Sentenza n. 59/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996 (Provvedimenti

per il personale della catalogazione del patrimonio artistico

siciliano e per la custodia e fruizione dei beni culturali ed

ambientali), promosso con ricorso del commissario dello Stato per la

regione siciliana notificato il 1 aprile 1996, depositato in

cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 16 del registro

ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1996 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato dello Stato Luigi Mazzella per il ricorrente, e

gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996 il commissario dello

Stato per la regione siciliana ha impugnato la legge approvata

dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 24 marzo 1996,

recante "Provvedimenti per il personale della catalogazione del

patrimonio artistico siciliano e per la custodia e fruizione dei beni

culturali ed ambientali" (disegno di legge n. 1181-1205-1209-1227),

per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione nonché

degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre 1992, n.

421 e 22, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

Con l'art. 1 di tale provvedimento legislativo si dispone la

trasformazione automatica a tempo indeterminato dei contratti di

lavoro a termine, stipulati dall'amministrazione regionale con il

personale già utilizzato - ai sensi dell'art. 111 della legge

regionale 1 settembre 1993, n. 25, come modificato dall'art. 13 della

legge regionale 29 settembre 1994, n. 34 - per la catalogazione del

patrimonio culturale ed ambientale siciliano, con contratti di lavoro

subordinato di diritto privato di durata triennale.

2. - Dopo aver affermato che la regione siciliana non ha ancora

avviato le procedure di verifica dei carichi di lavoro dei propri

dipendenti, né rideterminato la propria pianta organica, come

chiesto dalla legislazione statale, il commissario dello Stato

ricorrente osserva che i contratti a termine, che si intendono

trasformare ope legis a tempo indeterminato, sono stati stipulati

soltanto nel secondo semestre del 1994 e pertanto non si comprende la

necessità di una loro proroga legale, senza che la regione proceda

alla previa verifica dei risultati fino ad ora conseguiti. La misura

non sarebbe, inoltre, giustificata da esigenze funzionali della

pubblica amministrazione né da idonea motivazione, dal momento che

verrebbero mantenuti i rapporti di lavoro di un rilevante numero di

soggetti (700 unità) per una finalità, la catalogazione, che per

sua natura è limitata nella materia e nel tempo. Unico scopo del

legislatore regionale (art. 1) sembrerebbe essere quello di

assicurare "stabilità occupazionale" a lavoratori che non hanno

sostenuto nessuna prova di idoneità professionale al momento della

stipula dei contratti e per i quali non si prevede alcuna selezione

nemmeno al momento della conversione, disposta dal provvedimento

legislativo impugnato, degli originari contratti a termine.

L'illegittimità sarebbe confermata dagli artt. 2 e 3 della

medesima legge regionale, perché tali norme prevedono la

possibilità per la regione di stipulare nuovi contratti di lavoro

con il personale utilizzato per attività di catalogazione di altri

progetti (barocco siciliano e edifici ecclesiastici siciliani), prima

escluso dall'applicazione dell'art. 111 della legge regionale n. 25

del 1993 ed ora invece ricompresovi. Inoltre, la mancata fissazione

di un termine per il completamento delle operazioni di catalogazione

e di inventario sarebbe in contrasto con il principio dell'art. 97

Cost., perché verrebbero deresponsabilizzati i funzionari preposti

alla verifica dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi

prefissati.

Le previsioni normative sarebbero, altresì, in contrasto con i

principi posti dal legislatore nazionale in tema di razionalizzazione

dell'impiego di risorse umane nelle pubbliche amministrazioni (leggi

nn. 421 del 1992, 724 del 1994 e 549 del 1995) con il minimo esborso

di danaro pubblico.

3. - Si è costituita in giudizio la regione siciliana per chiedere

il rigetto di tutte le questioni.

In primo luogo le norme impugnate non sarebbero né arbitrarie né

irragionevoli anche alla luce di precedenti, analoghi interventi

regionali in specifici settori (legge regionale 6 luglio 1990, n.

11, modificata dalla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 9, e legge

regionale 18 aprile 1981, n. 66, che hanno riguardato assunzioni a

tempo indeterminato, rispettivamente, di personale tecnico del genio

civile e di lavoratori forestali).

Viene, poi, contestata l'affermazione che il legislatore regionale

avrebbe così assicurato "stabilità occupazionale" ai soggetti in

questione, poiché invece si è inteso dare applicazione alla

normativa statale (legge 18 aprile 1962, n. 230), applicabile anche

alle pubbliche amministrazioni, la quale impone per l'assunzione di

lavoratori il contratto di lavoro a tempo indeterminato, salve talune

eccezioni, ivi indicate, tra le quali non rientrano le categorie di

personale regionale interessato dalle nuove normative.

Sostiene la regione che il rapporto di lavoro "a contratto", ai

sensi della citata legge n. 230, "non perde i connotati di

precarietà che lo distinguono, sol perché stipulato senza la

fissazione di un termine; perché il limite apposto al tempo del

contratto attiene alla durata (preventivamente non determinabile) del

rapporto di lavoro e non alla sua stabilità"; ... tale stabilità

sarebbe esclusa "dal fatto che l'assunzione avviene fuori ruolo

(fuori dei posti della pianta organica), cioè in una posizione di

avventiziato che, per sua stessa natura e funzione, è destinata a

cessare con la cessazione del bisogno di personale che l'ha

determinata".

Il rapporto di lavoro dei catalogatori regionali non avrebbe quindi

natura di pubblico impiego, bensì di impiego privato disciplinato

dal contratto collettivo nazionale dei lavoratori dell'industria

privata - settore metalmeccanici.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 della Costituzione, e

degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992 e 22,

comma 6, della legge n. 724 del 1994, la regione osserva che le

assunzioni, operate dai precedenti enti o società di provenienza con

rapporti di lavoro privato, avvennero sulla base di bandi pubblicati

sui maggiori quotidiani, di selezione per titoli, di tests

attitudinali e di esame-colloquio, nonché nel rispetto delle norme

sul collocamento.

Non sarebbe violato il principio di uguaglianza nemmeno nei

confronti dei dipendenti dell'Assessorato regionale dei beni

culturali ed ambientali, in relazione a eventuali limitazioni di

carriera per gli stessi, poiché le assunzioni disposte dalle norme

impugnate avverrebbero "fuori ruolo", in una condizione di

avventiziato che non può interferire con quella degli impiegati

regionali.

Le disposizioni statali, richiamate dal commissario dello Stato per

avvalorare le censure, non sarebbero poi conferenti perché esse si

riferiscono a rapporti di pubblico impiego nei ruoli delle pubbliche

amministrazioni, e tali non sono i rapporti di lavoro cui fanno

riferimento le norme regionali denunciate.

In via del tutto subordinata, la regione - dopo aver ricordato che

nei propri confronti costituiscono norme fondamentali di riforma

economico-sociale soltanto i principi desumibili dall'art. 2 della

legge di delega n. 421 del 1992 (sentenza n. 383 del 1994) - precisa

che non risponde al vero quanto sostenuto nel ricorso e cioè che "la

regione siciliana non ha ancora avviato le procedure di verifica dei

carichi di lavoro dei propri dipendenti, né tantomeno rideterminato

la dotazione organica degli uffici", perché al contrario la pianta

organica è stata rideterminata con delibera n. 6364 del 12 maggio

1995 e da essa si evince la carenza di 1578 figure professionali, su

un totale di 3850 previste in organico. E la scelta di ricorrere a

personale avventizio e a rapporti di lavoro privato, in attesa di

meglio organizzare gli uffici regionali (e, specificatamente, quelli

del catalogo), è mirata ad evitare assunzioni di personale non

rispondente ad effettive necessità operative della pubblica

amministrazione e consente alla regione di avvalersi intanto di

soggetti dotati di esperienze e professionalità acquisite nel tempo,

la cui dispersione non risponderebbe ad alcun principio di

ragionevolezza e di buon andamento.

Infine la stessa Regione, dopo aver ricordato che il personale in

questione è quello già utilizzato con oneri posti a carico dello

Stato (art. 15 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 sui c.d.

giacimenti culturali) e poi dalla regione (leggi regionali nn. 25 del

1993 e 34 del 1994), precisa, quanto alle censure rivolte all'art. 2

del disegno di legge, che detta norma intende porre rimedio a una

dimenticanza nella quale è incorso il legislatore regionale in

occasione dell'approvazione dell'art. 13 della legge n. 34 del 1994;

difatti, in quella sede, per errore, il progetto del "barocco

siciliano" non fu incluso insieme agli altri due omologhi,

espressamente previsti (progetti relativi ai musei archeologici di

Lipari e di Palermo), tutti derivati dalla legge n. 449 del 1987 sui

giacimenti culturali.

4. - In prossimità dell'udienza la regione siciliana ha depositato

una memoria, nella quale illustra l'importanza che riveste

l'attività di catalogazione del patrimonio culturale ed ambientale,

secondo la normativa comunitaria (art. 36 del Trattato di Maastricht;

direttiva del Consiglio 93/7/CEE del 15 marzo 1993) e quella

nazionale (art. 15 della legge 28 febbraio 1986, n. 41, sui c.d.

"giacimenti culturali") che ha introdotto l'informatizzazione delle

schede di catalogo anche attraverso l'intermediazione del settore

privato e ha previsto un piano triennale 1997-1999 per la revisione

critica dei progetti da attuare; accanto a queste normative, la

legislazione regionale (legge regionale n. 80 del 1977) ha provveduto

all'affidamento dei compiti prima direttamente alle Soprintendenze e

poi anche al settore privato, così come in passato è avvenuto

quando il Ministero dei beni culturali si è avvalso di catalogatori

esterni all'amministrazione pubblica, proprio per l'attività

informatica affidata a quattro consorzi (Agorà, Lexon, Quilici e

Pinacos), una volta disposto dalla legge n. 41 del 1986 il

finanziamento di quattro progetti da attuare in Sicilia.

L'utilizzazione di tali soggetti ha consentito di formare,

nell'arco di tempo di tre anni, un personale altamente qualificato e

specializzato nell'uso delle nuove tecnologie, anche se si sono

dovuti riscontrare taluni aspetti negativi a cagione della non

uniformità dei sistemi operativi e della disomogenea localizzazione

degli interventi sul territorio, oltreché della onerosità

finanziaria dei progetti e della mancanza di un mercato del lavoro,

tipico per la valorizzazione dei beni culturali.

Nel frattempo, da parte delle Soprintendenze è proseguita, sempre

con personale estraneo all'amministrazione, l'attività di

catalogazione cartacea non collegata con quella informatizzata che

intanto si stava avviando.

In seguito, con la legge 20 maggio 1988, n. 160 si sarebbe

aggravata la situazione della Sicilia, perché è stata affidata

dallo stesso Ministero dei beni culturali a un soggetto privato

concessionario la realizzazione di un progetto di catalogazione del

patrimonio storico artistico degli edifici ecclesiastici siciliani,

con 100 unità di personale attualmente in attività con i contratti

a termine di cui all'art. 3 del disegno di legge regionale ora

impugnato dal commissario dello Stato; ciò con palese

sovrapposizione al piano regionale triennale di cui all'art. 111

della legge regionale n. 25 del 1993.

Allo scopo, quindi, di superare le riscontrate difficoltà, la

legge regionale impugnata si propone interventi mirati ed omogenei

utilizzando le professionalità, già formate con i giacimenti

culturali in Sicilia, attraverso la gestione diretta di quel

personale, in un primo momento (art. 13 legge regionale n. 34 del

1994) con la stipula di contratti di lavoro di diritto privato

triennale, ed ora con la trasformazione di quei rapporti in contratti

di diritto privato a tempo indeterminato; tutto ciò per conseguire

la necessaria economicità e l'efficienza dell'azione amministrativa.

Quanto alle censure formulate dal commissario dello Stato, la

regione ne rileva la genericità e comunque l'infondatezza.

In particolare, a suo avviso non potrebbe sostenersi la violazione

dell'art. 3 della Costituzione, perché, con bando pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale della regione siciliana del 15 ottobre 1994, era

stata data comunicazione a tutti gli interessati che, chiunque si

fosse trovato in possesso di determinati requisiti, avrebbero potuto

stipulare i contratti di lavoro di diritto privato a tempo

determinato che ora si vogliono trasformare in contratti a tempo

indeterminato, senza però mutarne la natura privatistica.

Nemmeno potrebbe dirsi violato il principio di eguaglianza con

riferimento alle assunzioni originariamente effettuate dai consorzi

privati, concessionari prima del Ministero dei beni culturali e poi

della regione stessa, perché anche in quella sede furono seguiti per

la selezione del personale criteri di pubblicità ed obiettività

(circolare 21 maggio 1987 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

regione siciliana del 1 agosto 1987).

Inconferente sarebbe poi il richiamo agli artt. 51 e 97 della

Costituzione, i cui principi possono riguardare soltanto i rapporti

di pubblico impiego e non invece quelli di natura privatistica. Considerato in diritto

1.1. - Il commissario dello Stato per la regione siciliana ricorre

contro la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 24

marzo 1996, recante "Provvedimenti per il personale della

catalogazione del patrimonio artistico siciliano e per la custodia e

fruizione dei beni culturali ed ambientali" (disegno di legge n.

1181-1205-1209-1227), per violazione degli artt. 3, 51, e 97 della

Costituzione, nonché degli artt. 2, comma 1, lettera r), della legge

n. 421 del 1992 e 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994.

La legge regionale è impugnata relativamente all'art. 1 e agli

artt. 2 e 3, rispetto ai quali ultimi vengono fatte valere le

medesime ragioni d'incostituzionalità prospettate in relazione al

primo.

L'art. 1, nell'autorizzare l'amministrazione ad avvalersi senza

soluzione di continuità del personale di cui all'art. 111 della

legge regionale 1 settembre 1993, n. 25 (modificato dall'art. 13

della legge regionale 29 settembre 1994, n. 34), "Al fine di

consentire l'attuazione immediata di un programma regionale di

inventariazione e catalogazione computerizzata dei beni culturali,

archeologici, monumentali, storici, artistici, archivistici, librari,

etnoantropologici, naturali e naturalistici esistenti in Sicilia",

"consentendo altresì la massima conoscenza e fruibilità dell'intero

patrimonio culturale ed ambientale siciliano" (comma 1), prevede la

trasformazione a tempo indeterminato dei contratti già stipulati tra

l'amministrazione regionale e tale personale (comma 2).

Gli artt. 2 e 3 estendono il predetto art. 111 della legge

regionale 1 settembre 1993, n. 25 (a) al personale utilizzato

nell'ambito del progetto denominato "rilevazione per il recupero del

barocco siciliano", di cui all'art. 1, lettera e), del d.-l. 7

settembre 1987, n. 371, convertito con modificazioni nella legge 29

ottobre 1987, n. 449; (b) al personale utilizzato per il progetto

denominato "patrimonio storico-artistico negli edifici ecclesiastici

siciliani", di cui alla legge 20 maggio 1988, n. 160, nonché (c) al

personale utilizzato per le catalogazioni esterne delle

sovrintendenze siciliane con regolari contratti, che abbia consegnato

i lavori, oggetto dei singoli incarichi, entro il 31 dicembre 1995.

Con tale personale, l'amministrazione regionale viene autorizzata a

stipulare contratti di lavoro a tempo determinato.

1.2. - Le disposizioni impugnate sono inserite in una vicenda

risalente negli anni.

La legge regionale impugnata si riferisce al personale previsto

dall'art. 111 della legge regionale n. 25 del 1993 (Interventi

straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), modificato in

senso estensivo dall'art. 13 della legge regionale n. 34 del 1994, al

quale gli artt. 2 e 3 della medesima legge operano un'ulteriore

aggiunta di personale, già impiegato in attività di rilevamento, ma

non preso in considerazione dall'art. 111.

"Al fine di pervenire alla costruzione e alla gestione del catalogo

regionale dei beni culturali e ambientali, previsto dalla lettera b),

dell'art. 9 della legge regionale 7 novembre 1980, n. 116", tale

disposizione autorizzava l'assessore regionale per i beni culturali e

ambientali e per la pubblica istruzione ad approvare un piano

triennale di interventi contenente, tra il resto, la previsione della

"stipula da parte di tutti gli uffici periferici dell'assessore

regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica

istruzione di convenzioni triennali con contratto di diritto privato,

ai sensi dell'art. 12, ultimo comma, della legge regionale 7 novembre

1980, n. 116 (il quale, a sua volta, prevede la stipula di

convenzioni e contratti di collaborazione con istituti universitari

ed esperti in materia di beni culturali), con il personale già

utilizzato nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale

siciliano effettuate in Sicilia oltre che con i fondi del proprio

bilancio .... anche in attuazione dell'art. 15 della legge 28

febbraio 1986, n. 41, e della legge regionale 9 agosto 1988, n. 26".

E con l'art. 13 lettera f) della legge 29 settembre 1994, n. 34, la

disposizione anzidetta veniva modificata e ampliata, prevedendosi

"contratti di lavoro subordinato di diritto privato di durata

triennale non rinnovabile, sulla base degli schemi formulati

dall'Assessorato stesso" a favore del "personale già utilizzato

nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale siciliano

effettuate in Sicilia oltre che con i fondi del proprio bilancio

... anche in attuazione dell'art. 15 della legge 28 febbraio 1986,

n. 41, dell'art. 1, lettera e) del d.-l. 7 settembre 1987, n. 371,

convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n. 449

(Progetto di adeguamento tecnologico dei musei archeologici regionali

di Lipari e di Palermo) e della legge regionale 9 agosto 1988, n. 26

e che, per quanto attiene i collaboratori esterni delle

Soprintendenze, alla data del 21 settembre 1993 abbia consegnato i

lavori oggetto dei singoli incarichi".

Si stabiliva inoltre che il rapporto di lavoro così costituito

sarebbe stato "regolato dalle norme del contratto collettivo

nazionale dei lavoratori dell'industria privata - settore

metalmeccanici - anche per quanto attiene ai criteri di inquadramento

ed in quanto compatibili" e che il medesimo contratto sarebbe stato

"incompatibile con qualsiasi rapporto di lavoro subordinato privato o

pubblico e con l'esercizio di arti e professioni". L'Assessorato,

sentite le organizzazioni sindacali, avrebbe disposto "l'assegnazione

dei lavoratori assunti ai sensi del presente articolo sulla base

delle necessità manifestate dagli uffici periferici o in

considerazione delle esigenze di una equilibrata attuazione delle

predette linee operative e tecniche".

1.3. - Per la messa in opera della normativa regionale ora

richiamata, in vista del "reclutamento degli aventi diritto

nell'ambito della catalogazione dei beni culturali e ambientali",

l'Assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica

istruzione ha provveduto all'emanazione di un "bando di assunzione"

(G.U.R.S. 15 ottobre 1994) nel quale si stabilivano i requisiti delle

domande (l'indicazione del titolo di studio e di eventuali

specializzazioni, della mansione espletata e della prestazione

effettuata in precedenza, dell'eventuale qualifica di riferimento,

dell'ambito tipologico, del precedente soggetto utilizzatore,

dell'eventuale data di consegna dei lavori e della durata della

prestazione, dei titoli di precedenza quali medaglie al valore,

mutilazioni e invalidità, ecc.) e, in mancanza di prove selettive e

in assenza di regole di valutazione, si stabiliva che, a parità di

titoli, la preferenza fosse determinata dallo stato di coniugato con

riguardo al numero dei figli, dall'aver prestato lodevole servizio

nella amministrazione dello Stato, dall'età. Sulla base di ciò, il

decreto assessorile del 27 settembre 1996 (G.U.R.S. 12 ottobre 1996)

approvava una graduatoria di "aventi diritto", inclusi in una

graduatoria comprendente 552 nominativi.

I suddetti "aventi diritto" provengono da una selezione già

operata per dare attuazione ai precedenti provvedimenti, statali e

regionali, oggetto di richiamo da parte dell'art. 111 citato.

In particolare, la legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per

la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge

finanziaria 1986)), all'art. 15, autorizzava una spesa "da destinarsi

alla realizzazione di iniziative volte alla valorizzazione di beni

culturali, anche collegate al loro recupero ... e alla creazione di

occupazione aggiuntiva di giovani disoccupati da lungo periodo". A

tal fine, si prevedeva l'elaborazione di "progetti finalizzati" da

parte del Ministero per i beni culturali e ambientali, indicanti, tra

il resto, "il numero e la qualificazione professionale di addetti

specificamente assunti per l'attuazione dell'iniziativa" (art. 15,

secondo comma, lettera c). Con l'approvazione dei progetti, il CIPE

indicava altresì i "soggetti concessionari" cui ne veniva affidata

la realizzazione. Gli atti di concessione, approvati con decreto del

Ministro per i beni culturali e ambientali, dovevano indicare "il

numero nonché la qualificazione professionale degli addetti che

(sarebbero stati) specificamente assunti con contratto a termine e

con chiamata nominativa tra soggetti di età non superiore a 29 anni

che (risultassero) inseriti nelle liste di collocamento da oltre 12

mesi o che comunque non (avessero) avuto alcuna occupazione da oltre

12 mesi secondo quanto attestato dal libretto di lavoro". Era

altresì "fatta salva la possibilità di assumere, con le medesime

modalità, tecnici o laureati i quali, ancorché (avessero) superato

il ventinovesimo anno di età, (avessero) già svolto, con contratto

a tempo, attività di intervento sui beni culturali presso le

sovrintendenze" (art. 15, commi 4, 5 e 6, lettera b).

Per la selezione del personale suddetto da assumere con contratto a

termine e da impiegare in attuazione di progetti relativi alla

Sicilia assegnati a "imprese concessionarie" siciliane, la circolare

21 maggio 1987, n. 69 dell'Assessorato del lavoro, della previdenza

sociale, della formazione professionale e dell'emigrazione della

regione Sicilia (G.U.R.S. 1 agosto 1987), premesso che la normativa

in questione afferiva "precipuamente alla adozione di interventi

intesi a incrementare i livelli di occupazione giovanile", stabiliva

che sarebbe stata "cura delle imprese concessionarie trasmettere a

questo Assessorato copia della documentazione concernente lo

svolgimento delle procedure di selezione del personale (bandi, tests,

graduatorie, etc.), che (avrebbero dovuto), comunque, rispondere a

criteri di pubblicità ed obiettività, oltre ad assicurare,

ovviamente, l'accertamento dei requisiti di professionalità

richiesti in rapporto alle mansioni da svolgere".

Questo, nell'essenziale, è lo sviluppo normativo e applicativo al

quale la legge impugnata apporta ora un nuovo tassello: dal contratto

a termine con le imprese private concessionarie, nel 1987, al

contratto a termine con l'amministrazione regionale dei beni

culturali e ambientali nel 1994, per approdare infine al contratto a

tempo indeterminato con la medesima amministrazione, disposto dalla

normativa del 1996, qui impugnata.

1.4. - In sintesi, ad avviso del ricorrente, le norme impugnate, di

per sé e nella ricordata sequenza temporale dei provvedimenti

legislativi e attuativi di cui sono parte, si configurano come misure

di assunzione aventi natura assistenziale, contrastanti con

l'imparzialità e il buon andamento dell'amministrazione pubblica

nonché con i principi di uguaglianza e di parità nell'accesso agli

uffici pubblici (artt. 97, 3 e 51 della Costituzione) e

costituiscono, altresì, violazione dei principi delle riforme

economico-sociali della legislazione statale, dettati per

razionalizzare la disciplina delle assunzioni di personale nella

pubblica amministrazione e per contenere la spesa relativa (artt. 2,

comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992 e 22, comma 6, della

legge n. 724 del 1994).

2. - Il ricorso è fondato.

3.1. - In generale, nelle scelte relative alla creazione e

all'organizzazione dei pubblici uffici spetta al legislatore, sia

statale che regionale, un vasto ambito di discrezionalità che non si

sottrae, tuttavia, al sindacato sotto il profilo del buon andamento e

dell'imparzialità proclamati dall'art. 97, primo comma, della

Costituzione, secondo i canoni della non arbitrarietà e della

ragionevolezza (tra le molte, sentenze nn. 1 del 1989, 10 del 1980 e

123 del 1968).

L'art. 97, inoltre, è applicabile anche alla disciplina dei

rapporti d'impiego in tutti i loro momenti, dalla costituzione

all'estinzione, in quanto idonei a condizionare il funzionamento

dell'amministrazione pubblica (ad es., sentenza n. 52 del 1981).

Infine, quanto al necessario rispetto dei principi posti dallo

stesso art. 97, nessun rilievo può assumere né la natura (di

diritto pubblico o privato: distinzione, del resto, oggi recessiva di

fronte alla disciplina in parte assimilatrice, contenuta nella

legislazione più recente) né la stabilità di tale rapporto

d'impiego (a tempo determinato, indeterminato o di ruolo) tra

l'amministrazione e i suoi dipendenti. L'applicabilità di tali

principi - pena l'elusione della norma della Costituzione - dipende

infatti dalla natura pubblica del soggetto cui il rapporto di impiego

fa capo e non dalle caratteristiche dello strumento giuridico

utilizzato per allacciarlo.

3.2. - In particolare, poi, dai suddetti principi posti dall'art.

97 della Costituzione, e specialmente da quello di buon andamento,

deriva che l'espansione dell'impiego presso le amministrazioni

pubbliche - fuori dei casi in cui si tratti della protezione, in base

a previsioni normative, di situazioni giuridiche acquisite, le quali

giustifichino la creazione di posti in soprannumero - non può

rendersi indipendente dalla preventiva e condizionante valutazione

dell'oggettiva necessità di personale per l'esercizio di pubbliche

funzioni (sentenza n. 205 del 1996): una valutazione che, nel

rispetto del principio di legalità (sentenza n. 728 del 1988), si

esprime di norma, in relazione alle esigenze permanenti, connesse

alle funzioni istituzionali dell'ente, attraverso le procedure

previste per la definizione dell'organico e l'eventuale

determinazione di nuovi posti da coprire con dipendenti di ruolo. Ma

tale valutazione non può mancare neppure al di fuori di tali

esigenze, quando si tratti di compiti di natura temporanea (di durata

definita o non definita), per lo svolgimento dei quali il personale

di ruolo debba essere affiancato da altro personale, reclutato

attraverso diverse, meno stabili e più flessibili forme di

assunzione.

La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali,

infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi

irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche

amministrazioni e per subordinare l'interesse pubblico a quello del

personale, con ciò venendosi a determinare quell'inversione di

priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuta

lesiva dell'art. 97 della Costituzione (ad es., sentenze nn. 205 del

1996, 484 del 1991, 1 del 1989 e 123 del 1968, nonché, a contrario

477 del 1995 e 250 del 1993), anche indipendentemente dalla recente

legislazione statale di principio sull'impiego pubblico, la quale dei

sopra indicati principi costituzionali costituisce una

puntualizzazione (da ultimo, gli artt. 2, comma 1, lettera r), e

comma 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e 22, commi 6 e 8, della

legge 23 dicembre 1994, n. 724, invocati dal ricorrente, in quanto

norme fondamentali di riforma economico-sociale, vincolanti anche la

legislazione delle regioni ad autonomia speciale).

Queste proposizioni, tratte dall'art. 97 della Costituzione, non

negano che l'impiego presso le pubbliche amministrazioni, come del

resto qualsiasi rapporto d'impiego, possa essere finalizzato a

interessi pubblici ulteriori, rispetto a quelli propri delle

amministrazioni stesse (principalmente, l'interesse all'occupazione)

e possa per questo essere oggetto di speciali normative incentivanti

(sentenza n. 63 del 1995). Tuttavia, per non confliggere con l'art.

97 della Costituzione, tali eventuali interessi possono essere

soltanto aggiuntivi e non sostitutivi, rispetto a quelli che

qualificano principalmente l'impiego presso l'amministrazione

pubblica. Il loro riconoscimento legislativo non può pertanto

prescindere dal rispetto dei principi costituzionali di buon

andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione.

4.1. - Con questo quadro di vincoli costituzionali le norme

impugnate - indipendentemente dal loro carattere provvedimentale e

personale, non dedotto nel presente giudizio - non risultano

compatibili.

L'esposizione che precede, relativa alla sequenza normativa e

applicativa in cui esse si inseriscono, mostra innanzitutto con

chiarezza che le norme denunciate operano per l'appunto

quell'inversione d'ordine di priorità, che l'art. 97 della

Costituzione non consente, tra l'interesse del personale all'impiego

e le esigenze dell'amministrazione pubblica.

Come più sopra riferito, tanto secondo la legge n. 41 del 1986

quanto secondo la legge regionale n. 25 del 1993, i contratti di

lavoro stipulati dai soggetti beneficiari delle norme denunciate,

prima con i soggetti concessionari previsti dall'art. 15, comma 5,

della legge n. 41 e poi con l'amministrazione regionale, a norma

dell'art. 111 della legge regionale n. 25, erano contratti a termine.

Si trattava infatti di realizzare programmi finalizzati, aventi una

durata prestabilita. Coerentemente, a ciò seguiva, nei contratti

stipulati a quello scopo, la fissazione di una durata corrispondente.

Con la normativa ora impugnata, invece, si rompe tale rapporto di

congruenza tra la temporaneità dei compiti e la temporaneità del

rapporto d'impiego. Il fine del legislatore è ancora la

realizzazione di un programma per sua natura destinato a esaurirsi

con la sua realizzazione - secondo l'art. 1: un programma di

inventariazione e catalogazione del patrimonio artistico siciliano -

ma, contraddittoriamente, il personale chiamato a realizzarlo viene a

fruire di un contratto a tempo indeterminato.

4.2. - La difesa della regione, nella memoria del 28 ottobre 1996

menzionata nella narrativa del fatto, si sofferma ad argomentare,

oltre che l'importanza, alla stregua della normativa regionale,

statale e comunitaria sulla protezione dei beni culturali,

dell'attività di catalogazione che è oggetto della legge in

questione, anche il carattere permanente di tale attività,

rientrante nei compiti istituzionali della regione. Ciò non vale

tuttavia a superare il rilievo che la normativa impugnata ha di mira

un programma straordinario - al quale non si potrebbe far fronte per

mezzo delle strutture amministrative ordinarie - per la prima

inventariazione e catalogazione dei beni culturali, distinta

dall'ordinaria gestione successiva. Le considerazioni della difesa

della regione cadono fuori della portata della normativa impugnata.

Esse, se possono valere a giustificare la necessità per

l'amministrazione regionale di disporre di personale, legato da uno

stabile rapporto d'impiego (e quindi, in linea di principio, un

personale di ruolo), per l'espletamento delle normali attività

connesse alla gestione del catalogo, successive alla sua

predisposizione, non valgono certo a dimostrare il carattere

permanente delle funzioni dei catalogatori, così come previste dalla

normativa impugnata.

Tutto ciò costituisce sintomo insuperabile dell'irragionevolezza

delle determinazioni del legislatore regionale che, deviando

dall'intento dichiarato, ha posto una disciplina di stabilizzazione

nell'impiego irrazionale ed eccedente rispetto alla natura dei

compiti assunti dall'amministrazione regionale e assegnati per la

loro realizzazione al personale originariamente assunto con contratto

a tempo determinato: una disciplina che, per la parte concernente la

trasformazione dell'originario rapporto a tempo determinato in

rapporto a tempo indeterminato, può spiegarsi - ma non giustificarsi

- soltanto come strumento di garanzia occupazionale.

Questa constatazione non è certo contrastabile col riferimento che

la difesa regionale fa, come argomento di giustificazione della

normativa impugnata, alla legge 18 aprile 1962, n. 230 (Disciplina

del contratto di lavoro a tempo determinato) e, in particolare, alla

"conversione" del contratto a tempo determinato in contratto a tempo

indeterminato disposta a tutela del lavoratore dall'art. 2, comma 2,

nel caso di rapporto che continua dopo la scadenza del termine. Tale

disciplina statale di "conversione", che la giurisprudenza considera

applicabile anche ai rapporti d'impiego con le pubbliche

amministrazioni, riguarda la tutela concreta dei singoli lavoratori e

non ha nulla a che fare con le ragioni giustificative di un

provvedimento legislativo che non può non essere dettato da motivi

connessi all'interesse dell'amministrazione e che deve rispettare le

regole che la Costituzione prevede in proposito. I piani dunque non

si incontrano. Ma il richiamo alla legge n. 230 del 1962 è comunque

significativo della prospettiva costituzionalmente impropria in cui

la normativa regionale viene a collocarsi: la protezione di interessi

degli impiegati, piuttosto che il soddisfacimento di un pubblico

interesse dell'amministrazione.

La conclusione circa l'illegittimità costituzionale della

normativa impugnata viene rafforzata dalla constatazione

dell'inesistenza di qualsiasi valutazione di congruità tra le

dimensioni del programma stesso e le conseguenti attuali necessità

di personale. La legge si riferisce a tutto il personale già assunto

con contratto a termine (termine tuttora in corso) per la

realizzazione di anteriori progetti nello stesso campo e, rispetto a

questo ambito di "aventi diritto" così individuati, dispone in

blocco la "conversione" del contratto. Il che, insieme all'assenza

di qualunque verifica circa lo stato di avanzamento dell'esecuzione

di tali progetti, per la parte già messa in opera, conferma

ulteriormente il difetto della disciplina denunciata, rispetto al

fine del buon andamento della pubblica amministrazione.

4.3. - Non varrebbe osservare, con la difesa della regione, che al

rapporto è estraneo il carattere della stabilità, ciò che, per le

pubbliche amministrazioni, si realizza propriamente solo nell'ambito

dell'assunzione in ruolo. L'assunzione anche con contratto a tempo

determinato, sotto questo punto di vista, darebbe origine a una forma

di "avventiziato", destinato a cessare, per la sua stessa natura e la

sua funzione, con l'esaurirsi delle necessità che l'abbiano

giustificato.

Questa considerazione che, se esatta, varrebbe a ristabilire il

rapporto di congruenza tra durata temporanea del compito di

catalogazione e natura dei rapporti di lavoro costituiti a tal fine,

trascura di considerare che nulla la normativa impugnata dispone

circa l'eventuale cessazione di rapporti di lavoro, trasformati a

tempo indeterminato, in connessione con l'esaurimento dei compiti per

i quali sono stati stipulati. La circostanza che tale silenzio sia

mantenuto anche rispetto alla verificazione sullo stato di attuazione

del programma e sul suo eventuale esaurimento induce a ritenere che

le norme impugnate perseguano per l'appunto un fine di

stabilizzazione: un fine che, eludendo le forme del pubblico impiego,

si mira a raggiungere sotto lo schermo di formule privatistiche,

aggirando tuttavia i principi dell'art. 97 della Costituzione. Il che

non è consentito in quanto essi valgono a protezione di esigenze

proprie della pubblica amministrazione, indipendentemente dalle forme

prescelte dal legislatore per stringere rapporti d'impiego che

facciano capo a essa.

4.4. - In analoghe censure di incostituzionalità incorrono,

infine, gli artt. 2 e 3 della legge impugnata. L'autorizzazione alla

stipula di contratti di lavoro a tempo determinato con il personale

ivi indicato, già impegnato in precedenti programmi di

catalogazione, prescinde totalmente - sia per la mancanza di un

termine, sia per l'indeterminatezza temporale dei programmi medesimi

- da qualunque valutazione di congruenza tra la durata del rapporto e

la natura dei compiti da svolgere. Tale carenza costituisce di per

sé lesione dell'art. 97 della Costituzione.

5. - L'accertata violazione dell'art. 97 della Costituzione, con

riguardo al principio del buon andamento della pubblica

amministrazione, assorbe ogni altro profilo di illegittimità

prospettato dal ricorrente.