Sentenza n. 54/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del r.d. 30

giugno 1870, n. 5726, promossi con le seguenti ordinanze:

1. - ordinanza emessa il 17 febbraio 1977 dalla sezione istruttoria

della Corte d'appello di Trieste nel procedimento per estradizione a

carico di Cuillier Guy Georges, iscritta al n. 154 del registro

ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 127 dell'11 maggio 1977;

2. - ordinanza emessa il 6 luglio 1977 dalla sezione istruttoria

della Corte d'appello di Torino nel procedimento per estradizione a

carico di Ciamborrani Paul Antoine, iscritta al n. 383 del registro

ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 279 del 12 ottobre 1977;

3. - ordinanza emessa il 16 gennaio 1978 dalla sezione istruttoria

della Corte d'appello di Genova nel procedimento per estradizione a

carico di Vallon Daniel, iscritta al n. 127 del registro ordinanze

1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 del

31 maggio 1978.

Visto l'atto di costituzione di Cuillier Guy Georges nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1979 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avvocato Mauro Mellini, per Cuillier Guy Georges e il vice

avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Chiamata a pronunciarsi sull'estradizione del cittadino

francese Cuillier Guy Georges, imputato di un reato commesso in

Francia per cui l'ordinamento dello Stato richiedente prevede la pena

capitale, la sezione istruttoria della Corte d'appello di Trieste - con

ordinanza del 17 febbraio 1977 - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726. Secondo

l'ordinanza di rinvio tale decreto, nella parte in cui rende esecutivi

gli artt. 1, 2 e 7 della relativa convenzione italo-francese, anche

quando consentono l'estradizione per reati puniti con la morte,

contrasterebbe con gli artt. 3, 10, primo comma, e 27 della

Costituzione.

Il giudice a quo premette che l'Italia e la Francia hanno

sottoscritto la convenzione europea di estradizione; ed aggiunge che

in quell'occasione il rappresentante italiano ha formulato un'espressa

riserva (poi ribadita all'atto del deposito dello strumento di

ratifica, operato sulla base della legge 30 gennaio 1963, n. 300), nel

senso che in nessun caso il nostro Stato avrebbe accordato

l'estradizione per reati puniti dalla legge dello Stato richiedente con

la pena di morte. Mancando però la ratifica dello Stato francese, nei

confronti di esso sarebbe tuttora in vigore la convenzione bilaterale

del 1870.

Nella parte in questione, tuttavia, il decreto esecutivo della

convenzione stessa sarebbe anzitutto incompatibile con l'art. 27,

quarto comma, Cost.: dal momento che non potrebbe porsi in dubbio "la

volontà del legislatore costituente non solo di vietare la pena di

morte in Italia, ma altresì di non consentire che organi dello Stato

italiano" concorrano "ad un'eventuale condanna capitale all'estero

attraverso l'estradizione".

D'altro canto il principio di eguaglianza, sia pure in forme

diverse ed attenuate, dovrebbe essere esteso anche ai non-cittadini,

quanto ai diritti ed alle libertà fondamentali: il che confermerebbe

- in particolar modo - che l'abolizione della pena di morte vada

concepita "come principio di validità universale", almeno per ciò che

riguarda le decisioni imputabili allo Stato italiano.

Inoltre la convenzione europea sull'estradizione, essendo stata

ratificata dalla maggior parte degli Stati d'Europa (ed essendo aperta

all'adesione di tutti gli altri Stati) conterrebbe principi ormai

generalmente riconosciuti nel diritto internazionale; sicché il r.d.

n. 5726 del 1870, contrastando con l'art. 11 della convenzione (sulle

condizioni cui l'estradizione può esser sottoposta per i reati puniti

con la pena capitale da parte del solo Stato richiedente), verrebbe a

contraddire lo stesso art. 10, primo comma, della Costituzione.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito

l'imputato estradando, per sostenere l'illegittimità dell'atto

impugnato, con motivazioni analoghe a quelle del giudice a quo.

Per contro, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per l'infondatezza della questione sollevata.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, il giudice a quo non avrebbe

considerato che il problema è risolto in partenza, proprio in vista

dell'avvenuta codificazione del principio di diritto internazionale

consuetudinario, per cui l'estradizione può esser rifiutata ogni

qualvolta lo Stato richiedente non si impegni a non eseguire - in caso

di condanna - la pena capitale non prevista dallo Stato richiesto: la

consuetudine recepita dalla convenzione europea di estradizione

avrebbe infatti operato l'automatico adattamento dell'originario atto

di ratifica della convenzione italo-francese del 1870, rendendolo

conforme al vigente ordinamento costituzionale.

3. - La stessa questione già sollevata dalla sezione istruttoria

della Corte d'appello di Trieste è stata, per altro, riproposta dalla

sezione istruttoria della Corte d'appello di Torino - con ordinanza

del 6 luglio 1977 - nel procedimento di estradizione del cittadino

francese Ciamborrani Paul Antoine. La ordinanza stessa riproduce

sinteticamente le medesime argomentazioni svolte dal primo giudice a

quo, con riferimento ai medesimi articoli della Costituzione. Anche

per questo giudizio è intervenuto, concludendo nel senso

dell'infondatezza, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

4. - Da ultimo, il r.d. 30 giugno 1870, n. 5726, è stato impugnato

dalla sezione istruttoria della Corte d'appello di Genova - con

ordinanza del 16 gennaio 1978 - nel corso del procedimento di

estradizione del cittadino francese Vallon Daniel, imputato in Francia

di un reato passibile della pena di morte. In questo caso, però, la

questione è stata sollevata con riferimento al solo art. 27, ultimo

comma, della Costituzione.

È intervenuto qui pure il Presidente del Consiglio dei ministri,

riproponendo le medesime tesi già sostenute nei due precedenti

giudizi.

5. - Con memoria depositata il 19 aprile 1979, la Presidenza del

Consiglio dei ministri ha però comunicato che, a seguito d'intesa con

le autorità francesi, si è provveduto alla formulazione del testo di

una nuova convenzione sull'estradizione fra l'Italia e la Francia,

attualmente all'esame dei rispettivi governi "per la definitiva

sottoscrizione". In particolare, nell'art. 11 del testo in questione

si consente il rifiuto della estradizione quando "il reato sia punito

con la pena di morte soltanto da parte di uno degli Stati contraenti";

ma in tale ipotesi lo Stato richiesto "è tenuto a sottoporre il caso

alla propria autorità giudiziaria per l'esercizio penale".

Si aggiunge nella memoria che il Governo italiano, con nota del 13

gennaio 1978, ha comunicato al Governo francese che l'art. 11 del

progetto di convenzione "può trovare immediata applicazione". Da ciò

si evincerebbe in modo inequivocabile la volontà di non estradare

imputati suscettibili di condanna capitale da parte della Francia.

Ferma restando la tesi dell'infondatezza della questione sollevata,

l'Avvocatura dello Stato suggerisce pertanto - in via subordinata - il

rinvio degli atti ai giudici a quibus perché riconsiderino la

rilevanza della questione stessa. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi si prestano ad essere riuniti e decisi con unica

sentenza, poiché comportano tutti che si risolva la questione di

legittimità costituzionale del r.d. 30 giugno 1870, n. 5726,

sull'estradizione fra l'Italia e la Francia, nella parte in cui

consente che vengano estradate persone imputate di reati sanzionati

dall'ordinamento dello Stato richiedente con la pena edittale della

morte.

2. - Nelle ordinanze di rinvio si ritiene sottinteso, pur senza

offrirne la dimostrazione, che l'atto con il quale è stata data

"piena ed intiera esecuzione... alla Convenzione per la reciproca

estradizione dei malfattori tra l'Italia e la Francia, sottoscritta a

Parigi il 12 maggio 1870", sia sindacabile da questa Corte, in quanto

dotato della forza e del valore propri delle leggi.

A prima vista, l'implicita premessa delle argomentazioni svolte dai

giudici a quibus parrebbe smentita dalla circostanza che si tratti di

un regio decreto, cioè di una fonte che durante la vigenza dello

Statuto albertino veniva utilizzata - in linea di massima - per

l'esercizio di potestà regolamentari e non di potestà legislative.

Ma l'ostacolo formale dev'esser superato, in vista della prassi che

allora si seguiva nell'adeguamento del diritto interno alle convenzioni

sull'estradizione, della funzione assolta dalle convenzioni stesse e

dai rispettivi ordini di esecuzione, del rango riconosciuto a tali

fonti da parte delle disposizioni generali che erano e sono dettate dai

codici penali e di procedura penale per regolare l'estradizione

passiva.

In effetti, non solo nei primi decenni del Regno d'Italia, nel

corso dei quali si considerava che quelli pertinenti all'estradizione

fossero affari amministrativi (in quanto riservati alle deliberazioni

del Governo), ma anche in seguito all'entrata in vigore del codice

penale del 1889 (che introdusse in tal campo la garanzia

giurisdizionale), numerose convenzioni hanno ricevuto esecuzione nel

nostro ordinamento per mezzo di regi decreti, anziché nella forma

della legge. Ciò è costantemente avvenuto fino a quando la legge 11

agosto 1897, n. 379, ha reso operante la convenzione fra l'Italia e

San Marino; ed ha continuato a verificarsi in vari casi (come risulta

- ad esempio - dal r.d. 13 dicembre 1923, n. 3181, sull'estradizione

fra l'Italia e l'Austria, o dal r.d. 19 luglio 1924, n. 1559,

relativo alla Cecoslovacchia), allorché in dottrina si era già

diffusa l'opinione che i trattati dovessero eseguirsi mediante leggi

formali, ogni qualvolta richiedessero un adattamento consistente

nell'emanazione, nell'abrogazione o nella modificazione di norme

legislative.

Ora, poco importa fissare in questa sede la ricostruzione dogmatica

di tali fenomeni: verificando se i decreti esecutivi di convenzioni

sull'estradizione trovassero diretto fondamento nell'art. 5 dello

Statuto albertino, al quale fa esplicito riferimento anche l'atto di

cui presentemente si discute; oppure se tali decreti non intendessero

effettuare altro che la promulgazione o la pubblicazione di convenzioni

aventi per se stesse forza e valore di legge, come si tendeva a

ritenere nel secolo scorso. È significativo, in ogni caso, che sin

d'allora le norme pattizie sull'estradizione incidessero in una

materia altrimenti regolata da norme interne di rango legislativo:

rispetto alle quali i corrispondenti decreti esecutivi non potevano,

dunque, non porsi come fonti equiparate alle leggi formali, a pena di

vedersi privati di qualunque effetto. Ed ancora più probante è il

dato - sottolineato dalla dottrina dell'epoca - che l'art. 6 del

codice penale del 1889 e l'art. 635 del codice di procedura penale del

1913 (specificando il disposto dell'art. 855 del codice di procedura

penale del 1865) rinviassero esplicitamente, al pari dell'art. 13 del

codice penale oggi in vigore, ai trattati di estradizione:

considerandoli atti a derogare al comune ordinamento legislativo,

senza affatto distinguere secondo che l'ordine di esecuzione dei

trattati stessi fosse contenuto in leggi formali oppure in regi

decreti.

3. - L'ammissibilità delle questioni sollevate dai giudici a

quibus è stata però messa variamente in dubbio, sotto altri profili,

nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e

nella successiva memoria dell'Avvocatura dello Stato.

In primo luogo, si assume che l'art. 11 della convenzione europea,

prevedendo che l'estradizione possa essere negata quando si tratti di

reati puniti con la pena capitale dall'ordinamento dello Stato

richiedente e questo non offra allo Stato richiesto adeguate garanzie

che la pena medesima non verrà eseguita, avrebbe semplicemente

recepito e codificato una preesistente consuetudine internazionale:

cui l'atto esecutivo della convenzione italo-francese del 1870 si

sarebbe conformato, in forza del dispositivo di adattamento automatico

alle "norme del diritto internazionale generalmente riconosciute",

stabilito dal primo comma dell'art. 10 Cost. Da questo assunto

deriverebbe non tanto l'infondatezza delle questioni in esame, come è

stato sostenuto dall'Avvocatura dello Stato; bensì, prima ancora, ne

discenderebbe appunto che tali questioni si sottraggono al giudizio

della Corte, in quanto concernenti norme caducate - ad un tempo -

nell'ordinamento internazionale come nell'ordinamento interno.

Ma la tesi non regge, poiché non risulta - e non ha ricevuto

dimostrazioni di sorta da parte dell'Avvocatura dello Stato - che la

clausola contenuta nell'art. 11 della convenzione europea corrisponda

ad una norma internazionale generalmente riconosciuta: né cogente per

tutti gli Stati richiedenti o richiesti, né facoltizzante per i soli

Stati che abbiano abolito la pena di morte. In contrasto con siffatte

concezioni universalistiche dell'estradizione, sta invece una realtà

rappresentata da convinzioni e da comportamenti diversi secondo i

singoli Stati interessati. Del resto, lo stesso Stato italiano ha

concorso a smentire quelle concezioni, dal momento che ha invece

sentito - anche e soprattutto negli anni più recenti (art. 17 della

convenzione Italia-Libano del 10 luglio 1970; art. 31 della convenzione

Italia-Marocco del 12 febbraio 1971; art. 35 della convenzione Italia-Romania dell'11 novembre 1972; art. 8 della convenzione Italia-U.S.A.

del 18 gennaio 1973; art. 30 della convenzione Italia-Spagna del 22

maggio 1973; art. 3 della convenzione Italia-Australia del 28 novembre

1973) - l'esigenza di concludere appositi accordi bilaterali con gli

Stati nei quali si commina la pena capitale, per poterne ottenere l'uno

o l'altro tipo di garanzie preventive a vantaggio degli imputati o dei

condannati estradandi.

4. - In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato ha prospettato

l'ipotesi che i giudici a quibus debbano considerare nuovamente la

rilevanza delle questioni sollevate, dato l'atteggiamento tenuto dalla

delegazione italiana nei confronti di quella francese - con una nota

datata 13 gennaio 1978 - al termine della stesura di un nuovo

progetto di convenzione, destinato a sostituire il precedente accordo.

In quell'occasione, da parte italiana s'è infatti comunicato ai

rappresentanti della Francia che le competenti autorità del nostro

Stato potrebbero applicare fin d'ora l'art. 11 del progetto stesso,

esercitando senz'altro l'azione penale contro coloro la cui

estradizione sia stata negata, in quanto imputati o condannati per

delitti puniti con la morte dall'ordinamento dello Stato richiedente;

sicché ne verrebbe confermato che il nostro Governo ritiene ormai

superata, sotto questi aspetti, la convenzione italo- francese del

1870.

Sta di fatto, però, che la delegazione francese ha replicato di

non poter ammettere l'applicazione provvisoria del progetto di accordo

sull'estradizione, senza il preventivo compimento delle procedure

costituzionalmente necessarie. Ciò che più conta, al di là delle

comunicazioni intercorse fra i rappresentanti dello Stato italiano e

dello Stato francese, nessuna modificazione si è prodotta

nell'ordinamento interno, per cui l'originaria rilevanza delle

questioni proposte dai giudici a quibus sia venuta meno.

Al contrario, la tesi che il regio decreto 30 giugno 1870, n. 5726,

non possa più ricevere applicazione, nella parte in cui consente

l'estradizione per delitti che l'ordinamento dello Stato richiedente

sanzioni con la pena di morte, collide con una recentissima

giurisprudenza della Corte di cassazione: la quale ha più volte

affermato che l'estradizione dev'essere concessa nelle stesse ipotesi

in esame, in quanto tuttora regolate dalla convenzione italo- francese

del secolo scorso.

D'altronde, anche ad ammettere che fin dall'entrata in vigore della

Costituzione repubblicana fosse intervenuta l'abrogazione dell'atto

impugnato, sotto i profili denunciati dalle ordinanze di rinvio, ciò

non varrebbe a precludere il sindacato spettante a questa Corte. A

partire dalla sentenza n. 1 del 1956, la Corte ha costantemente

ritenuto - infatti - la propria competenza a giudicare sulla

compatibilità fra la Costituzione e le leggi anteriori, astraendo

dagli eventuali effetti abrogativi che i giudici a quibus non abbiano

autonomamente accertato.

5. - Nel merito, è vero che la condizione giuridica dello

straniero - secondo il capoverso dell'art. 10 Cost. - "è regolata

dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali";

ma ciò non significa che si debba presumere la legittimità

costituzionale di tutte le leggi ordinarie emanate in esecuzione dei

trattati stessi. Né la prevalenza della Costituzione può essere

affermata limitatamente a quei soli disposti che si riferiscono

esplicitamente agli stranieri in genere ed all'estradizione in specie:

come nel caso dell'art. 26, secondo comma, Cost., che esclude

l'estradizione "per reati politici". Anche in questo campo invece,

qualora non vengano in considerazione "norme del diritto internazionale

generalmente riconosciute", s'impone la comune esigenza di verificare

la conformità delle leggi e delle fonti equiparate rispetto ad ogni

norma o principio costituzionale: con particolare riguardo agli atti

esecutivi di accordi sull'estradizione così remoti nel tempo, da far

supporre che la fondamentale corrispondenza delle concezioni punitive,

già proprie degli ordinamenti dello Stato richiedente e dello Stato

richiesto, sia stata in qualche punto compromessa con l'entrata in

vigore della nuova Costituzione.

Effettivamente, poteva esser logico che la convenzione

italo-francese del 1870 non contenesse nessuna riserva relativa alla

pena capitale, allorché questo tipo di sanzione era previsto dalle

legislazioni penali di entrambi gli Stati contraenti; mentre

l'equiparazione dei delitti sanzionati con la morte a tutti gli altri

reati per i quali si ammette l'estradizione non è più legittima allo

stato attuale del nostro ordinamento, da quando l'abolizione della pena

capitale è stata riaffermata nell'art. 27, quarto comma, della

Costituzione.

Malgrado l'evidente divario che separa il caso dei soggetti

punibili in Italia da quello dei soggetti per i quali sia stata

richiesta l'estradizione, non può consentirsi che in tema di beni e

di valori fondamentali per l'ordinamento interno le autorità italiane

attuino discriminazioni, sia pure cooperando con le autorità dello

Stato richiedente. Per conseguenza, deve considerarsi lesivo della

Costituzione che lo Stato italiano concorra all'esecuzione di pene che

in nessuna ipotesi, e per nessun tipo di reati, potrebbero essere

inflitte in Italia nel tempo di pace, se non sulla base di una

revisione costituzionale.

Non va trascurato, in questo senso, che la "garanzia

giurisdizionale" derivante dall'art. 662 cod. proc. pen. implica la

"previa deliberazione favorevole" della sezione istruttoria presso la

competente Corte d'appello: deliberazione favorevole che non rende

"obbligatoria l'estradizione", in base al terzo comma dell'articolo

stesso; ma indipendentemente dalla quale non sono esercitabili i

poteri ministeriali di concessione del soggetto estradando. Ai fini di

tale deliberazione occorre accertare - in particolar modo - la

compatibilità dell'estradizione con i principi cui s'informano,

secondo Costituzione, reato e pena nell'ordinamento interno.

E questo aspetto essenziale della garanzia rimarrebbe svuotato, se

i giudici italiani potessero vedersi legittimamente obbligati - data

la generica formulazione dell'accordo italo-francese del 1870 - a

decidere che vengano estradati soggetti passibili della pena capitale,

in quanto condannati od imputati all'estero.

6. - Resta poi fermo che la disposizione dell'art. 27, quarto

comma, non dev'essere isolatamente concepita, ma va interpretata ed

applicata alla luce della complessiva disciplina costituzionale,

collegandola principalmente a quella indispensabile eguaglianza di

tutti i soggetti davanti alla legge, che le sezioni istruttorie delle

Corti d'appello di Trieste e di Torino hanno invocato mediante il

richiamo all'art. 3 Cost. Il testuale riferimento dell'art. 3, primo

comma, ai soli cittadini non esclude, in effetti, che l'eguaglianza

davanti alla legge sia garantita agli stessi stranieri, là dove si

tratti di assicurare la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (come

questa Corte ha precisato, nelle sentenze n. 120 del 1967, n. 104 del

1969 e n. 144 del 1970); e tale è appunto il diritto alla vita,

specificamente protetto - in sede penale - dall'art. 27, quarto

comma. Entro questi limiti, valgono anche nel caso in esame gli

assunti della sentenza n. 25 del 1966, con cui la Corte ha definito

l'eguaglianza come un "principio generale che condiziona tutto

l'ordinamento nella sua obiettiva struttura": ossia come un divieto

"che la legge ponga in essere una disciplina che direttamente o

indirettamente dia vita ad una non giustificata disparità di

trattamento delle situazioni giuridiche, indipendentemente dalla

natura e dalla qualificazione dei soggetti ai quali queste vengano

imputate".

Ciò è tanto più vero, in quanto un'essenziale parità di

trattamento dev'esser mantenuta negli stessi rapporti fra stranieri e

stranieri, quand'anche appartenenti a Stati diversi. Sotto

quest'ultimo profilo, assumono una determinante importanza la ratifica

della convenzione europea di estradizione (autorizzata dalla legge 30

gennaio 1963, n. 300) e la contestuale riserva con cui l'Italia ha

manifestato la volontà di non concedere l'estradizione per delitti

puniti con la morte dall'ordinamento dello Stato richiedente. Mediante

quegli atti, lo Stato italiano ha assunto un impegno che

indirettamente garantisce i cittadini degli stessi Stati i quali non

abbiano ratificato la convenzione europea; giacché non troverebbero

una giustificazione di ordine costituzionale comportamenti diversi

delle nostre autorità, che in tal campo assoggettassero ad opposti

trattamenti gli uni rispetto agli altri soggetti interessati, secondo

le varie relazioni internazionali esistenti fra l'Italia e i rispettivi

Stati di provenienza.

Un tale impegno è stato d'altra parte rafforzato, per effetto

delle ricordate convenzioni bilaterali sull'estradizione, recentemente

concluse fra l'Italia ed altri Stati nei quali si prevede la pena

capitale. Sia pure in forme diverse - ora disponendo che l'estradizione

sia concessa per gli stessi reati puniti con la morte, sempre che lo

Stato richiedente offra "garanzie ritenute sufficienti", ora

affermando senz'altro che la pena in questione "non verrà applicata",

ora giungendo a stabilire che la pena medesima "sarà sostituita" da

quella prevista in suo luogo nell'ordinamento del Paese richiesto -

tutte queste convenzioni confermano l'esigenza che corrispondenti

garanzie vengano prestabilite ed offerte in ogni caso, per non ledere

l'eguaglianza fra i soggetti estradandi di qualunque condizione.

Non prevedendo in tal senso garanzie di sorta, che le autorità

giudiziarie e politiche del nostro ordinamento siano specificamente

vincolate ad applicare od esigere, il regio decreto che ha dato

esecuzione alla convenzione italo-francese del 1870 viola pertanto gli

artt. 3, primo comma, e 27, quarto comma, della Costituzione.

7. - Fino a quando non sarà stato concluso con la Francia il

nuovo accordo sull'estradizione, vale però il generale rimedio

predisposto dall'art. 10, secondo comma, n. 3, del codice penale, in

adempimento degli obblighi alternativi che tradizionalmente si suole

ritenere gravanti sugli Stati: o consegnare o punire. A richiesta del

Ministro della giustizia, sono infatti puniti "secondo la legge

italiana" i colpevoli di delitti commessi in territorio estero,

sanzionati con almeno tre anni di reclusione, allorché l'estradizione

non sia stata o non possa esser concessa.