Sentenza n. 56/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 12, primo e

secondo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641 (Disciplina delle

tasse sulle concessioni governative), promossi con 5 ordinanze emesse

il 27 gennaio, il 23 aprile e il 30 giugno dal Tribunale di Genova,

iscritti ai nn. 303, 452, 640, 641 e 651 del registro ordinanze 1994

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 23, 35, 44

e 45, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Bieffe e della s.p.a.

Asso Vittoria Torino A.V.T. ed altre;

Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Giuseppe Conte per la s.r.l. Bieffe e la s.p.a. Asso

Vittoria Torino A.V.T. ed altre.

Ritenuto in fatto

1. - Con cinque ordinanze di identico contenuto, in data 27

gennaio, 23 aprile e 30 giugno 1994, il Tribunale di Genova ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3 e 24 Cost., dell'art. 12, primo e secondo comma, del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, nella parte in cui, in materia di

rimborso della tassa annuale di concessione governativa sulle

società, prevista dall'art. 3, commi 18 e 19, del d.l. 19 dicembre

1984, n. 853, convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, non

consente l'esercizio dell'azione giudiziaria anche in mancanza dei

preventivi ricorsi amministrativi.

Secondo gli artt. 11 e 12 dello stesso d.P.R. n. 641 del 1972,

applicabili anche per la restituzione delle tasse di concessione

governativa non dovute, l'azione giudiziaria può essere esperita

soltanto dopo la notifica dei provvedimenti definitivi sui ricorsi

amministrativi all'intendente di finanza e, in secondo grado, al

ministro delle finanze, ovvero trascorsi centottanta giorni dalla

data di presentazione del primo ricorso senza alcuna notifica di

decisione.

2. - Il giudice rimettente osserva, che, sebbene gli artt. 24 e

113 Cost. non impongano una correlazione assoluta tra il sorgere del

diritto e la sua azionabilità, la quale può essere differita a un

momento successivo ove ricorrano esigenze di ordine generale e

superiori finalità di giustizia, tuttavia questa Corte, a proposito

di una disciplina parallela a quella in esame (art. 33 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 642, sulla disciplina dell'imposta di bollo), ha

affermato che, pur nel concorso di tali circostanze, "il legislatore

è sempre tenuto ad osservare il limite imposto dall'esigenza di non

rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa in

conformità al principio della piena attuazione della garanzia

stabilita dalle suddette norme costituzionali" (sent. n. 406 del

1993). Questa regola vale anche per l'art. 12 del d.P.R. n. 641 del

1972: esso comprime ingiustificatamente il diritto di difesa del

contribuente, in particolare disponendone la decadenza per il mancato

esperimento dei ricorsi amministrativi. Ciò è tanto più grave nel

caso in esame in cui si controverte di diritti soggettivi.

La questione di legittimità è posta anche in riferimento al

principio di eguaglianza, atteso che in materia di rimborsi

l'Amministrazione, essendo priva di poteri discrezionali e dovendo

verificare la sussistenza dei presupposti del diritto fatto valere

dal contribuente, si trova con questo in una posizione paritaria.

2.1. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono

costituite alcune delle società ricorrenti chiedendo una

dichiarazione di inammissibilità della questione per difetto di

rilevanza o, in subordine, l'incostituzionalità della norma

censurata.

Secondo le parti costituite, poiché la tassa annuale di

concessione governativa di cui è stato chiesto il rimborso è

vietata dalla direttiva del Consiglio n. 69/335/CEE, direttamente

applicabile nell'ordinamento interno come interpretata dalla Corte di

giustizia delle Comunità europee con sentenza del 20 aprile 1993 nn.

C-71/91 e C-178/91, il giudice a quo poteva e doveva risolvere le

controversie disapplicando la norma interna incompatibile col diritto

comunitario, senza necessità di ottenerne la previa declaratoria di

incostituzionalità. In proposito si richiamano le sentenze di questa

Corte nn. 170 del 1984, 113 del 1985, 389 del 1989 e 168 del 1991.

Inoltre, per costante giurisprudenza della Corte di giustizia CE, i

diritti riconosciuti ai singoli in forza dell'ordinamento comunitario

devono poter ottenere negli ordinamenti nazionali la stessa tutela

sostanziale e processuale, sia nelle controversie fra privati, sia in

quelle tra privati e pubblica amministrazione. Ne consegue che il

diritto dei contribuenti al rimborso delle somme indebitamente pagate

all'erario doveva essere ammesso esclusivamente in base ai principi

sulla ripetizione dell'indebito, essendo incompatibile con la

normativa comunitaria qualsiasi regola procedurale che, per il solo

fatto che l'accipiens sia lo Stato, imponga procedure più lunghe ed

onerose per ottenere il soddisfacimento dei propri crediti.

In subordine, si conclude per la declaratoria di

incostituzionalità della norma impugnata, stante la perfetta

simmetria con la disposizione dell'art. 33 del d.P.R. n. 642 del

1972, già dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 406 del

1993.

2.2. - Con successiva memoria le stesse società fanno presente di

avere denunziato alla Commissione dell'Unione europea, a norma

dell'art. 169 del Trattato costitutivo, il comportamento

ostruzionistico dell'Avvocatura dello Stato, al fine di far

dichiarare l'inadempimento dello Stato italiano all'esecuzione della

sentenza 20 aprile 1993 della Corte di giustizia. Tale comportamento

risulta ulteriormente confermato dalla circolare 11 gennaio 1995, n.

2/E, dell'amministrazione delle finanze con cui si invitano le

direzioni regionali ad attenersi alle indicazioni contenute nel

parere consultivo dell'Avvocatura n. 63966 del 1993, con cui si

consigliano gli organi periferici di resistere alle domande di

ripetizione suggerendo una serie di eccezioni, tra cui quella fondata

sulla norma impugnata.

Si ribadisce, pertanto, la conclusione in via principale di

inammissibilità, dovendo la questione in esame trovare direttamente

soluzione nei giudizi a quibus mediante disapplicazione della norma

interna censurata. Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze in epigrafe il Tribunale di Genova ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 12, primo e secondo comma, del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, nella parte in cui, in materia di

rimborso della tassa annuale di concessione governativa sulle

società, prevista dall'art. 3, commi 18 e 19, del d.l. 19 dicembre

1984, n. 853, convertito nella legge 17 febbraio 1985, n. 17, non

consente l'esercizio dell'azione giudiziaria anche in mancanza dei

preventivi ricorsi amministrativi.

L'identità di oggetto dei giudizi introdotti dalle cinque

ordinanze ne consente la riunione ai fini della decisione con unica

sentenza.

2. - La tassa annuale di concessione governativa per l'iscrizione

delle società nel registro delle imprese, di cui al citato d.l. n.

853 del 1984, è stata soppressa dall'art. 61 del d.l. 30 agosto

1993, n. 331, convertito nella legge 29 ottobre 1993, n. 427, senza

efficacia retroattiva. Tuttavia, poiché per gli anni precedenti la

tassa è stata indebitamente riscossa dallo Stato italiano in

violazione dell'art. 10 della direttiva 69/335/CEE del 17 luglio

1969, come interpretato dalla Corte di giustizia delle Comunità

europee con sentenza 20 aprile 1993, nn. C-71/91 e C-178/91, le somme

pagate sono ripetibili in base al diritto comunitario, direttamente

applicabile nell'ordinamento italiano.

L'esercizio dell'azione di ripetizione è però soggetto alla

condizione di procedibilità prevista dall'art. 12 del d.P.R. n. 641

del 1972, ai sensi del quale la domanda giudiziale può essere

proposta, previo ricorso all'autorità amministrativa, entro il

termine di decadenza di novanta giorni dalla data di notifica della

decisione definitiva oppure trascorsi centottanta giorni dalla data

di presentazione del ricorso, qualora la decisione non sia notificata

entro tale termine. Avendo le società ricorrenti esperito l'azione

giudiziaria senza premettere il ricorso in sede amministrativa, la

norma processuale, che imporrebbe al giudice di dichiarare

improcedibile la domanda, viene impugnata per le medesime ragioni per

le quali le disposizioni di identico tenore contenute nell'art. 33,

ultimo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, sull'imposta di

bollo, e nell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640,

sull'imposta sugli spettacoli, sono state dichiarate

costituzionalmente illegittime in parte qua da questa Corte con le

sentenze nn. 406 del 1993 e 360 del 1994.

3. - Le società ricorrenti hanno eccepito l'inammissibilità

della questione per irrilevanza, sul riflesso che, essendo

contrastanti col diritto comunitario non solo la norma tributaria

sostanziale, ma anche la norma processuale, il giudice a quo deve

disapplicarle entrambe, condannando senz'altro l'amministrazione

finanziaria al rimborso delle somme indebitamente riscosse. La norma

processuale violerebbe il principio fissato dalla Corte di giustizia

CE con le sentenze 9 novembre 1983, n. 199/82 (Sangiorgio), e 19

novembre 1991, nn. 6 e 9/90 (Francovich), pronunziate ai sensi

dell'art. 177 del Trattato, secondo cui le condizioni formali e

sostanziali stabilite dalle diverse legislazioni nazionali in materia

di rimborso di tributi riscossi in contrasto col diritto comunitario

o in materia di risarcimento dei danni per mancata attuazione di una

direttiva comunitaria "non possono essere congegnate in modo da

rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere

il rimborso o il risarcimento".

L'eccezione non può essere accolta perché la questione, nei

termini in cui è proposta, prescinde da un contrasto col diritto

comunitario. Il dictum della Corte di giustizia non vieta

incondizionatamente che la proponibilità dell'azione di ripetizione

sia subordinata alla condizione di un preventivo reclamo in sede

amministrativa e al decorso infruttuoso di un certo termine dalla

data di presentazione del reclamo, mentre proprio per questa ragione

radicale, in quanto non ammette l'esercizio dell'azione giudiziaria

senza il preventivo esperimento del ricorso amministrativo, l'art. 12

del d.P.R. n. 641 del 1972 viene impugnato, alla stregua dei

precedenti di questa Corte, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.,

omesso ogni riferimento all'art. 11 Cost.

4. - La questione è fondata.

Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte,

l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere di previo

esperimento di rimedi amministrativi, con conseguente differimento

della proponibilità dell'azione a un certo termine decorrente dalla

data di presentazione del ricorso, è legittimo soltanto se

giustificato da esigenze di ordine generale o da superiori finalità

di giustizia, fermo restando che, pur nel concorso di tali

circostanze, il legislatore deve contenere l'onere nella misura meno

gravosa possibile.

Per le controversie previste dall'art. 12 del d.P.R. n. 641 del

1972, come per quelle previste dalle norme analoghe dei decreti nn.

640 e 642, manca una ratio idonea a giustificare il limite imposto al

principio dell'art. 24 Cost. Si tratta di controversie che non

implicano accertamenti tecnici in funzione dei quali appaia

necessario o opportuno che la fase giudiziaria sia preceduta da un

esame in sede amministrativa (cfr. sentenza n. 15 del 1991), tanto

meno quando, come nella specie, è chiesto il rimborso di tributi

indebitamente riscossi dall'amministrazione finanziaria. Non vi sono

ragioni che giustifichino il privilegio di una disciplina speciale,

in favore del debitore, dell'azione di ripetizione dell'indebito

contro il Fisco. D'altra parte, il contenzioso giudiziario innescato

dalla sentenza 20 aprile 1993 della Corte di giustizia CE, con lo

strascico di un ricorso alla Corte medesima per la dichiarazione di

inadempimento degli obblighi che ne derivano allo Stato italiano,

confermano l'esperienza della scarsa funzionalità, come mezzo di

prevenzione delle liti, della condizione di accesso alla

giurisdizione prescritta dalla norma impugnata.