Sentenza n. 6/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.l. 25

gennaio 1985, n. 8, ("Ripiano dei disavanzi di amministrazione delle

unità sanitarie locali al 31 dicembre 1983 e norme in materia di

convenzioni sanitarie"), convertito nella l. 27 marzo 1985, n. 103,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 13 ottobre 1985 dal Pretore di Bari nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Conte Domenico ed altri e la

Cassa Mutua di Malattia dei dirigenti ENEL ed altri, iscritta al n.

811 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 10, prima serie speciale dell'anno 1986;

2) ordinanza emessa il 2 dicembre 1985 dal Pretore di Bari nel

procedimento civile vertente tra Conte Domenico e la Cassa Mutua

S.I.P., iscritta la n. 64 del registro ordinanze 1986 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale

dell'anno 1986;

3) ordinanza emessa il 18 marzo 1986 dal Pretore di

Caltanissetta nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Muratori

Giuseppe ed altri e l'E.N.P.A.S. ed altri, iscritta al n. 542 del

registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 49, prima serie speciale dell'anno 1986;

4) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Ciccarone Pietrangelo e il Ministero

del Tesoro, Ufficio Liquidazioni, iscritta al n. 598 del registro

ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 51, prima serie speciale dell'anno 1986;

5) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Di Bello Aldo e il Ministero del

Tesoro, iscritta al n. 94 del registro ordinanze 1987 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale

dell'anno 1987;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 novembre 1987 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore.

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Bari - nel corso di alcuni procedimenti civili

riuniti, promossi da medici per ottenere la maggiorazione dei

compensi loro riconosciuti dagli enti mutualistici - ha sollevato,

con ordinanza 13 settembre 1985, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 101 e 104 Cost., dell'art.

6 del D.L. 25 gennaio 1985, n. 8, conv. nella l. 27 marzo 1985, n.

103, a norma del quale "gli articoli 11, primo comma, della legge 29

giugno 1977, n. 349, e 8, sesto comma, del decreto-legge 8 luglio

1974, n. 264, convertito, con modificazioni, nella legge 17 agosto

1974, n. 386, vanno intesi nel senso che fino a quando siano divenute

efficaci le nuove tariffe previste dalle convenzioni nazionali uniche

contemplate nella legge 29 giugno 1977, n. 349, ai medici, farmacisti

e appartenenti alle categorie sanitarie ausiliarie convenzionati con

gli enti mutualistici sono dovuti corrispettivi in misura pari a

quella risultante dall'ultima convenzione da ciascun ente stipulata

con le categorie professionali prima della data di entrata in vigore

del citato decreto-legge 8 luglio 1974, n. 264, da intendersi

prorogata fino alle sopraindicate convenzioni nazionali uniche, senza

aumenti o adeguamenti di alcun genere. Sono comunque irripetibili le

somme già corrisposte sulla base di diverse interpretazioni delle

disposizioni sopra indicate".

Nell'ordinanza di rimessione si premette che i rapporti di

collaborazione a carattere continuativo istaurato tra i sanitari e le

casse mutue e/o enti di assistenza (I.N.A.M., I.N.A.D.E.L.,

E.N.P.A.S., ecc.), che in gran parte sono confluiti nel servizio

Sanitario Nazionale, hanno avuto, come dato normativo di base, la

convenzione del 23 giugno 1973, la quale prevedeva (art. 37) un

meccanismo d'indicizzazione dei compensi spettanti a detti sanitari.

Successivamente, a seguito dell'emanazione, prima del D.L. 8 giugno

1974, n. 264, conv. nella l. 17 agosto 1974, n. 386 (la quale

all'art. 8 aveva vietato qualsiasi aumento delle tariffe previste

dalle convenzioni nazionali stipulate tra la Federazione nazionale

degli ordini dei medici e gli enti mutualistici, anche se connesso

alla indicizzazione delle tariffe medesime) e poi all'emanazione

della l. 29 giugno 1977, n. 349, sorse un vasto contenzioso, in

ordine al diritto dei medici mutualisti di ottenere la rivalutazione

dei compensi per taluni periodi. A tale contenzioso volle por fine la

disposizione impugnata, d'interpretazione autentica della disciplina

previgente. Peraltro, secondo il giudice a quo, essa sarebbe

costituzionalmente illegittima, perché in contrasto con gli artt.

101 e 104 Cost., in quanto invasiva del campo specifico delle

attribuzioni dell'autorità giudiziaria nell'interpretazione delle

leggi.

La norma impugnata, pertanto, si porrebbe in contrasto col

principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo il quale il

legislatore non potrebbe sostituirsi legittimamente al potere

giudiziario, con leggi d'interpretazione autentica, ove la legge

anteriore non abbia dato luogo ad insuperabili contrasti

interpretativi in sede giurisprudenziale (sentenza 10 dicembre 1981,

n. 187).

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri ed ha chiesto che la questione sia dichiarata non

fondata in quanto, innanzitutto, la legge interpretativa sarebbe

stata emanata in aderenza al consolidato indirizzo della Corte di

Cassazione, al quale non si erano uniformati alcuni giudici di

merito; in secondo luogo perché non è configurabile un uso

illegittimo del potere legislativo attraverso l'invasione della sfera

di attribuzioni del potere giudiziario con norme interpretative.

Questione identica è stata sollevata dal Pretore di Bari anche

con ordinanza 2 dicembre 1985 ed anche nel relativo giudizio è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

2. - Il Pretore di Caltanisetta, con ordinanza emessa il 18 marzo

1986 - nel corso di alcuni procedimenti civili riuniti, promossi da

medici per ottenere la maggiorazione dei compensi loro riconosciuti

dagli enti mutualistici - ha sollevato a sua volta questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli

artt. 11, comma primo, della l. 29 giugno 1977, n. 349 e 8, comma

sesto, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264, conv. nella l. 17 luglio 1974,

n. 386, così come interpretati in via autentica dall'art. 6, prima

parte, del d.l. 25 gennaio 1985, n. 8, conv. nella l. 27 marzo 1985,

n. 103.

Nell'ordinanza di rimessione si osserva che, secondo tale

interpretazione autentica, fino a quando siano divenute efficaci le

nuove tariffe previste dalle convenzioni nazionali uniche contemplate

nella legge 29 giugno 1977, n. 349, ai medici, farmacisti e

appartenenti alle categorie sanitarie ausiliarie convenzionati con

gli enti mutualistici sono dovuti solo i corrispettivi stabiliti

dall'ultima convenzione da ciascun ente stipulata con le categorie

professionali prima della data di entrata in vigore del decreto-legge

8 luglio 1974, n. 264, senza aumenti di alcun genere.

Peraltro, l'art. 6 del D.L. n. 8 del 1985 prevede anche che le

somme già corrisposte "sulla base di interpretazioni diverse", sono

irripetibili.

Secondo il giudice a quo tale ultima previsione porrebbe in essere

un'ingiustificata disparità di trattamento tra coloro che, in sede

amministrativa o giurisdizionale, siano riusciti ad ottenere

maggiorazioni non più dovute in base alla legge interpretativa e

coloro che, invece, pur avendone fatto richiesta, non siano riusciti

ad ottenere prima della sua emanazione i maggiori compensi.

Nel giudizio così promosso si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata

non fondata, in quanto la prevista irripetibilità delle somme

percepite prima dell'emanazione del D.L. n. 8 del 1985, rappresenta

la corretta applicazione del principio generale, della

irripetibilità delle retribuzioni percepite in buona fede. Inoltre,

tale differenziazione appare comunque collegata con il decorso del

tempo che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale,

rappresenta già di per sé elemento diversificatore delle situazioni

regolate.

Questioni in tutto analoghe alla precedente sono state proposte

anche con due ordinanze del Pretore di Roma in data 7 aprile 1986.

In tali giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, il quale ha chiesto che le censure siano dichiarate

inammissibili, in quanto con esse, nella sostanza, non si contesta la

norma interpretativa - applicabile nei giudizi a quibus - bensì la

disposizione che sancisce l'irripetibilità delle somme percepite

prima dell'emanazione della legge interpretativa. Esse, inoltre,

sarebbero infondate in quanto, da un lato la norma che statuisce la

su detta irripetibilità è una norma derogatrice della disciplina

generale e, come tale, inidonea a costituire tertium comparationis ai

fini del giudizio di costituzionalità; d'altro lato tale norma

sarebbe legittima in quanto fa applicazione del principio generale

dell'irripetibilità delle retribuzioni percepite in buona fede. Considerato in diritto

3. - Può disporsi la riunione dei giudizi per la manifesta

identità del loro oggetto e per l'evidente connessione dei loro

temi.

Le censure di incostituzionalità sono rivolte all'art. 6 del d.l.

25 gennaio 1985, n. 8, convertito nella l. 27 marzo 1985, n. 103, che

interpreta autenticamente gli artt. 11, primo comma, della l. 29

giugno 1977, n. 349, e 8, sesto comma, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264

(convertito con modificazioni nella l. 17 agosto 1974, n. 386),

disposizioni concernenti il blocco delle tariffe dei medici

convenzionati con i soppressi enti mutualistici in attesa delle

convenzioni nazionali uniche, contemplate dalla l. n. 349 del 1977

cit.

4. - Il primo gruppo di censure (ordd. 13 settembre e 2 dicembre

1985 del Pretore di Bari) investe l'art. 6 della l. n. 103 del 1985,

assumendo che esso invade il "campo specifico delle attribuzioni

dell'autorità giudiziaria, sostituendosi alla stessa nel compito di

interpretare le leggi", in contrasto con gli artt. 101 e 104, primo

comma, Cost.

Osserva la Corte che la formulazione della norma, secondo la quale

i precetti, ai quali fa riferimento l'art. 6 cit., "vanno intesi nel

senso....", ne svela l'intento di descrivere il contenuto di essi.

Tali precetti, mentre avevano ricevuto una interpretazione univoca

dalla giurisprudenza della Cassazione, trovavano ancora non concordi

alcuni giudici di merito.

È agevole dunque ricostruire la ratio dell'art. 6 cit. nella

finalità di por fine alle "diverse interpretazioni delle

disposizioni sopra indicate", come si enuncia espressamente nella

parte finale della norma.

5. - Le ordinanze descrivono un ampio arco di illegittimità del

precetto, in quanto contestano, nel suo complesso, la legge

interpretativa, configurata come sovrapposizione indebita ed

"espressione della tendenza del Parlamento ad invadere il campo

specifico delle attribuzioni dell'autorità giudiziaria,

sostituendosi ad essa nel compito di interpretare le leggi".

È da rilevare che la facoltà del legislatore di porre una "data"

interpretazione è espressione indubbia della potestà normativa ad

esso spettante e, come tale, sottoposta alle limitazioni previste

dalla Costituzione; il suo esercizio non può considerarsi, di per

sé, lesivo della sfera riservata al potere giudiziario.

L'indicazione di un dato significato della norma incide sul precetto,

alla struttura del quale concorre la legge interpretativa. La

disposizione, così definita, costituisce la materia dell'esame

devoluto all'autorità giudiziaria (cfr. Corte cost. 2 luglio 1957,

n. 118) e non è ipotizzabile una riserva dell'interpretazione del

giudice che possa precludere l'autodefinizione operata dal

legislatore.

L'attribuzione per legge di un dato significato ad una norma non

tocca la potestas judicandi, ma definisce e delimita la fattispecie

normativa - che è oggetto di tale potestas - così come risulta dal

precetto integrato (cfr. Corte cost. 8 marzo 1983, n. 70).

Non è fondato, quindi, il profilo della censura di

costituzionalità, che deduce il contrasto della norma

interpretativa, posta dall'art. 6 della l. n. 103, con

l'interpretazione generalmente data dai giudici di merito, anche

perché, come si è rilevato, erano già intervenute ripetute

pronunce della Corte di Cassazione ed ai principii da questa fissati,

e disattesi da taluni giudici di merito, si era conformato il

legislatore, ponendo la norma censurata.

È, quindi, da respingere l'affermata violazione degli artt. 101 e

104, primo comma, Cost., dedotta dalle suindicate ordinanze del

Pretore di Bari, che coinvolge la lesione delle prerogative del

potere giudiziario.

6. - Né hanno, del pari, fondamento le censure mosse all'art. 6

della l. n. 103 del 1985 cit. dai Pretori di Caltanissetta (ord. 18

marzo 1986) e di Roma (ord. 7 aprile 1986).

Questi giudici hanno sospettato di incostituzionalità la norma,

con riferimento all'art. 3 Cost., in quanto essa dispone la

irripetibilità dei maggiori compensi corrisposti ai medici

mutualisti rispetto a quelli consentiti dall'art. 6 cit.

Relativamente alle ordinanze del pretore di Roma, l'Avvocatura

generale dello Stato ha sollevato eccezione di inammissibilità, in

quanto la norma denunciata non sarebbe quella interpretativa, ma

l'altra che dispone la irripetibilità dei compensi riscossi.

Donde l'irrilevanza della questione di incostituzionalità nei

giudizi a quibus.

L'eccezione di inammissibilità non è fondata. Le ordinanze

tracciano l'evoluzione della normativa in materia e toccano gli

elementi della vicenda nella loro globalità, anche se in un passo

della motivazione danno particolare rilievo alla indicata parte

finale dell'art. 6, che sancisce l'irripetibilità.

Il dispositivo delle ordinanze propone la questione di

legittimità costituzionale dell'intero art. 6, con riferimento

all'art. 3 Cost. e l'assunta differenza di trattamento determinata

dall'irripetibilità è proprio in connessione con tale ampia

censura.

7. - Quanto al merito, osserva la Corte che, secondo le ordinanze,

la violazione dell'art. 3 Cost. sarebbe prodotta dal meccanismo

dell'art. 6 l. n. 103 del 1985, che verrebbe a determinare un

vantaggio ingiustificato a favore dei beneficiari e,

correlativamente, un danno per coloro che, a causa di un fatto

meramente casuale, come quello della non ancora avvenuta

corresponsione di detti maggiori compensi (dichiaratamente non dovuti

in base alla legge interpretativa) vengono ad essere privati del

diritto a tali emolumenti.

Va osservato al riguardo che la differenziazione, che così si

determina, è dovuta all'applicazione del principio della

irripetibilità delle somme percepite in buona fede dagli

interessati. Tale principio, ha ricevuto significativa applicazione

della giurisprudenza amministrativa proprio in materia di

retribuzione.

La differenziazione, lamentata nelle presenti vicende, appare poi

sicuramente connessa al decorso del tempo, nel quale, per iniziativa

della P.A. o in esecuzione di pronunce giudiziarie, erano stati

corrisposti gli emolumenti maggiorati.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, gli eventi sui quali

incide il fluire del tempo sono caratterizzati da peculiarità, che

li diversificano da situazioni analoghe, oggetto di comparazione

(cfr. sent. 16 febbraio 1984, n. 38; 11 dicembre 1985, n. 322,

relativa, quest'ultima, alla irrilevanza, come elemento di disparità

di trattamento, della "demarcazione temporale" posta da una norma di

legge).

E occorre soggiungere che, nella fattispecie, il tertium

comparationis è costituito dalla norma speciale, che consente il

trattamento più favorevole, rispetto a quello posto dalla disciplina

generale dei compensi professionali in questione. È insegnamento

consolidato di questa Corte che la disciplina particolare non può

costituire parametro utile ai fini di stabilire la dedotta disparità

di trattamento posta dalla norma di carattere generale (cfr. sent. 10

marzo 1983, n. 46).

Non sussiste, dunque, violazione dell'art. 3 Cost.