Sentenza n. 6/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo

comma, della legge 20 dicembre 1932, n. 1849, promosso con ordinanza

emessa il 27 gennaio 1964 dalla Corte suprema di cassazione - Sezione I

civile - nel procedimento civile vertente tra Cometti Carlo Cesare ed

il Ministero della difesa-esercito, iscritta al n. 135 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 212 del 29 agosto 1964.

Visti gli atti di costituzione del Cometti e del Ministero della

difesa;

udita nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1965 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Giuseppe Trabucchi, per il Cometti, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Ministero della

difesa.

Ritenuto in fatto :

Con manifesto in data 12 marzo 1958 il Comando Militare

Territoriale della Regione N. E. di Padova - a mente dell'art. 2 della

legge 20 dicembre 1932, n. 1849 - sottoponeva una vasta zona di terreno

sita nel Comune di Grazzana ad una serie di limitazioni, tutte a

contenuto negativo, oltre ad un generico divieto di transito e di sosta

a persone, veicoli animali, su vie, spiazzi, mulattiere, sentieri, ecc.

da determinarsi in futuro con ordinanza militare.

Uno dei proprietari gravati da tali limitazioni, il sig. Carlo

Cesare Cometti, ritenendo di avere diritto ad un indennizzo per la

soppressione dei pieni diritti di godimento della sua proprietà, con

citazione del 9 dicembre 1959, conveniva il Ministero della difesa-

esercito innanzi al Tribunale di Venezia, chiedendo la liquidazione di

tale indennità, ed invocando a fondamento della domanda l'art. 46

della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriazioni per pubblica

utilità, e l'art. 42 della Costituzione, previo eventuale giudizio

sulla legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della

citata legge del 1932, n. 1849.

Il Tribunale e la Corte d'appello respingevano la domanda. Ma la

Corte di cassazione, con ordinanza 27 gennaio 1964, ritenuta la non

manifesta infondatezza della proposta questione di legittimità

costituzionale, in relazione all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, dell'art. 3, secondo comma, della legge 20 dicembre 1932,

n. 1849, nella parte in cui per implicito è prevista la imposizione di

dette servitù senza indennizzo, e giudicatane la rilevanza ai fini

della decisione di merito, ha sospeso il giudizio, ordinando la

trasmissione degli atti a questa Corte.

La Corte di cassazione ha osservato che l'art. 3, secondo comma,

della legge del 1932 prevede l'indennizzo soltanto per l'ipotesi che la

cosiddetta servitù militare sia positiva, e cioè consista in un

facere (modifica dello stato delle cose, demolizione, ecc.), e perciò

quando non ricorra tale ipotesi, ma quella diversa di una servitù

negativa, ossia di un non facere (non aprire strade, non edificare,

ecc.) l'indennizzo, in base alla legge ordinaria, non è dovuto.

Posto ciò la Cassazione ritiene che tanto se si attribuisca alle

servitù militari il carattere tipico della servitù in senso tecnico,

ossia della servitù prediale su fondo privato a profitto di un bene

pubblico, quanto se si riconosca ad esse la figura di semplice limite

di diritto pubblico al diritto di privata proprietà, in ogni caso

sarebbe configurabile un contrasto della norma in esame con l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione, giacche nel primo caso vi sarebbe una

costituzione di servitù (anche temporanea) imposta discrezionalmente

dall'Autorità amministrativa senza indennizzo, e se si tratta, invece,

di limite, il contrasto sempre sussisterebbe dato che la legge non

prevede criteri obiettivi di qualificazione che valgano a differenziare

il limite da un'effettiva parziale espropriazione del bene, rimessa

all'Amministrazione senza corresponsione dell'indennizzo.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del

Parlamento.

In questa sede si è costituito il sig. Cometti la cui difesa ha

depositato le deduzioni il 1 agosto 1964.

Partendo dall'elencazione delle numerose limitazioni imposte alla

sua proprietà dal manifesto dell'Autorità militare, per il Cometti si

rileva che della sua proprietà non gli resterebbe altro che un merum

nomen.

Si osserva come la disciplina delle servitù militari introdotta

con la legge del 1932, n. 1849, abbia subito un sostanziale mutamento

rispetto a quella contenuta nel T.U. approvato con R.D. 16 maggio 1900.

Con detto T.U., infatti, erano state determinate preventivamente, in

modo preciso, con misure massime le zone circostanti le fortificazioni

militari, ed entro tali zone poligonali erano proibite certe

costruzioni o piantagioni da parte dei proprietari dei terreni

viciniori. Di qui la teoria che le cosiddette servitù militari non

erano delle vere e proprie servitù ma più esattamente dei limiti alla

proprietà, giacché la costruzione di una fortificazione o di un

complesso di opere importava de jure la compressione del diritto del

proprietario di usare della res sua.

Con la legge 20 dicembre 1932, n. 1849, invece, la costruzione

dell'opera militare, non fa sorgere, di diritto, alcuna servitù, non

implica nessun vincolo, ma rappresenta soltanto il presupposto perché

l'Autorità amministrativa si avvalga della potestà di imporre la

servitù, facoltà che si appalesa di apprezzabile ampiezza.

Passando poi ad esaminare il secondo ed il terzo comma dell'art. 42

della Costituzione, si sostiene che il legislatore costituente abbia

considerato due ipotesi, quella dei limiti, da imporre con norme

universali, e cioè dalla legge, al libero godimento della proprietà

per assicurarne la funzione sociale e per renderla accessibile a tutti

(secondo comma) e quella dell'espropriazione per motivi di interesse

generale, salvo indennizzo (terzo comma).

Ora, le servitù militari non pongono limiti destinati ad

assicurare la funzione sociale della proprietà o a renderla

accessibile a tutti, ma piuttosto si risolvono in parziali

espropriazioni, imponendo gravissime limitazioni ai proprietari. Onde

ad esse devesi ritenere applicabile il terzo comma dell'art. 42 della

Costituzione, e, pertanto, alle servitù imposte ai terreni del

deducente deve corrispondere un giusto indennizzo.

Si è costituito il Ministero della difesa-esercito, nel cui

interesse l'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate

il 29 luglio 1964, ha sostenuto che il contrasto denunziato dalla

Cassazione non sussiste.

Le servitù militari, disciplinate dalla legge 20 dicembre 1932, n.

1849, e dal regolamento 4 maggio 1936, n. 1388, sono da annoverare,

secondo la dottrina più autorevole, tra le "limitazioni poste al

diritto di proprietà nel pubblico interesse" e precisamente

nell'interesse della difesa militare. I vincoli costituiti dalle

servitù militari, che traggono origine, in base alla legge, dal

rapporto di vicinanza della proprietà privata con il demanio militare,

si concretano normalmente in divieti rivolti al proprietario di far uso

di determinate facoltà, peraltro senza che queste si trasferiscano

alla pubblica Amministrazione. Le limitazioni sono sancite nella legge

e sono concretamente determinate con atto amministrativo soggetto agli

ordinari rimedi giurisdizionali ed amministrativi.

Il campo delle limitazioni poste nell'interesse pubblico, nel

nostro ordinamento, è vastissimo. Si va, infatti, dalle limitazioni

che attengono al rapporto di vicinanza della proprietà privata con la

proprietà demaniale, come quelle in esame, ai limiti derivanti dai

piani regolatori edilizi, a quelli della legge sulla tutela delle cose

di interesse storico e artistico, delle leggi sulla tutela delle

bellezze naturali.

Più particolarmente, si indicano, poi, i numerosi esempi di

limitazioni derivanti dal rapporto di vicinanza con la proprietà

demaniale: l'Avvocatura ne fa una vasta elencazione.

Si mette in rilievo che dette limitazioni concettualmente

concorrono a definire, in tutti gli ordinamenti, compreso quello

italiano, il contenuto del diritto di proprietà che va esercitato

tenuti presenti "i limiti e l'osservanza degli obblighi stabiliti

nell'ordinamento giuridico" (art. 832 del Codice civile).

Ma tali limitazioni non importano alcun trasferimento di facoltà

dal privato proprietario alla pubblica Amministrazione, cosa che,

invece, si verifica nelle servitù vere e proprie di diritto pubblico o

servitù prediali pubbliche (servitù di via alzaia o di marciapiedi

sui beni laterali ai fiumi, servitù di scolo delle acque sui terreni

laterali alle strade) le quali costituiscono uno jus in re a favore

dell'Amministrazione. E tuttavia ad eccezione degli unici due casi di

servitù di acquedotto e di elettrodotto, in rapporto alle quali si

costituisce uno speciale jus in re aliena, per le servitù prediali,

come per le limitazioni poste nel pubblico interesse, il vincolo non

importa alcun indennizzo.

Passando poi ad illustrare tale sistema alla luce dell'art. 42

della Costituzione, l'Avvocatura sostiene che la legge può, in base

alla norma costituzionale, determinare, oltre i modi di acquisto, anche

i "modi di godimento" nonché i "limiti" della proprietà privata allo

scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a

tutti.

Detta norma costituzionale concerne direttamente anche i limiti

menzionati nella definizione del contenuto della proprietà dell'art.

832 del Codice civile quali restrizioni alla facoltà di godere e di

disporre da parte del proprietario, e tali limiti previsti in

connessione al raggiungimento dello scopo della funzione sociale della

privata proprietà, incidono sui "modi di godimento" della proprietà

stessa.

Ora, per la determinazione legislativa dei "modi di godimento"

della proprietà privata e per la imposizione dei limiti, in funzione

gli uni e gli altri dell'interesse sociale, la Costituzione non ha

previsto alcun indennizzo; il che è conforme alla natura e all'essenza

di tali vincoli che definiscono in concreto la proprietà privata, ed

è conforme altresi al sistema della legislazione ordinaria, sopra

delineato, secondo cui, tranne qualche eccezione, l'indennizzo è

escluso sia nei casi di limitazioni di diritto pubblico vere e proprie

che nei casi di servitù di diritto pubblico.

L'espropriazione è istituto che non ha alcun rapporto col

contenuto e con la definizione del diritto di proprietà, ma incide

sulle possibilità che tale diritto continui ad esistere nello stesso

proprietario. Correlativamente il terzo comma dell'art. 42 della

Costituzione non ha considerato questa o quella restrizione dettata,

nel pubblico interesse, al "modo o facoltà di godimento", ma soltanto

i casi di "trasferimento coattivo" ed effettivo della proprietà per

motivi di interesse generale.

L'Avvocatura conclude che non esiste alcun contrasto tra le norme

contenute nella legge del 1932, n. 1849 e la norma costituzionale,

giacché, in primo luogo, le servitù militari sono da inquadrare tra

le limitazioni e non tra le servitù vere e proprie di diritto pubblico

e, in secondo luogo, non si attua alcuna espropriazione, cioè alcun

trasferimento coattivo ne del diritto di proprietà né di alcuna delle

facoltà comprese nel diritto stesso, dal proprietario alla pubblica

Amministrazione.

D'altra parte anche se si trattasse di vere e proprie servitù di

diritto pubblico la conclusione sarebbe identica in rapporto alla

costituzionalità della mancata previsione dell'indennizzo, giacché si

tratterebbe sempre di vincolo a contenuto negativo che non importa, a

favore dell'Amministrazione, alcun trapasso coattivo delle facoltà di

usare e di godere parzialmente della cosa.

Con la memoria depositata il 14 ottobre 1965 l'Avvocatura sviluppa

le proprie argomentazioni insistendo in primo luogo sulla

qualificazione giuridica delle servitù militari che, nonostante la

dizione legislativa, sono da collocare tra le limitazioni al diritto di

proprietà privata poste nell'interesse pubblico, e, in secondo luogo,

sul problema fondamentale della interpretazione delle norme

costituzionali contenute nell'art. 42. Problema che, come già

sostenuto nelle deduzioni, viene risolto nel senso che il termine

"espropriazione", di cui al terzo comma, ha un solo e preciso

significato che è quello tradizionale tecnico giuridico e non può

dilatarsi fino a comprendere l'indennizzabilità di qualsiasi

diminuzione patrimoniale o di qualsiasi limite e che, pertanto, il

Costituente ha inteso garantire l'indennizzo solo nel caso di esproprio

e non dei semplici limiti di cui al secondo comma. Considerato in diritto :

1. - La norma denunziata è contenuta nel secondo comma dell'art. 3

della legge 20 dicembre 1932, dal cui testo si evince, per omissione,

l'esclusione di ogni indennizzo fuori dei casi di modificazione dello

stato delle cose ai sensi del primo comma dello stesso articolo.

Per giudicare se tale esclusione sia in contrasto con l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione occorre vedere se le "servitù"

indicate nell'art. 1 e specificate nell'art. 2 di tale legge

comportino, in tutto o in parte, una espropriazione ai sensi della

invocata norma costituzionale.

La difesa della parte privata sostiene che le servitù militari non

pongono meri limiti al libero godimento della proprietà, ma si

risolvono in parziali espropriazioni, alle quali deve corrispondere un

giusto indennizzo. Nella specie, le limitazioni sarebbero tali da

ridurre il diritto del proprietario ad un merum nomen.

L'Avvocatura dello Stato, nel presupposto che non si abbia

espropriazione se non nel caso di trasferimento coattivo di un diritto

dello espropriato allo espropriante, nega che possa par tarsi di

espropriazione e quindi di indennizzabilità rispetto all'imposizione

di limitazioni, tranne che ricorra un danno permanente che produca la

definitiva soppressione del diritto.

2. - È da premettere che questa Corte non è chiamata a risolvere

la questione se spetti o no all'attore nel giudizio a quo un indennizzo

a causa delle "servitù" imposte nella sua proprietà: in questa sede

si giudica della legittimità delle norme, non dell'applicazione di

esse ai casi concreti.

È altresì da premettere che per risolvere la questione di

legittimità costituzionale non gioverebbe far ricorso ad un'altra

questione: quella del carattere delle cosiddette servitù militari. Che

trattisi di servitù o di limiti non ha influenza decisiva, come ha

messo bene in luce l'ordinanza della Corte di cassazione; tanto più

che, non essendo chiarito a sufficienza nella legislazione, nella

giurisprudenza e nella dottrina il significato dei due termini

"servitù" e "limiti" (assunti come sinonimi ed intercambiabili i due

termini "limiti" e "limitazioni", le cui differenze di significato, se

pure esistono, non hanno rilievo ai fini della questione in esame),

specialmente in rapporto alle servitù militari, il tentativo di una

definizione di tale significato in questa sede non partirebbe da una

base sicura e difficilmente approderebbe ad una sicura soluzione.

Ma anche se fosse possibile giungere ad una appagante

discriminazione, rispetto alle predette "servitù", dei due concetti di

servitù e di limite, ciò non offrirebbe un criterio valevole per

identificare i casi in cui sussista espropriazione e quindi diritto

all'indennizzo. Difatti, non sarebbe esatto affermare che si abbia

sempre espropriazione nei casi di servitù e non si abbia mai

espropriazione nei casi di limiti, giacché possono esserci imposizioni

di servitù che non importano espropriazione e imposizioni di limiti

che hanno carattere di espropriazione, secondo la natura, l'incidenza,

l'entità del sacrificio che deriva dalla imposizione.

3. - Giova, anzitutto, affermare che la nozione di espropriazione

enunciata nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione non può essere

ristretta al concetto di trasferimento coattivo nè l'obbligo della

indennizzabilità può essere ricondotto esclusivamente a tale

concetto.

Già nel periodo anteriore alla Costituzione vigente era pacifica

l'indennizzabilità in alcuni casi nei quali non si aveva

trasferimento, fossero o no tali casi classificabili sotto il concetto

di espropriazione: si ricordino i casi di requisizione in uso, di

occupazioni temporanee, di danno permanente conseguente all'esecuzione

di opere pubbliche; la imposizione di talune servitù; la eliminazione

di servitù senza il trasferimento della servitù stessa ad altri. Del

resto anche nel caso previsto dall'art. 3, primo comma, della legge

denunziata la legge stessa prevede il diritto ad indennità anche se

non si verificano trasferimenti.

Ora, se è vero che il Costituente nel parlare di espropriazione si

è riferito a questo istituto quale risultava dalla tradizione in atto,

è pure certo, da un canto, che la tradizione conosceva espropriazioni

non traslative e, dall'altro, che con l'art. 42, terzo comma, non fu

esclusa l'indennizzabilità per i casi in cui il diritto vigente

ammetteva - ed ammette - l'indennizzabilità anche se non sussista

trasferimento di diritti.

Lo Statuto albertino, mentre dichiarava inviolabile la proprietà,

permetteva, dato il suo carattere di flessibilità, che la legge

ordinaria limitasse o addirittura sottraesse il diritto all'indennizzo.

All'opposto, la Costituzione vigente, per un verso, accorda una minore

tutela, ma, per l'altro, stante il suo carattere rigido, non ammette la

legittimità di una legge ordinaria che disponendo o autorizzando

misure espropriative, neghi l'indennizzo.

Che cosa debba intendersi per espropriazione ai sensi del terzo

comma dell'art. 42 risulta dal confronto di questa norma con i due

commi precedenti dello stesso articolo. Con il primo comma e con la

prima parte del secondo comma, si afferma, in correlazione con altri

articoli, quali precipuamente il 41, il 43 ed il 44, il principio che

l'istituto della proprietà privata è garantito; con la seconda parte

del secondo comma si enuncia che la legge ne determina i modi di

acquisto, di godimento e i limiti; nel terzo comma si prevede che la

proprietà può essere espropriata, salvo indennizzo. Ciò comporta

che la determinazione dei modi di acquisto e di godimento e dei limiti,

volta, come deve essere, a regolare l'istituto della proprietà

privata, a stabilirne, cioè, la configurazione nell'ordinamento

positivo, non può violare la garanzia accordata dalla Costituzione al

diritto di proprietà, sopprimendo l'istituto della proprietà privata

o negando ovvero comprimendo singoli diritti senza indennizzo. La

logica del sistema impone di considerare che la violazione della

garanzia si avrebbe non soltanto nei casi in cui fosse posta in essere

una traslazione totale o parziale del diritto, ma anche nei casi in

cui, pur restando intatta la titolarità, il diritto di proprietà

venisse annullato o menomato senza indennizzo.

4. - Trattandosi di materia non regolata, in via generale, dal

legislatore e ancora in elaborazione da parte della dottrina e della

giurisprudenza, non è possibile fissare criteri sicuri, valevoli a

comprendere tutti i casi e a chiarire tutte le situazioni.

Tuttavia, si può affermare che la legge può non disporre

indennizzi quando i modi ed i limiti che essa segna, nell'ambito della

garanzia accordata dalla Costituzione, attengano al regime di

appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere

categorie di beni ovvero quando essa regoli la situazione che i beni

stessi abbiano rispetto a beni o a interessi della pubblica

Amministrazione; sempre che, la legge, sia destinata alla generalità

dei soggetti i cui beni si trovino nelle accennate situazioni, salva la

possibilità di accertare con singoli atti amministrativi l'esistenza

di tali situazioni rispetto a singoli soggetti ed a singoli beni. Per

questo può anche dirsi che le imposizioni devono avere carattere

obbiettivo, nel senso che devono scaturire da disposizioni che

imprimano, per così dire, un certo carattere a determinate categorie

di beni, identificabili a priori per caratteristiche intrinseche.

Se le imposizioni non abbiano questo carattere generale ed

obbiettivo, in quanto comportino un sacrificio per singoli soggetti o

gruppi di soggetti rispetto a beni che non si trovino nelle condizioni

suindicate, allora sorge il problema dell'indennizzabilità. In questi

casi può dirsi che si ha espropriazione quando il godimento del bene

(nel senso di utilizzazione e di disposizione) sia in tutto o in parte

sottratto al titolare del diritto, essendo senza decisiva importanza il

fatto che titolare ne resti o no il proprietario. Né ha importanza il

fatto che il sacrificio sia imposto direttamente dalla legge o con atto

amministrativo in base alla legge, perché non è la forma dell'atto di

imposizione quella che dà all'atto stesso la sua caratteristica come

atto di espropriazione.

È, pertanto, da considerarsi come di carattere espropriativo anche

l'atto che, pur non disponendo una traslazione totale o parziale di

diritti, imponga limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto

di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto profondamente da

renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla

natura del bene stesso o determinando il venir meno o una penetrante

incisione del suo valore di scambio. È altresì da considerare come di

carattere espropriativo l'atto che costituisca servitù o imponga

limiti a carico della proprietà, quando gli uni e gli altri siano di

entità apprezzabile, anche se non tali da svuotare di contenuto il

diritto del proprietario.

Non si può negare che nei criteri esposti ha parte notevole un

elemento quantitativo, nel senso che il carattere espropriativo è

fatto dipendere anche dalla maggiore o minore incidenza che il

sacrificio imposto ha sul contenuto del diritto. Ma questo è un

elemento insopprimibile del concetto di espropriazione, intesa non

soltanto come trasferimento ma anche come sottrazione o menomazione del

godimento del diritto: sottrazione o menomazione che deve essere

prevista ed accertata anche in rapporto alla concretezza del sacrificio

imposto.

5. - Sulla base dei criteri enunciati, occorre ora tornare

all'esame dell'art. 2 della legge denunziata.

In primo luogo, è da dire che non trattasi di limitazioni (si

qualifichino servitù o limiti) aventi carattere generale ed obbiettivo

nei sensi sopra indicati. Trattasi di imposizioni da disporsi, in base

alla legge, con atti amministrativi, improntati a criteri di larga

discrezionalità ed aventi contenuto svariato.

È, tuttavia, da notare che nessuna delle previsioni contenute

nell'art. 2 rappresenta, isolatamente considerata, un caso di

espropriazione. Anche le prescrizioni che appaiono più impegnative -

come quella di non impiantare linee elettriche o condotte di acqua o di

gas o quella di non tenere fucine o altri impianti provvisti di

focolare o quella di non fabbricare muri o edifici o quella, purché

temporanea, di non transitare o non sostare - non sono idonee, da sole

ed in astratto, a costituire atti di espropriazione: tali sarebbero se,

per fare due soli esempi, dalla imposizione di uno o più limiti

risultasse impedita la coltivazione della terra e la raccolta dei

frutti in un fondo agricolo o la possibilità di abitazione (soggiorno,

preparazione e consumazione dei pasti, ecc.) in un edificio a ciò

destinato.

Ciò posto, mentre non si può dichiarare l'illegittimità della

norma denunziata in quanto nega l'indennizzo in relazione all'uno o

all'altro dei sacrifici previsti dalla legge, tale dichiarazione si

deve emettere in relazione ai casi in cui per effetto di uno o più di

tali sacrifici si abbia espropriazione nel senso delineato nella

motivazione di questa sentenza.