Sentenza n. 6/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 88, 1

comma, del testo unico delle leggi per l'elezione della Camera dei

deputati, approvato con D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza 14 luglio 1959 emessa dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale - Sezione IV - sul ricorso proposto da Caccuri Edmondo

contro il Ministero di grazia e giustizia, iscritta al n. 117 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959;

2) ordinanza 14 luglio 1959 emessa dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale - Sezione IV - sul ricorso proposto da Pitzalis

Giovanni contro il Ministero della pubblica istruzione, iscritta al n.

118 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959;

3) ordinanza 14 luglio 1959 emessa dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale - Sezione IV - sul ricorso proposto da Petrucci

Giovanni contro il Ministero dei trasporti, iscritta al n. 119 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 288 del 28 novembre 1959;

4) ordinanza 14 luglio 1959 emessa dal Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale - Sezione IV - sul ricorso proposto da Cerreti Alfonso

contro il Ministero della pubblica istruzione, iscritta al n. 124 del

Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 295 del 5 dicembre 1959.

Udita nell'udienza pubblica del 20 gennaio 1960 la relazione del

Giudice Tomaso Perassi;

uditi gli avvocati Aldo Dedin e Raffaele Resta, per il Pitzalis,

Raffaele Resta, per il Petrucci, Giambattista Rizzo, per il Cerreti, e

il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per i

Ministeri di grazia e giustizia, della pubblica istruzione e dei

trasporti.

Ritenuto in fatto Edmondo Caccuri, magistrato di appello addetto alla Corte di

cassazione, Giovanni Pitzalis, ispettore generale del Ministero della

pubblica istruzione, Giovanni Petrucci, direttore dell'Ispettorato

compartimentale della motorizzazione civile in Sicilia, ed Alfonso

Cerreti, provveditore agli studi a Messina, essendo stati eletti

deputati al Parlamento per la presente legislatura, vennero collocati

in aspettativa, dalle Amministrazioni da cui rispettivamente

dipendevano, per tutta la durata del mandato parlamentare, in base

all'art. 88, primo comma, del testo unico delle leggi per l'elezione

della Camera dei deputati, approvato con D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361.

Nei provvedimenti coi quali sono stati collocati in aspettativa i

predetti dipendenti dello Stato è disposto che ciascuno di essi

continua a godere del trattamento economico precedente in quanto più

favorevole dell'indennità parlamentare e nel provvedimento concernente

il Cerreti più precisamente si dispone che "dalla data di decorrenza

dell'aspettativa compete all'interessato, ai sensi dell'art. 67,

secondo comma, del testo unico delle disposizioni concernenti lo

statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10

gennaio 1957, n. 3, il trattamento economico più favorevole tra lo

stipendio di pubblico impiegato e l'indennità fissa mensile attribuita

ai membri del Parlamento dall'art. 1 della legge 9 agosto 1948, n.

1102".

Ciascuno dei detti dipendenti dello Stato ha impugnato dinanzi al

Consiglio di Stato il provvedimento che lo concerne, assumendo che

l'art. 88, primo comma, del testo unico delle leggi per l'elezione

della Camera dei deputati è in contrasto con l'art. 51, terzo comma,

della Costituzione, il quale stabilisce che "chi è chiamato a funzioni

pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro

adempimento e di conservare il posto di lavoro".

Il Cerreti ha dedotto, poi, l'illegittimità costituzionale

dell'intero art. 88 del testo citato anche sotto un altro profilo:

perché, disponendo nel terzo comma che i professori di università e i

direttori di istituti sperimentali equiparati siano collocati in

aspettativa solo a loro domanda, violerebbe il principio

dell'eguaglianza dei cittadini nell'accesso alle cariche elettive,

sancito nel primo comma dello stesso art. 51 della Costituzione.

In ciascuno dei quattro procedimenti così promossi dinanzi al

Consiglio di Stato, si è costituita l'Amministrazione interessata

(Ministero di grazia e giustizia nel procedimento promosso dal Caccuri,

Ministero della pubblica istruzione nei procedimenti promossi dal

Pitzalis e dal Cerreti, Ministero dei trasporti nel procedimento

promosso dal Petrucci) ed ha resistito al ricorso, chiedendone il

rigetto.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le dedotte questioni di

legittimità costituzionale non siano manifestamente infondate e ne ha

rimesso perciò la decisione a questa Corte con quattro ordinanze - una

per ciascun procedimento - emesse in data 14 luglio 1959.

Tali ordinanze, debitamente notificate alle parti ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri e comunicate ai Presidenti delle due Camere

del Parlamento, sono state pubblicate: tre nella Gazzetta Ufficiale n.

288 del 28 novembre 1959 e la quarta (quella emessa nel procedimento

fra il Cerreti e il Ministero della pubblica istruzione) nella Gazzetta

Ufficiale n. 295 del 5 dicembre 1959. Nel registro generale delle

ordinanze pervenute a questa Corte nel 1959, sono iscritte ai numeri

117, 118, 119 e 124.

Dinanzi a questa Corte, nel giudizio promosso con la prima

ordinanza (n. 117), si è costituito solo il Ministero di grazia e

giustizia. In ciascuno degli altri tre giudizi si sono costituite

entrambe le parti.

In ordine alla questione di legittimità costituzionale del primo

comma dell'art. 88 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361, sollevata in

riferimento al terzo comma dell'art. 51 della Costituzione, il

Pitzalis, il Petrucci ed il Cerreti sostengono, nelle loro deduzioni,

che la norma costituzionale non è diretta a garantire soltanto la

conservazione del posto di lavoro a chi è investito di funzioni

pubbliche elettive, ma anche a garantirgli la possibilità di

continuare a svolgere, contemporaneamente, le precedenti funzioni.

Questa interpretazione non solo sarebbe conforme alla lettera del testo

costituzionale, ov'è espressamente stabilito che "chi è chiamato a

funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario

al loro adempimento", ma sarebbe altresì conforme agli scopi

intrinseci della norma, identificabili anche attraverso le discussioni

svoltesi in seno all'Assemblea costituente. Chiamata a scegliere fra

due tesi - quella di ritenere in ogni caso incompatibile il

contemporaneo esercizio del mandato politico e dell'impiego e quella di

ritenerlo invece compatibile assicurando però, da un lato, il retto

adempimento delle funzioni elettive e non pregiudicando dall'altro,

diritti e interessi dell'eletto nel rapporto d'impiego - la

Costituente, ispirata anche da atteggiamento di sfavore verso il

cosiddetto professionismo politico, avrebbe finito con l'accogliere la

seconda soluzione, approvando la norma in esame, simile, anche nella

formulazione, ad una norma già contenuta nella costituzione di Weimar.

Tale norma, nel suo più profondo significato, sarebbe diretta a

garantire libertà e indipendenza assolute ad ogni cittadino, anche a

chi presti lavoro subordinato, che voglia dare il suo contributo

all'attività politica della Nazione.

Il Pitzalis, il Petrucci e il Cerreti fanno poi rilevare che fino

all'emanazione della norma impugnata, il legislatore ordinario aveva

sempre inteso il precetto costituzionale nel senso di ritener

compatibile l'esercizio delle funzioni politiche elettive con

l'esercizio delle funzioni di impiegato, e ricordano l'art. 25 della

legge 20 gennaio 1948, n. 6, che aveva lasciato esclusivamente alla

sensibilità e alla discrezione dello stesso impiegato di chiedere il

congedo straordinario ove ritenesse di non poter continuare a svolgere

proficuamente le precedenti funzioni, nonché i lavori preparatori

della legge 13 febbraio 1953, n. 60, sulle incompatibilità

parlamentari, durante i quali fu soppresso alla Camera un articolo del

disegno di legge dove era prescritto che il collocamento in congedo

dell'impiegato eletto al Parlamento dovesse essere sempre disposto di

ufficio.

Passando all'esame della norma impugnata (contenuta nell'art. 41

della legge 16 maggio 1956, n. 493, poi trasfusa nell'art. 88 del

citato testo unico delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati

del 1957, n. 361), il Pitzalis, il Petrucci e il Cerreti ricordano che

anche l'adozione di questa norma fu oggetto di vivaci contrasti alla

Camera dei deputati e al Senato, accennano ai vari problemi a cui può

dar luogo la sua pratica applicazione e si soffermano a dimostrarne il

contrasto con la norma dell'art. 51 della Costituzione, come da loro

interpretata, facendo rilevare che il collocamento in aspettativa

porta, in modo ancora più netto che nel congedo, all'allontanamento

dell'impiegato dall'esercizio delle sue funzioni e in taluni casi

implica pure sostituzione nell'ufficio e cioè perdita del posto. Il

Cerreti offre a questo riguardo l'esempio del caso suo personale,

giacché, dopo averlo collocato in aspettativa, il Ministero della

pubblica istruzione lo ha sostituito con altro "titolare" al

Provveditorato agli studi di Messina.

In ordine alla questione di legittimità costituzionale dell'intero

art. 88 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361, sollevata in riferimento

al primo comma dell'art. 51 della Costituzione, il Cerreti sostiene che

il diverso trattamento fatto dal legislatore ai professori di

università e di istituti equiparati, pei quali il collocamento in

aspettativa può aver luogo solo "a domanda", non ha alcuna

apprezzabile giustificazione, dato che anche i professori universitari

sono astretti a particolari doveri, fra cui quello di osservare

l'orario scolastico prestabilito e di risiedere stabilmente nella sede

dell'Università o Istituto a cui appartengono, con possibilità

eccezionale di deroga solo per residenza in località prossima (artt. 6

e 7 legge 18 marzo 1958, n. 311). Appunto perché priva di

giustificazione, la disparità di trattamento fra professori

universitari ed altri impiegati violerebbe il principio sancito nel

primo comma dell'art. 51 della Costituzione, secondo cui tutti i

cittadini possono accedere alle cariche elettive in condizioni di

eguaglianza.

L'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni presentate per ciascuno

dei tre Ministeri in causa, nega che la lettera dell'art. 51, terzo

comma, della Costituzione autorizzi l'interpretazione datane ex adverso

e sostiene - desumendo anch'essa elementi dai lavori preparatori - che

l'intenzione dei Costituenti fu soltanto quella di garantire all'eletto

la conservazione del posto di lavoro, lasciando al legislatore

ordinario di determinare concretamente il mezzo per attuare tale

finalità. Facendo poi rilevare che in sede di interpretazione

teleologica di una norma, può e deve tenersi conto degli inconvenienti

a cui una determinata soluzione potrebbe dar luogo, l'Avvocatura

accenna al grave sacrificio degli interessi dei datori di lavoro che

verrebbe posto in essere, specie nei rapporti di lavoro privati,

accedendo alla tesi della compatibilità delle funzioni: sacrificio che

si tradurrebbe in una vera espropriazione senza indennizzo nei casi in

cui il datore di lavoro sia costretto a corrispondere le intere

retribuzioni a un lavoratore che non è in grado di svolgere attività

proficua.

Quanto alla norma impugnata, l'Avvocatura sostiene che la via

prescelta dal legislatore ordinario per attuare il precetto

costituzionale tutela nel modo più ampio gli interessi dell'impiegato

eletto deputato, desumendosi, dallo stesso art. 88 del testo unico in

esame, che il periodo trascorso in aspettativa viene computato ai fini

della progressione in carriera, dell'attribuzione degli aumenti

periodici e del trattamento di quiescenza e di previdenza.

In ordine alla questione della disparità di trattamento fra

professori universitari ed altri impiegati, l'Avvocatura dello Stato

dedusse che il primo comma dell'art. 51 della Costituzione riguarda

esclusivamente l'accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive e

non concerne perciò la regolamentazione dei rapporti del lavoratore

eletto a funzioni pubbliche col suo datore di lavoro; che la stessa

norma costituzionale prescrive comunque che nell'accesso alle cariche

si debba tener conto dei requisiti stabiliti dalla legge; che, infine,

l'accoglimento dell'eccezione di incostituzionalità porterebbe al

riesame, in sede legislativa, del problema della equiparazione di tutti

i dipendenti pubblici eletti al Parlamento, problema che potrebbe anche

essere risolto estendendo agli stessi professori universitari il

trattamento ora riservato agli altri impiegati.

Sulla base delle deduzioni esposte, le parti concludono,

rispettivamente, per l'accoglimento o per la dichiarazione di

infondatezza delle proposte eccezioni di illegittimità costituzionale,

con tutte le conseguenze di legge. Considerato in diritto :

1. - Le quattro cause, promosse dalle ordinanze del Consiglio di

Stato indicate in epigrafe e congiuntamente discusse, vengono riunite

per essere decise con unica sentenza, avendo per oggetto la stessa

questione di legittimità costituzionale.

2. - La posizione degli impiegati dello Stato e di altre

amministrazioni pubbliche, che siano eletti deputati, è stata oggetto

di disposizioni diverse anche dopo l'entrata in vigore dell'attuale

Costituzione.

L'art. 41 della legge 16 maggio 1956, n. 493, trasfuso nell'art. 88

del vigente T.U. delle leggi recanti norme per la elezione della Camera

dei deputati 30 marzo 1957, n. 361, ha regolato tale materia con le

seguenti disposizioni:

"I dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni, nonché i

dipendenti degli enti ed istituti di diritto pubblico sottoposti alla

vigilanza dello Stato, che siano eletti deputati, sono collocati

d'ufficio in aspettativa per tutta la durata del mandato parlamentare.

Ad essi si applica l'art. 57 del decreto del Presidente della

Repubblica 11 gennaio 1956, n. 17.

"Nei confronti dei dipendenti, di cui al comma precedente, che

durante il mandato parlamentare non abbiano potuto conseguire

promozioni in conseguenza del loro incarico politico, e che, per

qualsiasi motivo, cessino dal loro mandato, va adottato provvedimento

di ricostruzione di carriera con inquadramento anche in soprannumero.

"Le disposizioni del precedete articolo si applicano ai professori

universitari e ai direttori di istituti sperimentali equiparati solo a

domanda degli interessati".

Le stesse disposizioni sono applicabili all'elezione al Senato in

forza dell'art. 2 della legge 27 febbraio 1958, n. 64.

3. - La questione di legittimità costituzionale, rimessa al

giudizio della Corte costituzionale dalle quattro ordinanze del

Consiglio di Stato indicate in epigrafe, consiste, in primo luogo, nel

valutare se la norma del primo comma dell'art. 88 del T.U. 30 marzo

1957, n. 361, secondo la quale i dipendenti dello Stato e delle altre

amministrazioni, che siano eletti deputati, sono collocati d'ufficio in

aspettativa per tutta la durata del mandato parlamentare, sia in

contrasto con la norma del terzo comma dell'art. 51 della Costituzione,

la quale stabilisce che "chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive

ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di

conservare il suo posto di lavoro".

L'art. 51, terzo comma, della Costituzione attribuisce direttamente

al cittadino, che è chiamato a funzioni pubbliche elettive, due

diritti soggettivi: quello di disporre del tempo necessario al loro

adempimento e quello di conservare il suo posto di lavoro. Questa norma

costituzionale non contiene un rinvio alla legge ordinaria per la

disciplina dell'esercizio dei diritti da essa garantiti. Ciò non

esclude, come la Corte ha già avuto occasione di affermare per casi

analoghi (sent. 1/1960), la possibilità che la legge ordinaria emani

norme relative alle modalità di esercizio dei detti diritti

individuali, a condizione, s'intende, che tali norme non siano tali da

menomare i diritti stessi.

Si tratta, pertanto, di valutare se la norma dell'art. 88 del T.U.

1957 n. 361, che dispone il collocamento d'ufficio in aspettativa degli

impiegati eletti deputati, sia compatibile con l'esercizio dei diritti

soggettivi attribuiti dal terzo comma dell'art. 51 della Costituzione.

Ai fini dell'esame di tale questione, è necessario anzitutto

precisare la portata del diritto a conservare il posto di lavoro,

riconosciuto da quella norma costituzionale. Ed infatti su tale punto

si è particolarmente insistito nella discussione dalle parti.

Si è sostenuto che "conservare il posto di lavoro" non significa

solo assicurare io stesso posto di lavoro alla cessazione delle

funzioni pubbliche elettive, ma significa altresì assicurare il posto

nella sua effettiva continuità, nell'esercizio concreto ed attuale

delle relative funzioni.

La Corte ritiene che tale tesi non sia fondata su un'esatta

configurazione del diritto a "conservare il posto di lavoro".

La formula usata dalla Costituzione ("conservare il posto") si

trova in diverse leggi dello Stato, anche anteriori alla Costituzione,

onde il significato che a tale formula viene attribuita da dette leggi

offre un criterio rilevante per interpretare il significato della

stessa formula in quanto utilizzata dall'art. 51, terzo comma, della

Costituzione. Da varie leggi (T.U. delle leggi sullo stato degli

impiegati civili 22 novembre 1908, n. 693, art. 26; T.U. della legge

elettorale politica 13 dicembre 1923, n. 2694, art. 90; R.D.L. 30

dicembre 1923, n. 2960, art. 86; R.D.L.13 maggio 1929, n. 850, art. 3;

D.L.C.P.S.13 settembre 1946, n. 303, sulla conservazione del posto ai

lavoratori chiamati alle. armi per servizio di leva, art. 90; L. 3

maggio 1955, n. 370, sulla conservazione del posto ai lavoratori

richiamati alle armi, art. 1) risulta che conservare il "posto" vuol

dire mantenere il rapporto di lavoro o di impiego, ma non continuare

nell'esercizio delle funzioni in cui si concreta la prestazione

dell'impiegato interessato. Ai fini dell'interpretazione della formula

"conservare il posto", è un criterio fondatamente utilizzabile quello

di prendere in considerazione il significato che la stessa formula ha

nello statuto degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 11 gennaio

1956, n. 17), dato che a tale complesso di norme fa riferimento la

norma contenuta nell'art. 88 del T.U. 30 marzo 1957, n. 361. L'art. 56

di detto statuto, al quale rinvia la citata norma, nel regolare le

varie cause dell'aspettativa degli impiegati, stabilisce nell'ultimo

comma "non si può in alcun caso disporre del posto dell'impiegato

collocato in aspettativa". Ora in questa disposizione l'espressione "il

posto dell'impiegato collocato in aspettativa" non può evidentemente

intendersi come riferibile alle funzioni, ossia all'ufficio, a cui è

preposto l'impiegato collocato in aspettativa, non essendo ammissibile

che durante l'aspettativa di un impiegato l'Amministrazione, per il

fatto di essere tenuta a non disporre del posto dell'impiegato, non

possa prendere i provvedimenti necessari per assicurare la continuità

dell'esercizio delle funzioni, che erano esercitate dall'impiegato

collocato in aspettativa. Il diritto, costituzionalmente garantito,

dell'impiegato deputato a conservare il posto non implica, quindi, il

diritto a continuare nell'esercizio delle funzioni impiegatizie. La

disposizione della legge ordinaria, che dispone il collocamento

d'ufficio in aspettativa, non può, pertanto, ritenersi in contrasto

con la norma costituzionale che attribuisce all'impiegato eletto

deputato il diritto a conservare il posto di lavoro. La disposizione

della legge ordinaria, che prevede il collocamento d'ufficio in

aspettativa, è ispirata a criteri di opportunità pratica, suggeriti

sia dall'estensione che attualmente hanno assunto i lavori delle Camere

parlamentari, sia dall'esigenza, affermata dall'art. 97 della

Costituzione, di assicurare il buon funzionamento dell'Amministrazione.

4. - A sostegno della tesi dell'illegittimità del collocamento

d'ufficio in aspettativa si è fatto richiamo all'art. 98, secondo

comma, della Costituzione, secondo il quale i pubblici impiegati se

sono membri del Parlamento non possono conseguire promozioni se non per

anzianità, deducendosi che tale norma ammette che durante il mandato

parlamentare l'impiegato possa conseguire promozioni per anzianità,

mentre ciò è escluso durante il colloca - mento in aspettativa.

Senonché, l'aspettativa dell'impiegato eletto deputato è

un'aspettativa sui generis: essa è regolata dalla norma speciale

dell'art. 57 del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 17 (ora art. 67 del T.U. 10

gennaio 1957, n. 3), che, per disposizione dell'art. 88 del D.P.R. 30

marzo 1957, n. 361, è applicabile ai dipendenti dello Stato eletti

deputati collocati in aspettativa per tutta la durata del mandato

parlamentare: tale norma, in conformità all'art. 98 della

Costituzione, non esclude che durante il mandato parlamentare

l'impiegato collocato in aspettativa abbia la possibilità di

conseguire promozioni per anzianità secondo le norme vigenti in

materia.

5. - Né, avuto riguardo al significato che è da attribuirsi al

diritto dell'impiegato deputato a conservare il posto, il colloca -

mento d'ufficio in aspettativa menoma il diritto dell'interessato a

disporre del tempo necessario all'adempimento delle pubbliche funzioni

elettive. Tale provvedimento, anzi, tutela ampiamente quel diritto, in

quanto l'aspettativa esenta temporaneamente l'impiegato dall'obbligo

della prestazione del servizio impiegatizio.

6. - La questione della legittimità costituzionale della norma

contenuta nell'art. 88 del T.U. 30 marzo 1957, n. 361, è stata

sollevata da una delle parti anche sotto il profilo della violazione

del principio di eguaglianza affermato dall'art. 3 della Costituzione,

rilevandosi come violazione di tale principio il fatto che il

collocamento d'ufficio in aspettativa è stato dichiarato inapplicabile

per una categoria di dipendenti dello Stato: i professori universitari

ed i direttori di istituti sperimentali equiparati, ai quali le

disposizioni del citato art. 88 si applicano solo a domanda degli

interessati. Essendosi riconosciuto che, nonostante il silenzio

dell'art. 88, la legge ordinaria ha la facoltà di emanare norme per

disciplinare le modalità di esercizio dei diritti individuali

preveduti dall'art. 51, terzo comma, della Costituzione, si deve anche

riconoscere alla legge ordinaria la facoltà di adottare a tale

riguardo norme che si adattano alla possibile diversità di situazioni

impiegatizie. L'avere disposto che ai professori universitari ed ai

direttori di istituti sperimentali equiparati la norma sul collocamento

d'ufficio in aspettativa si applica solo su domanda degli interessati

è un'esplicazione di quella facoltà, nella quale rientra il potere

discrezionale di apprezzare se per tali categorie di impiegati

ricorrano situazioni particolari che rendano opportuno di stabilire per

esse un trattamento speciale in relazione all'effettiva possibilità di

esercitare le funzioni impiegatizie. Il motivo di pretesa

illegittimità costituzionale dell'art. 88 in riferimento al principio

d'uguaglianza affermato nell'art. 3 della Costituzione deve pertanto

ritenersi infondato.