Sentenza n. 58/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con i seguenti ricorsi:

1) ricorso della Regione siciliana, notificato il 20 luglio 1959,

depositato il 27 luglio 1959 nella cancelleria della Corte

costituzionale ed iscritto al n. 16 del Registro ricorsi del 1959, per

conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato sorto per

effetto del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1959, n.

1098, con il quale sono stati annullati il decreto del Presidente della

Regione siciliana 28 maggio 1959, n. 203- A, e il decreto

dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo 27 aprile 1949, n. 1;

2) ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il

4 agosto 1959, depositato il 7 agosto 1959 nella cancelleria della

Corte costituzionale ed iscritto al n. 18 del Registro ricorsi del

1959, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana

sorto per effetto del decreto del Presidente della Regione siciliana 28

maggio 1959, n. 203-A, contenente autorizzazione alla società "A.

Zagara" a costruire e gestire un Kursaal in Taormina.

Udita nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1959 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Natale Ciancio, per la

Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto del 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore della Regione

siciliana per il turismo e lo spettacolo (pubblicato il 30 aprile 1949

nella Gazzetta Ufficiale della Regione), in relazione al decreto legge

22 aprile 1943, n. 560, e al decreto interministeriale 3 aprile 1947,

si autorizzava (art. 1) l'Ente turistico ed alberghiero della Libia (E.

T. A. L.), istituito con decreto legge 31 maggio 1935, n. 1410, a

svolgere in Sicilia, per la durata di Venti anni, i programmi inerenti

al proprio scopo di incremento turistico ed alberghiero. Si disponeva,

nell'art. 2, che l'ente medesimo poteva svolgere nella Regione, anche a

mezzo di sub-concessionari, tutte le attività connesse con lo scopo

anzidetto, ivi compreso l'esercizio del giuoco d'azzardo, e, nell'art.

3, si designava il comune di Taormina quale centro principale per lo

svolgimento di tali attività. A questo decreto era allegato un

regolamento per la disciplina, in particolare, dell'organizzazione

turistica, alberghiera e dell'esercizio del giuoco; regolamento cui

furono apportate modificazioni con provvedimento assessoriale 20 maggio

1950, n. 1525.

Con successivo decreto del Presidente della Regione in data 28

maggio 1959, n. 203-A (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della

Regione del 6 giugno 1959), l'autorizzazione concessa con il ricordato

decreto 27 aprile 1949, n. 1, era confermata (art. 1) per la durata di

venti anni prorogabili, riguardo a tutte le attività già previste, a

favore della società "A. Zagara", sub- concessionaria dell'E. T. A. L.

Si stabiliva in particolare, nell'art. 2, che le attività medesime

dovevano essere esercitate secondo le modalità indicate nel

regolamento approvato il 27 aprile 1949 e nel provvedimento del 20

maggio 1950, con le modifiche e le aggiunte di cui agli articoli

successivi. Nei quali (art. 3) si poneva a carico della società

"Zagara" la costruzione, entro tre anni dalla pubblicazione del

decreto, del Kursaal e dell'annesso albergo; si disciplinava (art. 4)

il limite massimo delle poste dei "giuochi di fortuna"; si stabiliva

(art. 5) quali persone non potessero partecipare al giuoco. Nell'art.

6 si disponeva che la società "Zagara", entro sei mesi dalla

pubblicazione del decreto e fino alla ultimazione del Kursaal, doveva

esercitare, in quanto possibile, tutte le attività autorizzate in

locali provvisori. Si indicavano poi, negli artt. 7 e 8, la

destinazione delle percentuali sui proventi lordi del giuoco e le

modalità di pagamento alla Regione.

Il decreto del Presidente della Regione e quello emanato

dall'Assessore nel 1949, in applicazione dell'art. 6 del testo unico

della legge comunale e provinciale (approvato con decreto del 3 marzo

1934, n. 383) sono stati annullati con decreto del Presidente della

Repubblica del 25 giugno 1959, n. 1098, previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri e su conforme parere del Consiglio di Stato. In

riferimento a questo decreto ha proposto ricorso per regolamento di

competenza il Presidente della Regione siciliana, debitamente

autorizzato dalla Giunta regionale, con atto notificato al Presidente

del Consiglio dei Ministri il 20 luglio 1959.

Per la Regione si sono costituiti, il 27 luglio 1959, l'avvocato

Giuseppe Guarino e l'avvocato Natale Ciancio. Per il Presidente del

Consiglio dei Ministri si è costituita l'Avvocatura generale dello

Stato, che ha depositato le deduzioni il 25 luglio 1959.

La difesa della Regione deduce, col primo motivo, la violazione

degli artt. 14, 20 e 23 dello Statuto siciliano, e degli articoli 116 e

125 della Costituzione.

Sostiene che il potere di annullamento di ufficio degli atti

amministrativi emanati dalla Regione spetterebbe soltanto al Governo

regionale, in base all'art. 23 dello Statuto speciale e non al Governo

dello Stato, dato che la Regione, quale soggetto costituzionale,

godrebbe di speciale autonomia garantita da leggi costituzionali;

autonomia sostanzialmente diversa da quella attribuita ai comuni e alle

provincie. Lo Statuto speciale escluderebbe che lo Stato possa

esercitare un controllo sugli atti amministrativi della Regione,

potendo soltanto impugnare i regolamenti regionali, davanti all'Alta

Corte siciliana, e i provvedimenti amministrativi davanti alla Corte

costituzionale, con ricorso per conflitto di attribuzione. Aggiunge che

se si ammettesse che il Governo dello Stato avesse conservato il potere

di annullare di ufficio gli atti delle Regioni, si verrebbe in sostanza

a disapplicare la disciplina costituzionale dei conflitti di

attribuzione, in quanto il Governo dello Stato "potrebbe farsi

giustizia da sé, sottraendosi alla giurisdizione della Corte

costituzionale".

Col secondo motivo deduce, sotto altro aspetto, la violazione degli

artt. 14 e 20 dello Statuto speciale.

Sostiene che il decreto del Presidente della Repubblica, ora

impugnato, dovrebbe ritenersi collegato con la materia che ha formato

oggetto dei provvedimenti amministrativi regionali annullati, cioè la

materia del turismo e della organizzazione di servizi propri della

Regione. Donde la illegittimità costituzionale del decreto del Capo

dello Stato, poiché avrebbe invaso la sfera di competenza esclusiva

della Regione, di cui all'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale.

Con il terzo motivo, in via subordinata, la difesa della Regione

siciliana deduce la violazione dell'art. 21 dello Statuto regionale,

poiché la deliberazione del Consiglio dei Ministri relativa

all'annullamento dei due decreti regionali sarebbe stata adottata senza

la prescritta partecipazione del Presidente della Regione, trattandosi

di materia di interesse della medesima.

Conclude quindi, perché, in accoglimento del ricorso, si dichiari

che spetta soltanto alla Regione annullare d'ufficio i propri atti e

che nessun potere spetta al riguardo al Governo dello Stato, e per

conseguenza si annulli il provvedimento impugnato.

L'Avvocatura dello Stato osserva che l'illegittimità prospettata

nel primo motivo del ricorso potrebbe essere considerata sotto due

aspetti distinti.

Sotto un primo aspetto, in quanto si contesta che il Governo dello

Stato potrebbe annullare in ogni tempo gli atti amministrativi della

Regione e si sostiene che tale potere spetterebbe invece al Governo

regionale, la censura sarebbe ammissibile formalmente, ma sarebbe

infondata nel merito, in base anche ai principi già affermati da

questa Corte con le sentenze n. 24 del 1957 e n. 23 del 1959.

Si assume che il potere di annullamento, in base all'art. 6 del

testo unico della legge comunale e provinciale, avrebbe carattere

generale e potrebbe quindi essere esercitato nei confronti di tutti gli

atti amministrativi anche degli enti locali, nonostante la loro

autonomia; che tale potere spetterebbe esclusivamente agli organi

supremi dello Stato, poiché si tratterebbe di un controllo del tutto

distinto e diverso dai controlli ordinari, in quanto presuppone, per il

suo esercizio, la valutazione dell'interesse generale. Valutazione che

potrebbe essere fatta soltanto dal Governo dello Stato, anche quale

espressione del carattere unitario dell'ordinamento amministrativo

dello Stato, in relazione al precetto dell'art. 5 della Costituzione.

Si aggiunge che l'appartenenza esclusiva al Governo dello Stato

dell'accennato potere di annullamento, particolarmente riguardo agli

atti della Regione siciliana, troverebbe espressa conferma nell'art. 6,

primo comma, del testo unico della legislazione comunale e provinciale

per la Regione (approvato con decreto del Presidente della Regione in

data 9 giugno 1954, n. 9). Nel quale articolo appunto il potere di

annullamento sarebbe deferito al Presidente della Repubblica. Né

avrebbero rilevanza in contrario la disposizione dell'art. 27 della

legge regionale 7 dicembre 1953, n. 62, e quella contenuta nell'art. 1

della successiva legge 14 dicembre 1953, n. 67, perché l'una e l'altra

disposizione riguarderebbero, in via generica, la sostituzione degli

organi regionali a quelli statali nelle norme della legislazione sugli

enti locali, restandone esclusa la competenza generale ed eccezionale

del Governo e del Capo dello Stato, che non potrebbe ritenersi

trasferita alla Regione.

Sotto altro aspetto, concernente la questione se il Governo dello

Stato, ammesso che ne fosse l'esclusivo titolare, avesse esercitato

legittimamente il potere di annullamento nei confronti della Regione,

la censura contenuta nel primo motivo sarebbe inammissibile, poiché

verterebbe non già sulla appartenenza, bensì sui limiti e sul

corretto esercizio del potere anzidetto. Questione che esulerebbe dalla

competenza di questa Corte, poiché mancherebbero gli estremi del

conflitto di attribuzione, quale è configurato nell'art. 134 della

Costituzione e nell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Comunque si fa rilevare che la censura, anche sotto questo profilo,

sarebbe infondata nel merito, in relazione al carattere particolare

dell'annullamento d'ufficio, sopra delineato.

Né, si aggiunge, con l'esercizio di tale potere nei confronti

della Regione, si verrebbe ad eludere la giurisdizione della Corte

costituzionale in materia di conflitti di attribuzione, poiché

l'illegittimità degli atti può derivare, come nella specie, anche da

motivi diversi dalla competenza.

La difesa dello Stato ritiene infondato anche il secondo motivo del

ricorso proposto dalla Regione, osservando, in proposito, che gli atti

di controllo, per se stessi, rimangono distinti ed autonomi rispetto

alla materia oggetto dell'atto sul quale viene esercitato il controllo

stesso. Materia che comunque, nella specie, esulerebbe dalla competenza

della Regione.

Il terzo motivo del ricorso sarebbe inammissibile, poiché non

riguarderebbe alcuna questione di legittimità costituzionale.

L'Avvocatura conclude quindi perché si respinga il ricorso e si

dichiari che spetta al Governo dello Stato il potere di annullare in

ogni tempo gli atti amministrativi illegittimi della Regione siciliana.

La difesa della Regione, con memoria depositata il 1 ottobre 1959,

illustrando i motivi del ricorso, precisa, circa il primo motivo, che

esulerebbero dal campo dell'attuale dibattito le questioni se il potere

di annullamento di ufficio spetti al Governo dello Stato nei confronti

delle altre Regioni e riguardo agli enti locali. A confutazione poi

dell'eccezione d'inammissibilità dedotta dall'Avvocatura dello Stato,

chiarisce che il decreto del Presidente della Repubblica avrebbe invaso

la sfera di competenza della Regione siciliana sotto tre aspetti:

1) in quanto il Governo dello Stato avrebbe esercitato un potere di

spettanza del Governo della Regione;

2) in quanto il provvedimento del Capo dello Stato riguarderebbe la

materia del turismo, rientrante nella potestà normativa e

amministrativa della Regione;

3) in quanto sarebbe stata violata la competenza del Presidente

della Regione circa il potere di partecipare alla deliberazione del

Consiglio dei Ministri, che ha preceduto l'emanazione del decreto di

annullamento ora impugnato.

Per ciò che attiene alla questione fondamentale sulla spettanza al

Governo regionale del potere di annullare d'ufficio in ogni tempo gli

atti amministrativi emanati dal Presidente o dagli Assessori della

Sicilia, la difesa della Regione osserva anzitutto che, in base a vari

articoli dello Statuto speciale, alla Giunta regionale spetta il

governo della Regione, cioè tanto l'attività amministrativa in

stretto senso, quanto le funzioni esecutive, vale a dire quelle di

carattere politico e di alta amministrazione. Aggiunge d'altra parte

che, nell'ambito dell'amministrazione dello Stato, il potere di

annullamento, diverso da quello spettante all'autorità gerarchicamente

superiore, opererebbe nel caso di mancanza di rapporto gerarchico e per

gli atti per i quali agli organi inferiori sia attribuita competenza

esclusiva. Anche sotto questo aspetto quindi detto potere si dovrebbe

riconoscere al Governo regionale, come unico mezzo di autotutela, nel

caso di mancato annullamento dell'atto illegittimo in via ordinaria.

La spettanza del potere al Governo regionale inoltre si baserebbe

sull'art. 27 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 62, non

impugnato. Si osserva al riguardo che, in seguito alla facoltà

concessa dall'art. 2 della successiva legge del 14 dicembre 1953, n.

67, il Governo regionale provvide all'emanazione del testo unico (di

semplice coordinamento) della legislazione in materia comunale e

provinciale (approvato con decreto del Presidente della Regione del 9

giugno 1954, n. 9) riproducendo bensì, nel primo e nel secondo comma

dell'art. 6, la disposizione dell'art. 6 del testo unico della legge

comunale e provinciale, approvato con decreto del 3 marzo 1934, n. 383,

ma aggiungendo, nel terzo comma, la disposizione dell'art. 27 della

ricordata legge regionale nel quale agli organi dello Stato verrebbero

sostituiti quelli regionali.

Passando quindi ad esaminare le caratteristiche particolari del

potere di annullamento d'ufficio, la difesa della Regione non condivide

l'opinione che nell'art. 6 del testo unico della legge comunale e

provinciale del 1934 sarebbe contenuto un principio generale

applicabile a tutti gli atti amministrativi emessi da qualsiasi organo

o ente pubblico. Dai precedenti legislativi dell'art. 6 e dalle

disposizioni contenute in altri articoli dello stesso testo unico

(artt. 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 16) si desumerebbe invece che la disposizione

del ricordato art. 6 sarebbe limitata agli atti degli enti locali. Con

la conseguenza quindi che, di fronte al precetto dell'art. 5 della

Costituzione, che sancisce l'obbligo dello Stato di riconoscere e

promuovere le autonomie locali, tale potere, per essere ammesso nei

confronti della Regione siciliana, dovrebbe risultare da espressa

disposizione, perché, in caso diverso, costituirebbe violazione

dell'autonomia.

D'altra parte, lo Statuto speciale della Sicilia escluderebbe ogni

forma di controllo amministrativo del Governo dello Stato, e perciò

anche il provvedimento di annullamento preveduto dal testo unico della

legge comunale e provinciale del 1934. Con parallelismo, anche sotto

questo aspetto, con il controllo sugli organi che, a differenza degli

altri statuti, è deferito al Parlamento.

La Regione insiste infine sulla tesi, pure prospettata nel primo

motivo del ricorso, che, se si ammettesse il potere di annullamento da

parte dello Stato, si verrebbe ad eludere la competenza giurisdizionale

della Corte costituzionale in materia di conflitti di attribuzione; non

essendo neppure accettabile ammettere tale potere limitatamente al caso

in cui, nell'atto amministrativo regionale, si riscontrassero

eventualmente vizi di legittimità diversi da quelli concernenti la

sfera di competenza della Regione.

Quanto al secondo ed al terzo motivo, la difesa regionale,

riferendosi anche alle argomentazioni esposte nella memoria presentata

nel ricorso n. 18 del 1959, illustra le tesi svolte nelle deduzioni.

L'Avvocatura dello Stato, nella memoria depositata il 1 ottobre

1959, relativamente al primo motivo del ricorso della Regione,

ribadisce che, nell'art. 6 del testo unico della legge comunale e

provinciale, sarebbe contenuto un principio di carattere generale,

applicabile quindi, senza necessità di espressa disposizione, anche al

di fuori della materia riguardante gli enti locali. L'annullamento

d'ufficio riguarderebbe perciò tutti gli atti amministrativi emanati

sia dallo Stato, sia da altri enti pubblici. E sebbene tale potere, di

carattere assoluto ed eccezionale, possa inquadrarsi nell'ampio

concetto del controllo, ne differirebbe tuttavia sostanzialmente, per

il suo carattere peculiare. Si distinguerebbe inoltre dall'autotutela

in senso stretto, in quanto questa spetta in genere a tutte le

autorità amministrative, mentre l'anzidetto potere sarebbe attribuito

ad un organo diverso e a salvaguardia di un interesse del tutto

differente.

In base a questi elementi, tenuto anche conto del procedimento

previsto per l'emanazine del decreto del Presidente della Repubblica,

la difesa dello Stato esclude che l'anzidetto potere eccezionale, in

mancanza di una espressa disposizione che lo attribuisca alla Regione,

possa essere da questa esercitato, sia sugli atti emanati dai propri

organi amministrativi, sia sugli atti degli altri enti pubblici, che

agiscono nell'ambito del territorio regionale. Diversa sarebbe la

questione se spetti alla Regione il potere di annullare i propri atti

in base all'ordinario principio di auto-tutela, riconosciuto in

generale dall'ordinamento giuridico a tutte le autorità

amministrative.

Tale tesi troverebbe anche conferma nel primo e nel secondo comma

dell'art. 6 del testo unico della legislazione comunale e provinciale

per il territorio siciliano, approvato con decreto del Presidente della

Regione 9 giugno 1954, n. 9. E riguardo all'art. 27 della legge

regionale 7 dicembre 1953, n. 62, rileva che questo riguarderebbe tutte

le ipotesi diverse da quelle prevedute nei due commi precedenti. Che

se, prosegue l'Avvocatura, si ritenesse possibile un'interpretazione

diversa dell'art. 27 e dell'art. 6 del testo unico regionale, questa

Corte potrebbe in via incidentale, e senza bisogno di alcun'altra

formalità, esaminare la legittimità costituzionale delle norme

anzidette.

La difesa dello Stato insiste d'altra parte nel prospettare la

questione se, nella specie, sia configurabile il conflitto quale è

disciplinato nel nostro sistema, in quanto, ammesso che il potere

generale di annullamento spetti sempre allo Stato e non alla Regione,

nella specie si avrebbe una controversia circa il corretto esercizio

del potere medesimo. Il che importerebbe eventualmente violazione di

una norma ordinaria e non costituzionale. Comunque, anche sotto questo

aspetto, la tesi della Regione sarebbe infondata nel merito, dato il

carattere particolare del potere generale di annullamento e dato anche

che le Regioni sono enti autarchici che agiscono nell'ambito

dell'ordinamento statale, ai sensi dell'art. 5 della Costituzione, ed a

tale ordinamento subordinate.

Circa poi il rilievo della difesa della Regione, che cioè lo

Stato, esercitando il potere di annullamento, potrebbe eludere la

competenza attribuita alla Corte costituzionale, qualora si trattasse

di questioni concernenti la sfera di competenza della Regione,

l'Avvocatura osserva che il rilievo sarebbe fondato soltanto se il

vizio dell'atto annullato dal Governo riguardasse la competenza

anzidetta e se lo Stato rivendicasse a se stesso il potere di

provvedere sulla materia oggetto dell'atto ritenuto illegittimo. Tale

ipotesi peraltro non si verificherebbe nella specie, sia perché il

provvedimento della Regione importerebbe violazione di una legge

ordinaria, sia perché neppure agli organi del potere esecutivo sarebbe

consentito derogare alle norme del Codice penale. Si dovrebbe quindi

escludere, nella specie, qualsiasi interferenza fra l'atto di

annullamento e la competenza della Corte costituzionale. Competenza

che non si pone in dubbio che sussista, ad esclusione di qualsiasi

altro rimedio, ed in deroga anche all'art. 6 del testo unico della

legge comunale e provinciale, quando sussistano gli estremi del

conflitto di attribuzione.

L'Avvocatura dello Stato ribadisce infine l'infondatezza del

secondo motivo e l'inammissibilità del terzo, aggiungendo, circa

quest'ultimo, che comunque sarebbe infondato, perché l'attribuzione al

Presidente della Regione del potere di partecipare al Consiglio dei

Ministri, non costituirebbe obbligo per il Governo di sollecitarne la

presenza, tanto più quando, come nella specie, si tratti di

deliberazioni in danno e non nell'interesse della Regione.

Con ricorso notificato il 4 agosto 1959 il Presidente del Consiglio

dei Ministri ha sollevato conflitto di attribuzione in riferimento al

decreto del Presidente della Regione siciliana 28 maggio 1959, n.

203-A, per il caso che sia accolto il precedente ricorso, con il quale

la Regione ha impugnato, in questa sede, il decreto 25 giugno 1959, n.

1098, del Presidente della Repubblica.

Anche in questa causa si sono costituiti tempestivamente,

depositando le deduzioni, l'Avvocatura generale dello Stato

nell'interesse del Presidente del Consiglio dei Ministri e gli avvocati

Guarino e Ciancio per la Regione siciliana.

La difesa dello Stato non contesta che la materia del turismo

rientri nella potestà normativa esclusiva della Regione. Rileva

peraltro che, date le disposizioni contenute nel decreto del Presidente

della Regione del 28 maggio 1959, n. 203-A, sopra ricordate, l'oggetto

del provvedimento, sebbene in apparenza diretto all'esercizio di

attività turistiche, nella sostanza riguarderebbe il giuoco d'azzardo.

Il decreto stesso quindi non si riferirebbe a materia, come il turismo,

di competenza esclusiva della Regione, ma stabilirebbe invece una

deroga alle disposizioni dell'art. 718 del Codice penale, che considera

reato l'esercizio del giuoco d'azzardo. Deroga che non potrebbe

derivare se non da una legge dello Stato, e mai da un provvedimento

emanato dalla Regione.

L'Avvocatura conclude pertanto chiedendo che si dichiari che non

spetta alla Regione siciliana di autorizzare l'esercizio del giuoco

d'azzardo, e, in conseguenza, si annulli il decreto impugnato.

La difesa della Regione eccepisce pregiudizialmente

l'inammissibilità del ricorso sotto due aspetti.

Deduce anzitutto il difetto di interesse per lo Stato ad ottenere

l'annullamento del provvedimento del Presidente della Regione. Questo

provvedimento infatti avrebbe lo stesso oggetto dei decreti

dell'Assessore regionale 27 aprile 1949, n. 1, e 30 maggio 1950. E,

siccome questi due decreti non sono stati impugnati, essi

riprenderebbero vigore, se fosse annullato il decreto emanato dal

Presidente della Regione, oggetto dell'attuale ricorso. Donde

l'inutilità pratica di una dichiarazione di nullità del decreto

stesso.

Deduce altresì che il ricorso sarebbe inammissibile per

acquiescenza. Istituto che, se è dubbio possa applicarsi nei ricorsi

per illegittimità costituzionale delle leggi, sarebbe certamente

applicabile nei giudizi per conflitto di attribuzione, che

presenterebbero caratteristiche analoghe ai ricorsi in sede di

giustizia amministrativa. Nella specie l'acquiescenza deriverebbe dal

fatto che il decreto del Presidente della Regione, ora impugnato,

avrebbe semplicemente confermato quell'autorizzazione all'E. T. A. L.,

che già aveva formato oggetto del provvedimento assessoriale del 1949,

che non è stato invece impugnato, e dal comportamento del Governo

rispetto ad altre Regioni.

Nel merito, ai rilievi dell'Avvocatura dello Stato la difesa della

Regione oppone l'infondatezza del presupposto da cui muove il

ricorrente, quello cioè che il decreto impugnato riguardi

principalmente il giuoco d'azzardo, mentre invece l'autorizzazione alla

sub-concessionaria società "A. Zagara" comprenderebbe una serie di

attività di carattere turistico, tra le quali l'apertura del Kursaal e

l'esercizio del giuoco.

La difesa della Regione ricorda che l'E. T. A. L., ente istituito

con decreto legge 31 maggio 1935, n. 1410, con lo scopo di gestire

alberghi e di svolgere ogni attività turistica, nel 1937 fu

autorizzato ad esercitare a Tripoli il giuoco d'azzardo, che, con

decreto interministeriale del 30 aprile 1947, emanato in base alla

facoltà concessa dalla legge 18 maggio 1942, n. 669, e dal decreto

legge 22 aprile 1943, n. 560, l'E. T. A. L. fu autorizzato ad

esercitare in Italia la sua attività, e che in relazione a questo

provvedimento fu emanato il decreto dell'Assessore del 1949 concernente

l'autorizzazione a costruire il Kursaal a Taormina. Ne trae quindi la

conseguenza che l'autorizzazione ad esercitare il giuoco deriverebbe

all'E. T. A. L., e poi alla sub-concessionaria società Zagara, dalle

leggi e dal decreto anzidetto e non già dai provvedimenti regionali,

che si sarebbero limitati, il decreto dell'Assessore, a stabilire il

luogo dove l'E. T. A. L. avrebbe potuto esercitare la propria

attività, e, il decreto del Presidente, a confermare quanto già

precedentemente disposto.

Né, secondo la difesa della Regione, avrebbe rilevanza il fatto

che, con provvedimento ministeriale del 1951, l'autorizzazione all'E.

T. A. L. fu revocata, perché tale revoca non produrrebbe la

caducazione automatica del decreto emanato dall'Assessore regionale nel

1949.

Si fa notare d'altra parte che tutti i provvedimenti emanati dallo

Stato di autorizzazione a costruire e gestire Kursaal, non avrebbero

avuto come oggetto l'autorizzazione specifica a derogare alla

disciplina del giuoco contenuta nel Codice penale, bensì in generale

lo svolgimento di attività turistiche, e ricorda in proposito i

decreti legge relativi alle autorizzazioni concesse ai comuni di San

Remo, di Campione e di Venezia, nei quali in sostanza si sarebbero date

maggiori facoltà ai comuni in materia turistica. Dal che deriverebbe

che anche i provvedimenti emanati dagli organi regionali non avrebbero

carattere diverso e che i provvedimenti stessi riguarderebbero la

materia del turismo.

Si conclude quindi chiedendo che il ricorso sia dichiarato

inammissibile, o in subordine infondato nel merito.

Con memoria depositata il 1 ottobre 1959 l'Avvocatura dello Stato,

a conferma ed illustrazione di quanto dedotto nel ricorso, osserva che,

poiché il giuoco d'azzardo costituisce reato previsto dal Codice

penale (artt. 718 e segg.), si tratterebbe di materia penale, circa la

quale alla Regione, come ha più volte affermato la Corte

costituzionale, non spetta alcuna potestà normativa. Sarebbe invece

riservato allo Stato di provvedere al riguardo con atto di carattere

legislativo, come dimostrerebbero i decreti legge emanati nella

materia. Contesta inoltre che l'esercizio del giuoco possa essere

compreso in un attività turistica, la quale dovrebbe essere intesa,

conformemente al sistema seguito dalla legislazione statale, in senso

proprio, con esclusione quindi di qualsiasi provvedimento che abbia

oggetto diverso. E, per quanto attiene alla Regione, se ne avrebbe

espressa conferma nel decreto legislativo 9 aprile 1956, n. 510, di

attuazione dello Statuto siciliano in materia di turismo, con il quale

sono state trasferite alla Regione le attribuzioni del Commissario del

turismo, già stabilite dal decreto legislativo del 12 settembre 1947,

n. 941. Attribuzioni che riguarderebbero esclusivamente attività

turistiche; di guisa che la competenza della Regione, nella materia

anzidetta, non potrebbe essere più estesa di quella devoluta al

Commissario nel territorio dello Stato. Né potrebbe parlarsi, aggiunge

l'Avvocatura, di una conferma di precedenti autorizzazioni al riguardo,

poiché, a prescindere dal decreto dell'Assessore del 1949, che non

sarebbe stato mai registrato e non avrebbe quindi avuto effetto, quando

fu emanato il decreto del Presidente della Regione del 1959, all'E. T.

A. L. era stata già revocata l'autorizzazione ad esercitare in Italia

le attività già svolte nella Libia. E si pone pure in rilievo che la

facoltà concessa dalla legge del 18 maggio 1942, n. 669, e dal decreto

legge 22 aprile 1943, n. 560, al Ministro dell'Africa italiana,

d'intesa con i Ministri delle finanze e delle corporazioni, di

autorizzare gli enti operanti nell'Africa orientale e nella Libia ad

esercitare la loro attività in Italia, con osservanza delle

disposizioni vigenti, avrebbe avuto soltanto l'effetto di derogare ai

limiti territoriali fissati per lo svolgimento dell'attività

dell'ente, lasciando peraltro integra la competenza ordinaria per la

concessione di speciali autorizzazioni. Ritiene quindi che,., nel caso

dell'E. T. A. L., sarebbe stata necessaria un ulteriore autorizzazione

specifica da parte dell'organo competente, che non sarebbe né

l'Assessore né il Presidente della Regione. L'Avvocatura insiste

quindi nelle conclusioni già proposte.

Anche la Regione ha depositato, nella stessa data del 1 ottobre

1959, una memoria, nella quale illustra l'inammissibilità del ricorso

sotto gli aspetti già dedotti.

Sostiene inoltre l'inammissibilità del ricorso anche perché

mancherebbero gli estremi del conflitto di attribuzione, dato che lo

Stato sostiene che il decreto del Presidente della Regione derogherebbe

alle norme del Codice penale in materia di giuoco (tesi infondata in

merito, secondo la Regione), assumendo che in tale materia non potrebbe

provvedere in via amministrativa neppure il Governo dello Stato. La

Regione perciò non avrebbe sotto questo aspetto invaso la competenza

dello Stato.

Nel merito la difesa della Regione ribadisce, svolgendole

ampiamente, le due tesi già prospettate nelle deduzioni a confutazione

del ricorso.

La prima, rilevando in sostanza che l'organizzazione di un casinò

o di un Kursaal, come oggetto di concessione amministrativa, esulerebbe

dalla materia penale. Tale organizzazione, come si desumerebbe da tutta

la legislazione italiana in materia che la difesa della Regione esamina

analiticamente, non riguarderebbe il giuoco d'azzardo in sé

considerato, ma riguarderebbe piuttosto un'attività turistica ed

alberghiera che funzionerebbe in comuni che fossero stazioni di cura,

di soggiorno e di turismo. Secondo tale tesi quindi l'esercizio del

giuoco rientrerebbe fra le attività (da utilizzarsi da turisti e

forestieri) comprese nella complessa organizzazione del Kursaal,

autorizzato a svolgere le attività stesse in determinati comuni, cui

verrebbero conferite facoltà più ampie in materia di turismo.

Ed anche per la Regione siciliana, che in materia di turismo ha

competenza esclusiva, i provvedimenti emanati rifletterebbero

un'organizzazione del tipo di quella accennata, come si dedurrebbe dai

decreti dell'Assessore del 1949 e del 1950, data la località cui essi

si riferiscono.

La seconda tesi è prospettata in subordine, nel senso che il

decreto impugnato, ed a maggior ragione quello emanato dal Presidente

della Regione, non avrebbero per oggetto un'autorizzazione per

l'esercizio del giuoco all'ente E. T. A. L. e alla società

sub-concessionaria Zagara. L' E. T. A. L. infatti, in base al decreto

legge del 1935 che lo aveva istituito, già era autorizzato a gestire

un Kursaal e a gestirlo in Libia in base ai decreti del governatore del

1937; e con il decreto interministeriale del 1947 era stato poi

autorizzato a svolgere la propria attività in Italia. Ne conseguirebbe

che il decreto dell'Assessore del 1949 per il suo contenuto e per il

collegamento con i provvedimenti già emanati dallo Stato,

riguarderebbe l'autorizzazione all'E. T. A. L. ad esercitare in

Taormina quelle stesse attività che avevano formato oggetto delle

precedenti autorizzazioni. Questo essendo il contenuto del decreto

emanato dall'Assessore nel 1949 sarebbe da escludere altresì che anche

il decreto del Presidente della Regione, ora impugnato, contenga

un'autorizzazione all'esercizio del giuoco.

La difesa della Regione insiste quindi nelle conclusioni già

prese, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e in

subordine sia rigettato. Considerato in diritto :

I due ricorsi, discussi nella stessa udienza, per la loro

connessione, devono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

Come si è già accennato in precedenza, la Regione ha impugnato il

decreto del Presidente della Repubblica del 25 giugno 1959, n. 1098,

perché avrebbe violato la sfera di competenza costituzionale

attribuita alla Regione, in quanto il Governo dello Stato avrebbe

esercitato il potere di annullamento d'ufficio su atti propri della

Regione medesima, mentre tale potere spetterebbe al Governo regionale;

perché il decreto del Capo dello Stato avrebbe inciso nella materia

del turismo che rientra nella potestà normativa esclusiva attribuita

alla Sicilia dall'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale; e perché

inoltre, alla deliberazione del Consiglio dei Ministri che precedette

l'emanazione del decreto di annullamento, non sarebbe stato invitato a

partecipare il Presidente della Regione, ai sensi dell'art. 21 dello

stesso Statuto.

È da premettere, come pure rileva la difesa della Regione, che,

dati i termini nei quali è stato proposto il ricorso, esulano

dall'ambito dell'attuale controversia la questione se spetti o meno al

Governo dello Stato il potere di annullamento d'ufficio degli atti

amministrativi nei confronti delle altre Regioni, e nei confronti degli

enti locali che svolgono la loro attività nel territorio regionale. Il

tema del dibattito quindi, per quanto attiene all'accennato potere di

annullamento, resta circoscritto ai rapporti tra lo Stato e la Regione

siciliana.

Ai fini dell'ammissibilità del ricorso l'Avvocatura dello Stato

rileva che, nella questione generale che forma oggetto del primo

motivo, si possono individuare due distinte censure. In quanto cioè,

da un lato, la Regione rivendica ai propri organi il potere di

annullare d'ufficio gli atti amministrativi da essa emanati, e in

quanto, dall'altro, si duole che il Governo dello Stato abbia

esercitato tale potere nei confronti dell'Amministrazione regionale,

con un atto di controllo non consentito dal sistema statutario. E

mentre, in relazione al primo aspetto, non dubita dell'ammissibilità

del ricorso, poiché risulterebbe sicuramente delineato il conflitto di

attribuzione, quale è configurato nell'art. 39 della legge 11 marzo

1953, n. 87, dubita invece che il conflitto possa riscontrarsi sotto il

secondo aspetto. Deduce in proposito che, dovendosi ammettere che il

potere generale di annullamento spetta al Governo dello Stato, la

questione se questo potere possa correttamente esercitarsi anche

rispetto agli atti amministrativi emanati dalla Regione, potrebbe dar

luogo ad un giudizio ordinario circa la legittimità degli atti

medesimi, e non ad una controversia di carattere costituzionale di

competenza di questa Corte.

L'eccezione non appare fondata. Anzitutto essa presuppone già

risoluto, nel senso sostenuto dalla difesa dello Stato, il problema,

che attiene invece al merito, se il potere di annullamento d'ufficio,

di cui all'art. 6 del testo unico della legge comunale e provinciale

(approvato con decreto del 3 marzo 1934, n. 383) spetti alla Regione,

per quanto riguarda i propri atti, e non al Governo dello Stato. E da

tener presente, in secondo luogo, che la difesa della Regione, come

risulta diffusamente chiarito nella memoria, ha impugnato il decreto

del Presidente della Repubblica, sostenendo, non soltanto che spetta

agli organi regionali l'anzidetto potere, ma altresì che il Governo

dello Stato, esercitandolo nei confronti della Regione, avrebbe

illegittimamente interferito nella sfera di competenza propria della

medesima, mediante un atto di controllo sugli atti amministrativi

regionali il quale, in base a disposizioni dello Statuto speciale, non

potrebbe spettare al Governo dello Stato. Ora non pare dubitabile che,

in queste censure, dato che la Regione rivendica di fronte allo Stato

la propria autonomia costituzionalmente garantita, che afferma essere

stata lesa dal provvedimento statale, si riscontrino gli estremi del

conflitto di attribuzione ai sensi e per gli effetti preveduti

dall'articolo 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in relazione

all'art. 134 della Costituzione.

Il primo motivo del ricorso pertanto, considerato sotto gli aspetti

cui si riferisce l'Avvocatura, deve ritenersi ammissibile.

Ma è anche ammissibile il secondo motivo, necessariamente

collegato al primo, in quanto la difesa della Regione, come si è

accennato, deduce che il Governo, in particolare, avrebbe esercitato il

controllo mediante il decreto di annullamento incidendo in una materia,

quella turistica, che la Regione sostiene rientri nella sua esclusiva

competenza legislativa e amministrativa. Peraltro, pure relativamente a

tale doglianza, si profila, nella memoria dell'Avvocatura, un'eccezione

di inammissibilità (sollevabile del resto anche di ufficio) che

riguarda la configurabilità del conflitto e quindi la competenza di

questa Corte. Rispondendo ad una argomentazione della Regione,

prospettata nel senso che lo Stato con l'esercizio del potere di

annullamento verrebbe ad eludere, in certi casi, l'accennata

competenza, l'Avvocatura osserva che "l'argomentazione sarebbe fondata

soltanto nella ipotesi in cui il vizio dell'atto annullato riguardasse

la competenza costituzionale, e sempre quando la Stato rivendicasse a

sé il potere che ritenesse non rientrare nella competenza della

Regione". Nella specie per altro, si chiarisce, gli organi regionali,

con i provvedimenti annullati, avrebbero derogato all'art. 718 del

Codice penale che vieta il giuoco d'azzardo. Di guisa che, in relazione

ai provvedimenti annullati con il decreto ora impugnato, non sorgerebbe

alcuna questione costituzionale da decidersi in sede di conflitto di

attribuzione, sia perché i provvedimenti anzidetti sarebbero viziati

da "illegittimità ordinaria", sia perché i provvedimenti stessi non

avrebbero invaso la sfera di competenza riservata all'Amministrazione

dello Stato, perché neppure a quest'ultima sarebbe consentito derogare

alle norme del Codice penale, occorrendo invece un provvedimendo di

carattere legislativo.

Senonché, circa il primo punto, occorre tener presente che la

censura è dedotta dalla ricorrente con particolare riferimento alla

motivazione del decreto di annullamento ora impugnato. Dalla quale

risulta che è stata ritenuta la illegittimità dei provvedimenti

emanati dal Presidente e dall'Assessore regionale, in quanto "tali

decreti erano intesi a consentire un'attività vietata dagli articoli

718-725 del Codice penale". Ora la Regione (riferendosi espressamente

a quanto dedotto nel ricorso proposto per lo Stato dal Presidente del

Consiglio dei Ministri) oppone che i provvedimenti anzidetti avevano

per oggetto la costruzione di un Kursaal in Taormina, con una

organizzazione complessa di carattere prevalentemente turistico ed

alberghiero (materia questa di esclusiva competenza della Regione), e

non comportavano perciò alcuna deroga alla legge penale, anche se, in

questa organizzazione, era compreso il giuoco d'azzardo. Ai fini

dell'ammissibilità del secondo motivo del ricorso quindi, non si può

fondatamente disconoscere che, anche sotto tale aspetto, si configuri

un conflitto di attribuzione di competenza di questa Corte. Poiché

appunto la Regione, come si è detto, sostiene che il contenuto dei

provvedimenti annullati rientri nella sua competenza esclusiva, violata

dal decreto di annullamento.

Per quanto riguarda il secondo punto dell'argomentazione

prospettata dalla difesa dello Stato, è da osservare, sempre ai fini

dell'ammissibilità del ricorso, che ammesso che alle norme del Codice

penale si possa derogare soltanto con legge dello Stato e non con un

provvedimento amministrativo, ciò non importa tuttavia che,

nell'ipotesi dianzi configurata, si esca dall'ambito dell'art. 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87. Questo dispone, com'è noto, che lo Stato,

e per esso il Presidente del Consiglio dei Ministri, può proporre il

ricorso per il regolamento di competenza davanti questa Corte, quando

la Regione invade con un suo atto la sfera di competenza assegnata

dalla Costituzione allo Stato medesimo. Sfera di competenza che, data

l'ampia formulazione della legge, non può che riferirsi allo Stato

considerato nella sua unità organica. Nei giudizi promossi ai sensi

del citato art. 39 lo Stato, attraverso l'organo costituzionalmente

qualificato, agisce o contraddice nei confronti della Regione, a tutela

dell'ordinamento giuridico generale stabilito dalla Costituzione e

quindi a tutela dei poteri allo Stato stesso conferiti. Di guisa che il

conflitto è configurabile, non soltanto quando si assume che la

Regione, con un suo atto amministrativo, abbia interferito nella sfera

di competenza propria del Governo, organo del potere esecutivo, ma

anche quando, come nel caso, si deduce che l'atto regionale abbia

inciso sulle attribuzioni del potere legislativo. Se fosse esatta la

tesi, cui accenna la difesa dello Stato, alla competenza della Corte

costituzionale si apporterebbero limitazioni non autorizzate dalla

formulazione della legge, che, come si è detto, è ampia e

comprensiva, con palese e non ammissibile deviazione dal sistema

relativo al regolamento costituzionale dei rapporti fra lo Stato e le

Regioni.

Nel merito, circa la prima questione sottoposta all'esame di questa

Corte, la difesa della Regione, come si è accennato, sostiene che il

potere di annullare di ufficio, in sede governativa, gli atti del

Presidente e degli Assessori regionali, sarebbe trasferito al Governo

regionale. Potere, che, a quanto si assume, avrebbe caratteristiche

analoghe a quello conferito al Governo dello Stato dall'art. 6 del

testo unico del 1934, per l'organo cui tale potere sarebbe devoluto,

per le differenze sostanziali fra l'atto emanato nell'esercizio del

potere medesimo e l'annullamento ordinario in via gerarchica, per le

formalità che ne condizionerebbero l'emanazione e per gli atti che

potrebbero formarne oggetto.

Tale tesi peraltro non può ritenersi fondata. Le sentenze di

questa Corte nn. 24 del 1957 e 23 del 1959, pure ricordate dalle parti,

sebbene concernenti, la prima, la dichiarazione di illegittimità di

una disposizione legislativa regionale sarda attributiva alla Regione

dell'accennato potere di annullamento nei confronti degli atti degli

enti locali, e, la seconda, l'applicazione di tale potere, da parte del

Governo, ad un provvedimento di un comune della provincia di Bolzano,

enunciano tuttavia principi di portata più generale, che chiariscono e

precisano i caratteri fondamentali del potere di annullamento di

ufficio disciplinato dal predetto testo unico del 1934.

Nella sentenza n. 24, infatti, si è posto in rilievo che detto

potere eccezionale, pur rientrando nella categoria degli atti di

controllo in largo senso, "presuppone per il suo esercizio una

valutazione dell'interesse generale, che può essere fatta soltanto

dagli organi supremi del potere esecutivo, e deve essere circondato da

particolari garanzie, appunto in considerazione della sua

eccezionalità, quali la pronuncia per decreto del Capo dello Stato,

sentito il parere del Consiglio di Stato". Nella successiva sentenza n.

23 del 1959, questi principi sono stati confermati, osservando che il

potere di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, quando lo

esigano ragioni di interesse generale, è istituto che risale alla

fondazione dello Stato italiano, e che, fin da allora, nonostante

l'originaria mancanza di una norma di legge che lo disciplinasse, è

stato costantemente considerato come manifestazione essenziale della

legalità e dell'unitarietà di direzione dell'ordinamento

amministrativo dello Stato, e riconosciuto altresì applicabile a tutti

gli atti amministrativi, da qualsiasi autorità statale o autarchica

promanassero. Se ne è perciò dedotto che questo speciale istituto,

preordinato alla tutela della legalità e dell'interesse generale, "non

soltanto non contrasta con i principi costituzionali relativi

all'organizzazione amministrativa dello Stato e alle autonomie locali,

ma si inserisce in piena armonia nel sistema, concepito dall'art. 5

della Costituzione, nel quale il decentramento organico e istituzionale

è ordinato in modo da non contrastare col carattere unitario dello

Stato". E si aggiunge infine che, "a meno che urti con altri precetti,

non può ledere le autonomie il ripristino da parte dello Stato della

legalità turbata da atti degli enti pubblici".

Ora la tesi sostenuta dalla Regione è in contrasto con tali

principi che devono essere confermati. E, in base ai principi stessi,

resta altresì superata l'obiezione con la quale si pone il dubbio, non

fondato, che la norma del citato art. 6 contenga un principio generale

(in relazione agli atti amministrativi ai quali è stato ritenuto

applicabile), il quale trascende l'ambito della materia cui si

riferisce l'accennato testo unico, secondo l'opinione accolta dalla

dottrina e dalla costante giurisprudenza. Il richiamo quindi

dell'anzidetta disposizione, contenuto nelle leggi ricordate negli

scritti difensivi della Regione - in quella del 17 luglio 1890, n.

6972, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (art.

52), nel testo unico del 30 dicembre 1923, n. 3256, sulle bonifiche

(art. 101) e nel testo unico del 27 luglio 1934, n. 1265, delle leggi

sanitarie - non significa, come si sostiene, che l'accennato potere,

per l'eccezionalità che lo contraddistingue, possa esercitarsi

soltanto nei casi espressamente contemplati. Ma deve essere considerato

quale applicazione del principio generale di cui è fatto cenno. Ed

infatti la disposizione dell'art. 357 del testo unico delle leggi

sanitarie, stabilisce che, per quanto concerne gli annullamenti di

ufficio, si osservano le norme generali stabilite nel testo unico della

legge comunale e provinciale. Che d'altra parte il potere di

annullamento, di cui si tratta, abbia carattere eccezionale, è

generalmente riconosciuto, ma non nel senso sostenuto dalla difesa

della Regione. L'eccezionalità invero si ricollega al fatto che

l'esercizio del potere stesso è attribuito ad un organo diverso da

quelli cui è devoluto il potere ordinario di annullamento e che il

Governo può discrezionalmente avvalersene soltanto quando, per la

tutela dell'interesse generale, si manifesta la necessità di

ripristinare la legalità turbata da atti amministrativi illegittimi

(come ha già posto in rilievo la sentenza di questa Corte n. 23 del

1959), e non abbiano regolarmente funzionato gli organi ordinari di

controllo. Il che non esclude quindi che l'annullamento di ufficio

possa esercitarsi anche al di fuori dei casi preveduti espressamente da

norme legislative.

Con quanto si è finora osservato peraltro non si nega che il

Governo della Regione siciliana, come ogni altra autorità

amministrativa, possa annullare o revocare gli atti della propria

amministrazione, ma si intende ribadire, in relazione all'attuale

controversia, il concetto che l'accennato potere attribuito in base

all'art. 6 del testo unico del 1934, come è disciplinato dalla legge

statale, non può ritenersi attribuito alla Regione, essendo demandato

al Governo dello Stato, con particolari modalità, in considerazione

dell'interesse generale che ne condiziona e ne giustifica l'esercizio.

Per quanto riguarda l'altra questione, collegata con la prima,

relativa alla illegittimità dell'esercizio di tale potere nei

confronti dei provvedimenti emanati dal Presidente della Regione e

dall'Assessore per il turismo e lo spettacolo, è da ricordare che la

questione stessa, come pure si è già accennato, è prospettata negli

scritti difensivi della Regione e nella discussione orale, sotto due

profili diversi. Sotto un primo profilo, di carattere generale, si fa

rilevare che nessun atto di controllo può essere esercitato da organi

centrali dello Stato riguardo all'attività amministrativa propria

della Regione siciliana. Ciò, in quanto, nello Statuto speciale, si

trova delineato un sistema autonomo e compiuto di controllo sugli atti

emanati dagli organi regionali. Sistema che renderebbe incompatibile

con l'autonomia, garantita alla Regione da norme di carattere

costituzionale, qualsiasi intervento da parte del Governo dello Stato.

Sotto un profilo particolare (prospettato nel secondo motivo) la

Regione osserva d'altra parte, come si è già rilevato, che l'atto di

controllo non può essere dissociato dalla materia oggetto dei

provvedimenti annullati, e che perciò, in quanto incide nella materia

del turismo, il decreto impugnato avrebbe invaso la sfera di competenza

della Regione.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, all'esame dell'accennata

questione particolare osterebbe la considerazione che l'attività di

controllo in genere ed il potere governativo di annullamento in specie,

sono distinti ed autonomi rispetto alla materia oggetto del

provvedimento annullato. Senonché, nei giudizi per conflitto di

attribuzione, come è espressamente stabilito dall'art. 39 della legge

11 marzo 1953, n. 87, un atto amministrativo dello Stato, o della

Regione, può essere impugnato quando abbia invaso la competenza

costituzionale dell'uno o dell'altra. Siffatta violazione peraltro può

sussistere in relazione all'atto per sé considerato e con riguardo

all'oggetto cui l'atto si riferisce. Ora il decreto del Presidente

della Repubblica è stato impugnato, sia per se stesso, è opportuno

qui ripeterlo, sostenendosi che il potere di annullamento spetta agli

organi regionali, e che comunque il Governo dello Stato ha esercitato

un controllo illegittimo sugli atti amministrativi della Regione, e sia

per il suo contenuto, in quanto avrebbe interferito in materia

riservata alla Regione.

Ciò chiarito ed essendosi ritenuta infondata la prima delle tre

tesi prospettate dalla difesa regionale, ad avviso della Corte, per

decidere l'attuale controversia, si può prescindere dall'esaminare la

seconda, circa l'ammissibilità di un controllo da parte del Governo

dello Stato sugli atti amministrativi della Regione siciliana; problema

che perciò rimane del tutto impregiudicato. Infatti alla dichiarazione

d'illegittimità del decreto del Presidente della Repubblica si

perviene, nel caso concreto, per l'assorbente motivo che il Governo,

con un atto di controllo in sede amministrativa, ha interferito in una

questione di rilevanza costituzionale attinente al regolamento dei

rapporti fra lo Stato e la Regione siciliana. Questione che, come si è

in precedenza accennato esaminando le eccezioni di inammissibilità del

ricorso, dà luogo ad un conflitto di attribuzione, la cui risoluzione

perciò non può spettare che a questa Corte. Alla quale il sistema

instaurato dalla Costituzione attribuisce competenza esclusiva, con

pienezza di effetti della decisione, dato che l'articolo 38 della

ricordata legge stabilisce che la Corte, quando risolve il conflitto,

non soltanto dichiara il potere al quale spettano le attribuzioni in

contestazione, ma annulla altresì l'atto viziato da incompetenza. Ora

il decreto del Presidente della Repubblica è in evidente contrasto con

tale sistema, il quale prevede un controllo di carattere

giurisdizionale che, per la materia che forma oggetto del dibattito e

per la natura dell'organo cui è attribuito, esclude necessariamente -

come pure riconosce l'Avvocatura - l'intervento di qualsiasi altro

organo dello Stato. Controllo pertanto che, mentre rappresenta la

suprema garanzia circa il regolamento dei rapporti fra lo Stato e le

Regioni, nell'ambito dell'ordinamento giuridico, costituisce, in pari

tempo, anche la più alta tutela dell'autonomia alle Regioni stesse

attribuita dalla Costituzione e dagli Statuti.

Per tali considerazioni il ricorso della Regione, sotto l'aspetto

ora esaminato, deve ritenersi fondato e, per conseguenza deve essere

annullato il decreto del Presidente della Repubblica.

Resta assorbito il terzo motivo dedotto, del resto, in linea

subordinata.

Occorre pertanto esaminare il ricorso proposto dal Presidente del

Consiglio dei Ministri, contro il decreto del Presidente della Regione

28 maggio 1959, n. 283.

La difesa della Regione deduce pregiudizialmente quattro motivi di

inammissibilità.

Col primo sostiene il difetto d'interesse, da parte dello Stato, ad

ottenere l'annullamento del decreto anzidetto, che, si assume, sarebbe

stato impugnato soltanto nella parte che riguarda l'autorizzazione

all'esercizio del giuoco d'azzardo. Autorizzazione che sarebbe

contenuta invece nel precedente provvedimento dell'Assessore per il

turismo e lo spettacolo in data 27 aprile 1949, n. 1, confermato, su

questo punto, dal successivo provvedimento del Presidente. Donde

l'inutilità di un'eventuale pronunzia di annullamento di quest'ultimo

decreto, perché rivivrebbe quello emanato dall'Assessore, non

impugnato e non più impugnabile per decorrenza del termine. L'assunto

non è fondato.

Con la legge 18 maggio 1942, n. 669, contenente norme relative alla

gestione, nel territorio dello Stato, durante la guerra, delle

attività economiche esercitate nell'Africa orientale, si stabilì che

gli enti, istituiti per l'esercizio delle attività anzidette,

potevano, col consenso dei Ministri per l'Africa italiana, per le

finanze e per le corporazioni, esercitarle anche al di fuori del

territorio stesso, con l'osservanza delle disposizioni vigenti in

materia. Con decreto legge del 22 aprile 1943, n. 560, tale

disposizione fu estesa anche agli enti che svolgevano la loro attività

nella Libia. E pertanto, con decreto interministeriale del 30 aprile

1947, l'Ente turistico ed alberghiero della Libia (E. T. A. L.),

istituito con decreto del 31 maggio 1935, n. 1410, con sede in Tripoli,

fu autorizzato ad esercitare in Italia gestioni alberghiere e le altre

attività economiche previste dall'articolo primo del ricordato decreto

del 1935. Riferendosi appunto - come risulta dalle premesse - al

predetto decreto ministeriale, l'Assessore della Regione siciliana, nel

1949, autorizzò lo stesso E. T. A. L. a svolgere, in Taormina, i

programmi inerenti al proprio scopo e, anche a mezzo di dipendenti e di

sub-concessionari, tutte le attività connesse con lo scopo anzidetto,

già esercitate in Libia, compreso il giuoco d'azzardo.

L'autorizzazione ministeriale, peraltro, venute a cessare le ragioni

che l'avevano giustificata, fu revocata con successivo decreto del 3

maggio 1951 e cessò di avere effetto dalla data del decreto stesso.

Quando perciò è stato emanato il decreto del Presidente della

Regione, ora impugnato, cioè nel 1959, l'E. T. A.L. non avrebbe più

potuto esercitare alcuna attività nel territorio dello Stato (anche

ammesso che vi fosse compreso il giuoco d'azzardo), e non avrebbe più

potuto quindi neppure esercitarla in Sicilia, dato che all'estensione

dell'attività anzidetta faceva espresso riferimento, come presupposto

necessario, il provvedimento dell'Assessore. Il quale pertanto (a parte

che è rimasto privo di efficacia, non essendo stato registrato alla

Corte dei conti) non può rivivere in seguito all'eventuale

annullamento del decreto impugnato.

È pure infondato il secondo motivo di inammissibilità, con il

quale si deduce che il decreto del Presidente della Regione non sarebbe

impugnabile, in quanto, nella parte che ha formato oggetto del ricorso

(l'autorizzazione ad esercitare il giuoco d'azzardo), avrebbe

integralmente confermato il contenuto di quello precedente emanato

dall'Assessore.

Questa Corte, con la sentenza n. 44 del 1957, ha chiarito "che nei

giudizi di legittimità costituzionale, anche proposti in via

principale, non possono avere rilievo istituti, come quelli

dell'inammissibilità del ricorso per acquiescenza, e per il carattere

confermativo del provvedimento impugnato, quali sono stati specialmente

elaborati dalla giurisprudenza amministrativa". Il principio, già

applicato ai giudizi per conflitto di attribuzione con la sentenza n.

82 del 1958, deve essere ora confermato. In questi giudizi infatti,

promossi dallo Stato o dalle Regioni, si discute della legittimità di

atti amministrativi, i quali, per se stessi singolarmente considerati,

costituiscono manifestazioni concrete ed autonome del potere che lo

Stato o le Regioni, a seconda dei casi, assumono di loro spettanza, in

base alla Costituzione o agli Statuti speciali. Di guisa che la

proposizione del ricorso in relazione a ciascun provvedimento è

legittimata, indipendentemente dal fatto che non sia stato impugnato un

precedente provvedimento di contenuto sostanzialmente identico. Né vi

contrasta la sentenza di questa Corte n. 32 del 1958, perché, nel caso

allora esaminato (proroga del termine per l'adozione del libretto

personale per i lavoratori agricoli in alcune provincie), il ricorso è

stato dichiarato inammissibile, in quanto l'atto successivamente

emanato aveva carattere meramente accessorio di quello precedente non

impugnato. Non si può quindi porre in dubbio l'ammissibilità

dell'attuale ricorso. È pure da notare comunque che il decreto del

Presidente della Regione, oltre ad essere stato emanato da un'autorità

diversa, riguarda anche un diverso soggetto, cioè la società "A.

Zagara" e non più l'ente pubblico E.T.A.L. cui si riferisce il decreto

precedente, e che richiama, è vero, le disposizioni già comprese in

quest'ultimo e nelle modificazioni, ma le adotta integrandole e

modificandole (art. 2), anche in qualche parte riguardante l'esercizio

del giuoco d'azzardo.

Per quanto concerne poi l'acquiescenza derivante dal comportamento

dello Stato, per respingere l'eccezione basta considerare che il

difetto di impugnazione di provvedimenti emanati da altra Regione nella

materia del giuoco, non può ovviamente ritenersi incompatibile con la

proposizione del ricorso relativamente ad atti promananti, come nel

caso, da una Regione diversa; e che lo Stato non aveva alcuna ragione

di impugnare il decreto dell'Assessore, in quanto era rimasto

giuridicamente privo di effetto per mancata registrazione.

Deduce infine la difesa della Regione l'inammissibilità del

ricorso per mancanza degli estremi del conflitto di attribuzione, in

relazione alla tesi sostenuta dalla difesa dello Stato, che cioè il

decreto del Presidente della Regione conterrebbe una deroga ad una

norma penale, circa la quale neppure il potere esecutivo sarebbe

competente a provvedere.

La questione peraltro è stata già esaminata in relazione ai

motivi di inammissibilità nei riguardi del ricorso proposto dalla

Regione. Non è perciò il caso di ripetere le osservazioni già

esposte in proposito, per respingere ora, pure sotto questo profilo,

l'eccezione di inammissibilità.

Nel merito l'Avvocatura sostiene, come si è in precedenza

accennato, che il decreto del Presidente della Regione avrebbe, come

principale e preminente oggetto, l'esercizio del giuoco d'azzardo, e

che tutte le altre attività turistiche, alberghiere e sportive, cui si

riferisce il decreto stesso, sarebbero a questo subordinate. Con la

conseguenza quindi dell'illegittimità totale (e in questo senso

appunto conclude la difesa dello Stato) del decreto anzidetto, perché

l'esercizio del giuoco d'azzardo è vietato dal Codice penale e il

derogare a tale divieto esulerebbe dalla competenza regionale.

A tale tesi la Regione oppone in sostanza che, quando si tratta di

una fattispecie complessa quale l'organizzazione di un Kursaal, la cui

istituzione sia stata autorizzata nei comuni considerati stazioni di

cura, di soggiorno o di turismo (come appunto quello di Taormina),

nell'organizzazione stessa resterebbero assorbite tutte le attività

turistiche, alberghiere, artistiche e sportive, compreso l'esercizio

del giuoco d'azzardo, che, per se stesso, isolatamente considerato, non

sarebbe consentito. Di guisa che la disciplina giuridica della

fattispecie anzidetta sarebbe quella propria della organizzazione e non

quella particolare inerente alla attività vietata. Il decreto del

Presidente della Regione quindi, avendo come oggetto l'istituzione del

Kursaal, con tutte le attività di cui si è fatto cenno, resterebbe

nell'ambito della competenza regionale, poiché riguarderebbe la

materia del turismo. Come parimenti all'incremento del turismo,

ampliando la competenza originariamente spettante ai comuni, si

riferirebbero, secondo la difesa della Regione, anche i provvedimenti

emanati dallo Stato a favore dei comuni di S. Remo, di Campione e di

Venezia (decreti 22 dicembre 1927, n. 2448, 2 marzo 1933, n. 201, e 16

luglio 1936, n. 1404). In base ai quali provvedimenti, nei detti

comuni, si è pure consentito, comprendendolo nel complesso delle

attività turistiche, anche l'esercizio del giuoco d'azzardo.

Senonché può ammettersi che, nel decreto del Presidente della

Regione, in quanto ha autorizzato la società "A. Zagara" a costruire

in Taormina un Kursaal, alberghi ed altri locali adatti a

manifestazioni artistiche, culturali e sportive e ad esercitare

molteplici attività, compreso l'esercizio del giuoco d'azzardo, si

possa riscontrare un'organizzazione complessa e multiforme. Può pure

ritenersi che un'organizzazione siffatta possa essere ricondotta ad un

concetto unitario da un punto di vista tecnico ed economico, per

l'attuazione e lo sviluppo di un determinato programma, preordinato

allo sviluppo turistico nel comune di Taormina. Ciò non significa

però che, dal punto di vista giuridico ed al fine specifico

dell'attuale giudizio, ciascuna delle dette attività, sol perché

compresa nell'accennata organizzazione, venga ad assumere fisionomia

diversa da quella che le è propria, e che quindi anche il giuoco

d'azzardo, considerato come reato, possa diventare un'attività

senz'altro consentita. Se ciò fosse esatto sarebbe del tutto agevole

eludere la legge, tutte le volte che si istituissero organizzazioni

analoghe a quella cui si è accennato, il che ovviamente non è

ammissibile. Ne deriva che, nel complesso contenuto del decreto ora

impugnato, le varie attività che la società "A. Zagara" è

autorizzata a svolgere, devono essere mantenute distinte e

distintamente considerate. Ciò dimostra che non può essere neppure

accolta la tesi inversa dedotta dalla difesa dello Stato, che

porterebbe all'annullamento totale del decreto, nel senso di un

assorbimento di tutte le altre attività in quella concernente

l'esercizio del giuoco.

Ora non può sorgere dubbio (e non è infatti contestato) che, per

tutte quelle attinenti allo sviluppo e al potenziamento del turismo,

alle quali si riferisce anche il decreto del Presidente della

Repubblica del 9 aprile 1956, n. 510 (che ha trasferito

all'Amministrazione regionale le attribuzioni del Commissariato per il

turismo), la competenza a provvedere spetti esclusivamente alla Regione

in base all'art. 14, lett. n, dello Statuto speciale. Non altrettanto

deve dirsi invece per quanto concerne il giuoco d'azzardo, il cui

esercizio (contrariamente a quanto rileva la difesa della Regione) è

pure autorizzato dal predetto decreto del Presidente della Regione, che

ne disciplina le modalità e stabilisce, fra l'altro, anche le

percentuali dovute alla Regione, al Comune di Messina e al Comune di

Taormina. È certo infatti che tale autorizzazione trascende la sfera

di competenza attribuita alla Regione dallo Statuto speciale, poiché,

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, che deve essere

confermata (sentenze n. 6 del 1956, nn. 21, 23 e 58 del 1957), in base

agli artt. 3, 5 e 25 della Costituzione, è precluso non soltanto alla

Sicilia, ma anche alle altre Regioni, di emanare provvedimenti nella

materia penale, la quale invece è riservata alla competenza esclusiva

dello Stato. E la preclusione non sussiste soltanto nel senso (già

esaminato da questa Corte) che le Regioni non possono né creare nuove

figure di reati, né richiamare, per violazione di norme regionali,

sanzioni penali già comminate da leggi dello Stato, ma anche quando,

come appunto si è verificato nella specie, il provvedimento è inteso

a rendere lecita un'attività, cioè l'esercizio del giuoco d'azzardo,

che dalla legge dello Stato è considerata illecita e passibile di

sanzione penale. Anche in questa ipotesi, infatti, derogando alle

disposizioni della legge penale, le Regioni vengono ad interferire in

una materia che, sotto ogni aspetto, è sottratta alla loro competenza,

per le ragioni che questa Corte ha già esposto nelle sentenze sopra

ricordate.

Da quanto si è finora osservato consegue che il decreto impugnato,

nella parte che concerne l'esercizio e la disciplina del giuoco

d'azzardo, non può ritenersi legittimo.

Appena occorre aggiungere che non ha fondamento la tesi dedotta

dalla Regione in linea subordinata, nel senso cioè che

l'autorizzazione ad esercitare il giuoco non deriverebbe direttamente

dai provvedimenti emanati dalla Regione, bensì dall'autorizzazione

già concessa all'E.T.A.L. per esercitare il giuoco nella Libia. Di

guisa che il contenuto del decreto dell'Assessore del 1949

consisterebbe nel permesso rilasciato all'E. T. A. L. di esercitare

anche in Sicilia quelle attività, per le quali già aveva ottenuto

l'autorizzazione da organi dello Stato, autorizzazione che il decreto

del Presidente della Regione avrebbe semplicemente confermato.

Peraltro l'infondatezza di tali rilievi risulta palese da quanto si

è in precedenza osservato riguardo all'autonomia del decreto del

Presidente della Regione rispetto al decreto dell'Assessore.

L'autorizzazione alla società "A. Zagara" perciò è contenuta

esclusivamente nel decreto anzidetto e non in quello precedente

dell'Assessore e non si può ricollegare al provvedimento ministeriale

a favore dell'E. T. A. L. successivamente revocato.

È da notare infine che la difesa della Regione in qualche accenno

negli scritti difensivi, e particolarmente nella discussione orale, ha

prospettato anche la tesi che il decreto oggetto del ricorso potrebbe

trovare giustificazione, in relazione al sistema adottato dallo Stato,

in una perequazione di trattamento rispetto agli altri comuni cui si

riferiscono i provvedimenti statali. Si deve però osservare che le

ragioni per le quali è dichiarata, nell'attuale giudizio,

l'illegittimità del decreto del Presidente della Regione, nella parte

sopra indicata, portano, dal punto di vista processuale, a ritenere

superata detta questione prospettata pure in subordine, la soluzione

della quale comunque presupporrebbe l'indagine circa la legittimità

dei provvedimenti statali emanati a favore di altri comuni; indagine

che esula dai limiti dell'attuale controversia.