957, n. 634, e 18 luglio 1959, n. 555, recanti provvedimenti

per il Mezzogiorno", promossi con diciannove ordinanze emesse dal

tribunale di Bari in data 2, 16 e 30 maggio 1968, 6 e 15 giugno 1968,

17 e 24 ottobre 1968, 12 dicembre 1968, 30 gennaio 1969, 20 marzo 1969,

17 e 24 aprile 1969 nei procedimenti civili instaurati da Nitti

Giuseppe e Ladisa Anna, Petruzzelli Francesco ed altri, Armenise

Crescenza e Domenica, Paparella Michele, Armenise Nicola, Marzulli

Nicola e Giuliani Antonia, Guaccero Maria, Vurro Giuseppe ed altri,

Calabrese Teresa, Posa Vitantonio ed altro, Mesto Michele ed altro,

Siciliani Carlo, Grandolfo Antonia, Paulicelli Nicola, Antonacci Donato

e Grazia, Rafaschieri Teresa ed altri, De Fano Nunzia, De Luce

Francesco Paolo, Loiacono Maria, contro il Consorzio per l'area di

sviluppo industriale di Bari, iscritte ai nn. 212, 213, 214, 215, 216,

217, 218, 219, 285 e 286 del registro ordinanze 1968, 70, 197, 198,

210, 211, 368, 369, 370 e 371 del registro ordinanze 1969, e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 275 del 26 ottobre 1968,

n. 305 del 30 novembre 1968, n. 52 del 26 febbraio 1969, n. 78 del 26

marzo 1969, n. 152 del 18 giugno 1969, n. 165 del 2 luglio 1969, e n.

280 del 5 novembre 1969.

Visti gli atti di costituzione di Guaccero Maria e del Consorzio

per l'area di sviluppo industriale di Bari;

udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1970 il Giudice relatore

Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avvocati Giuseppe Abbamonte e Mario Troccoli, per la

Guaccero, e l'avv. Roberto Lucifredi, per il Consorzio.

Ritenuto in fatto :

1. - Diciannove ordinanze del tribunale di Bari - emesse in giudizi

nei quali si controverte in ordine alla determinazione della misura

delle indennità dovute a seguito di espropriazioni immobiliari

disposte a favore del Consorzio per l'area di sviluppo industriale di

Bari - hanno promosso una questione di legittimità costituzionale

concernente l'art. 2, ultimo comma, della legge 29 settembre 1962, n.

1462, il quale dispone che per i primi dieci anni dall'approvazione

dello statuto consortile "l'indennità di espropriazione sarà

determinata sul valore che i beni avevano due anni prima della data di

approvazione dello statuto".

Ai fini della valutazione della rilevanza della questione le

ordinanze non mancano di tener conto della successiva legislazione in

materia (L. 6 luglio 1964, n. 608, art. 6; L. 26 giugno 1965, n. 717,

art. 31; L. 21 luglio 1965, n. 904, art. 1), ma escludono che le

intervenute modifiche abbiano effetto retroattivo e possano trovare

applicazione in controversie relative ad espropriazioni disposte prima

dell'abrogazione della norma impugnata: i giudizi pendenti non

potrebbero, perciò, esser decisi se non previa risoluzione del dubbio

sulla legittimità costituzionale di questa norma.

Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della questione,

il tribunale - ricordati i principi fissati dalla giurisprudenza di

questa Corte circa i criteri da stabilirsi per la determinazione

dell'indennizzo dell'esproprio, e secondo i quali la misura di questo

non può essere puramente simbolica - osserva che la disciplina

contenuta nella disposizione impugnata opera, fra la data

dell'espropriazione e la data cui va fatto riferimento per il valore

dei beni, una dissociazione che, secondo i casi, può raggiungere il

limite di un dodicennio e può essere, perciò, di una entità tale da

consentire che, intervenuta una frattura sull'equilibrio dei valori dei

beni, l'indennizzo diventi irrisorio. Nel lungo arco di tempo che può

intercorrere fra la data dell'esproprio e la data di riferimento è

possibile - osservano le ordinanze - che sopravvengano elementi

perturbatori che possano condurre a liquidazioni meramente simboliche:

la sussistenza di tale pericolo è sufficiente a far ritenere

illegittima la disposizione de qua, giacché l'art. 42 della

Costituzione è violato non solo quando l'indennizzo sia mera parvenza,

ma anche quando c'è la possibilità che tale esso diventi.

Ad avviso del tribunale, sulla questione nessuna incidenza può

avere la circostanza che, in conseguenza delle modifiche apportate dal

legislatore, la legge impugnata non ha avuto di fatto applicazione per

tutto il periodo di tempo previsto: il vizio originario di legittimità

costituzionale non potrebbe essere stato eliminato dai successivi

interventi legislativi.

L'art. 2, ultimo comma, della legge n. 1462 del 1962 sarebbe

illegittimo, secondo le ordinanze, anche in riferimento all'art. 3

della Costituzione, giacché non si potrebbe escludere che la

disciplina de qua possa in pratica determinare "una pluralità di

trattamenti, differenziati non già in rapporto alle caratteristiche ed

al valore dei singoli beni, ma esclusivamente alla data sotto la quale

essi vengono espropriati a favore del consorzio", con conseguente

violazione del principio di eguaglianza.

2. - Nel giudizio promosso con l'ordinanza del 2 maggio 1968

iscritta al n. 218 del registro ordinanze 1968 si è costituita la

signora Maria Guaccero, la quale chiede che la disposizione impugnata

venga dichiarata costituzionalmente illegittima.

Nell'atto di costituzione (29 luglio 1968) ed in una successiva

memoria (25 marzo 1970) la difesa della Guaccero, dopo aver osservato

che il giudizio sulla rilevanza della questione è di esclusiva

competenza del giudice a quo e che comunque nel caso in esame nessun

dubbio può sussistere sull'applicabilità dell'art. 2, ultimo comma,

della legge n. 1462 del 1962, sostiene che l'attuale questione è

sostanzialmente identica a quella che questa Corte decise con sentenza

n. 22 del 1965. In tale occasione venne dichiarata l'illegittimità

costituzionale dei secondo comma, prima parte, dell'art. 12 della

legge 18 aprile 1962, n. 167, a tenore del quale il valore dei beni

espropriandi doveva esser riferito a due anni precedenti la

deliberazione di adozione del piano, efficace per dieci anni,

prorogabili per due anni: la disposizione ora impugnata dà luogo, al

pari di quella allora dichiarata illegittima, ad una disciplina che

rende possibile una valutazione riferita a dodici anni prima

dell'espropriazione e svincola i valori dei beni dalle condizioni di

mercato esistenti al momento in cui la valutazione viene compiuta.

Ricordati i principi affermati in materia dalla Corte, la difesa

osserva che una tecnica di stima dei beni "destinata ad esprimere

soltanto incertezze ed arbitri" non può non violare gli artt. 3 e 42

della Costituzione, e conclude richiamando la motivazione della

sentenza n. 22 del 1965 che, a suo avviso, deve indurre a ritenere

fondata anche l'attuale questione.

3. - Nello stesso giudizio ed in quello promosso con ordinanza 2

maggio 1968 iscritta al n. 213 del registro 1968 si è costituito il

Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Bari.

Nell'atto di costituzione (27 luglio 1968) ed in una successiva

memoria (25 marzo 1970) la difesa del Consorzio osserva che la

disposizione impugnata è giustificata dallo scopo di escludere che

nella determinazione della indennità si debba tener conto dell'aumento

di valore che si verifica a causa dell'inserimento dei suoli nella zona

industriale: poiché è indubbiamente legittimo che ai fini

dell'indennità di esproprio non debba calcolarsi l'aumento di valore

derivante dall'esecuzione dell'opera di pubblica utilità (secondo un

principio già accolto nella legge n. 2359 del 1865) e poiché la

costituzione di un consorzio industriale richiede una lunga e complessa

procedura, la legge non poteva non far risalire il momento di

valutazione dell'indennizzo ad una data anteriore a quella

dell'annuncio della progettata zona industriale, operando in tal modo

una scelta politica, ispirata a criteri di pubblico interesse, come

tale non censurabile in sede di sindacato di costituzionalità.

La difesa rileva che, secondo la giurisprudenza della Corte, la

scissione fra la data di riferimento per il calcolo dell'indennità e

la data dell'esproprio è causa di illegittimità costituzionale solo

se può incidere sull'indennizzo in modo da renderlo irrisorio. Ma ciò

non può accadere nella specie, giacché la sopravvenuta abrogazione

delle disposizioni in esame fa sì che la sua operatività si limiti a

rapporti già esauriti da vari anni ed esclude che possa rientrare nel

giudizio sulla sua costituzionalità un'eventualità futura che non

potrà mai più verificarsi. Riferita oramai ad espropriazioni passate,

la disposizione deve essere valutata in relazione ad un arco di tempo

nel quale, secondo i dati della comune esperienza, non vi è stata una

vorticosa ascesa dei prezzi: anche se si ammette l'incidenza di una

lenta inflazione, questa non ha potuto rendere irrisoria la misura

dell'indennizzo.

Dopo aver comparato, sulla base delle predette argomentazioni,

l'attuale questione con quella decisa con la sentenza n. 22 del 1965 ed

aver messo in evidenza che i principi in questa affermati consentono di

individuare la netta differenza fra la prima e la seconda, la difesa

del Consorzio conclude col rilievo che una dichiarazione di

illegittimità costituzionale della disposizione in esame creerebbe una

disparità di trattamento fra gli espropri secondo che questi siano

anteriori o posteriori alla sopravvenuta legge del 1965: i primi

sarebbero indennizzati con indennità piena e comprensiva del maggior

valore derivante dalla trasformazione dell'area agricola in area

industriale, i secondi, invece, verrebbero indennizzati secondo i ben

più restrittivi criteri della legge n. 2892 del 1885.

4. - Nell'udienza pubblica le parti hanno illustrato le rispettive

tesi è conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze del tribunale di Bari indicate in epigrafe

propongono una stessa questione di legittimità costituzionale. I

relativi giudizi vengono pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - L'art. 2, ultimo comma, della legge 29 settembre 1962, n.

1462, stabilisce che per le espropriazioni disposte a favore dei

consorzi per le aree di sviluppo industriale (previsti dalla legge n.

634 del 1957, in parte modificata dalla legge n.555 del 1959)

l'indennizzo sia determinato, entro i primi dieci anni

dall'approvazione dello statuto consortile, sul valore che i beni

avevano due anni prima della data di tale approvazione.

Le ordinanze di rimessione assumono che la dissociazione fra il

momento dell'esproprio ed il momento cui occorre far riferimento per la

valutazione dell'immobile espropriato, considerato il lungo arco di

tempo (fino ad un massimo di dodici anni) che può intercorrere fra

l'uno e l'altro, è tale da poter essere causa di liquidazione di un

indennizzo meramente simbolico e da consentire una disparità di

trattamento delle singole espropriazioni, differenziate solo in base

alla mera accidentalità della data in cui esse vengono disposte.

Questi, in sintesi, sono i due profili sotto i quali viene denunciata

la violazione degli artt. 42 e 3 della Costituzione.

3. - Questa Corte ha già affermato (cfr. part. sent. n. 22 del

1965) che il fatto che una legge imponga la determinazione del valore

dei beni con riferimento ad una data anteriore a quella

dell'espropriazione non costituisce, di per sé, violazione del terzo

comma dell'art. 42 della Costituzione. Ed in effetti - essendo pacifico

che tale norma costituzionale non garantisce la corresponsione di un

indennizzo equivalente al valore del bene espropriato, ma solo il

massimo di contributo e di riparazione che, nell'ambito degli scopi di

generale interesse, la pubblica amministrazione può offrire a

soddisfazione dell'interesse dei privati (cfr. sent. n. 61 del 1957) -

la scissione fra le due date non può essere, da sola, ragione di

illegittimità costituzionale. Deve anzi aggiungersi che essa, quando,

come nella specie, venga disposta allo scopo di impedire che

l'espropriando si avvantaggi di un supervalore derivante dalla

esecuzione o dal preannunzio di esecuzione di opere pubbliche, non solo

non è illegittima, ma, come strumento che preclude ingiustificabili

arricchimenti a spese della collettività, è espressione di un

indirizzo politico fondato su basilari principi della Costituzione.

In verità, come le stesse ordinanze non mancano di mettere in

rilievo, quella scissione viola l'art. 42 solo se, valutata nel

complesso della disciplina legislativa in cui si inserisce e delle

situazioni di fatto in cui è chiamata ad operare, riduca l'indennizzo

ad una misura irrisoria ovvero renda possibile che, nel concorso di

eventuali sfavorevoli evenienze, tale riduzione abbia a verificarsi. E

fu proprio in applicazione di tali principi che questa Corte una volta

dichiarò l'illegittimità costituzionale di una legge che prevedeva la

liquidazione di un indennizzo rapportato al valore monetario che i beni

avevano in epoca anteriore all'inflazione conseguente alla seconda

guerra mondiale (sent. n. 67 del 1959), ed altra volta analoga

pronuncia adottò a proposito di una disposizione che faceva apparire

incerta, nelle sue applicazioni al futuro, la garanzia di una

indennità non irrisoria (sent. n. 22 del 1965).

4. - Per una puntuale definizione dei termini dell'attuale

questione di legittimità costituzionale è da tener presente che il

tribunale di Bari ne motiva la non manifesta infondatezza non già in

riferimento agli effetti che la disposizione impugnata ha prodotto

sulle espropriazioni già disposte, ma in previsione dei possibili

effetti sulle espropriazioni future. In altri termini - come le

ordinanze testualmente affermano - il problema da risolvere non è se

l'indennizzo calcolato in base alla legge impugnata "sia mera

parvenza", ma se "abbia la possibilità di esserlo" in relazione

all'ipotesi che nell'arco del dodicennio "si verifichino elementi

perturbatori tali da condurre ad una liquidazione dell'indennità in

misura irrisoria, se non addirittura simbolica".

Ciò posto, assume decisivo rilievo la circostanza che l'art. 2,

ultimo comma, della legge n. 1462 del 1962 (già parzialmente

modificato dall'art. 6 della legge 6 luglio 1964, n. 608) è stato

abrogato dall'art. 31 della legge 26 giugno 1965, n. 717, che per la

determinazione dell'indennizzo rinvia alla legge 18 aprile 1962, n.

167, e successive modificazioni (poi intervenute con la legge 21 luglio

1965, n. 904, in forza della quale alla materia de qua è applicabile

la disciplina prevista dall'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n.

2892).

È vero che, secondo i principi costantemente affermati da questa

Corte, l'abrogazione ex nunc di una legge non fa venir meno la

rilevanza della questione di legittimità costituzionale, tutte le

volte in cui il giudice sia chiamato a decidere controversie su fatti

che, in base alle regole sulla successione delle leggi nel tempo,

continuano a cadere sotto il regime della legge abrogata: e ciò

perché il perdurare di questa sia pur limitata efficacia può essere

eliminato solo attraverso la dichiarazione di illegittimità

costituzionale (cfr. sent. n. 49 del 1970). È altrettanto vero,

tuttavia, che l'abrogazione, limitando ai fatti verificatisi fino ad un

certo momento la sfera di operatività della legge abrogata, incide su

questa nel senso che, originariamente fonte di una norma riferibile ad

una serie indefinita di fatti futuri, essa è oramai fonte di una norma

riferibile solo ad una serie definita di fatti passati,.

Nel caso in esame, dall'impugnato art. 2, ultimo comma,

l'interprete, prima dell'abrogazione, doveva trarre una norma che nella

sua sfera di efficacia abbracciava tutte le espropriazioni che dal

momento della sua entrata in vigore sarebbero state disposte in favore

dei consorzi; sopravvenuta l'abrogazione, dallo stesso testo

legislativo egli non può trarre se non una norma caratterizzata ed

individuata dal suo riferimento ad espropriazioni passate.

Con ciò non si esercita un sindacato sulla rilevanza della

questione né, come ritengono le ordinanze di rimessione, si affronta

il problema se un vizio originario di illegittimità costituzionale

possa essere sanato, ed in quali limiti, da una legge sopravvenuta. Si

risolve, invece, il ben diverso problema della interpretazione del

testo legislativo (certamente preliminare rispetto alla verifica della

conformità della norma alla Costituzione), a proposito del quale non

si può certo prescindere dal complesso normativo entro il quale la

legge abrogata, nei limiti innanzi precisati, continua ad operare.

5. - Poiché, per le cose dette, dall'art. 2, ultimo comma, della

legge n. 1462 del 1962 non si può ricavare una disciplina di future

espropriazioni e manca quindi il presupposto perché si possa discutere

dell'alea che, verificandosi gravi perturbazioni nel mercato dei beni,

il meccanismo della scissione fra data di esproprio e data di

riferimento del valore degli immobili possa vanificare la garanzia di

un indennizzo non simbolico né irrisorio, si deve concludere che la

norma che forma oggetto del presente giudizio non viola l'art. 42 della

Costituzione.

Ad analoga conclusione si deve pervenire per quanto riguarda la

supposta violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.). Ed in

effetti anche questa denuncia, valutata nel contesto delle motivazioni

esposte nelle ordinanze, si riferisce al pericolo di cui innanzi si è

fatto cenno: pericolo insussistente, dal momento che la disciplina in

esame si applica esclusivamente ad espropriazioni già intervenute.