Sentenza n. 536/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 32, lettera

c), 33 e 37 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Disciplina

dell'adozione e dell'affidamento dei minori), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 gennaio 1989 dal Tribunale per i

minorenni di Roma nel procedimento di delibazione promosso da Marsili

Pasquale ed altra, iscritta al n. 185 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 12 gennaio 1989 dal Tribunale per i

minorenni di Roma nel procedimento di delibazione promosso da Fiacchi

Alfredo ed altra, iscritta al n. 199 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Udito nella camera di consiglio del 25 ottobre 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto Con due ordinanze di identico tenore emesse il 9 ed il 12 gennaio

1989 nel corso di altrettanti procedimenti per la dichiarazione di

efficacia di sentenze di adozione ordinaria di minori dominicani,

pronunciate in favore di coniugi italiani dalla competente autorità

giudiziaria della Repubblica di Santo Domingo, il Tribunale dei

minorenni di Roma ha sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt.

2, 3 e 10, primo comma, Cost., questioni di legittimità

costituzionale degli artt. 32, lettera c), 33 e 37 della legge 4

maggio 1983, n. 184, recante la "Disciplina dell'adozione e

dell'affidamento dei minori".

Il Tribunale muove dalla considerazione che adozioni quali quelle

sottoposte al suo esame - fondate sul consenso espresso davanti ad un

notaio dai genitori naturali in favore di una determinata coppia di

coniugi italiani ed omologato dall'autorità giudiziaria - dovrebbero

essere rese efficaci nello Stato alla stregua del costante

orientamento della Corte di cassazione, la quale esclude che nel

provvedimento straniero di adozione consensuale sia ravvisabile quel

contrasto coi "principi fondamentali che regolano nello Stato il

diritto di famiglia e dei minori" che, ai sensi del citato art. 32,

lettera c), ne preclude la declaratoria di efficacia.

Ad avviso del Tribunale rimettente la norma, se interpretata in

tal senso, contrasta con l'art. 3 Cost. sotto il profilo del difetto

di ragionevolezza, in quanto si pone in contrasto con i fondamentali

principi ispiratori della medesima legge n. 184 del 1983. Richiamando

la relazione all'originario disegno di legge (Senato, d.d.l. n. 170)

nonché la sentenza n. 182 del 1988 di questa Corte, il giudice a quo

sottolinea che la nuova normativa ha abolito - salvo eccezioni che

non contraddicono l'ispirazione di fondo - l'adozione ordinaria o

consensuale, considerata come istituto storicamente superato e

contraddittorio rispetto alla marcata connotazione pubblicistica

conferita all'adozione legittimante, fondata sul perseguimento

dell'esclusivo interesse del minore.

Il legislatore ha cioè, da un lato inteso sottrarre costui alla

preminenza dell'interesse degli adulti, considerando non meritevole

di tutela l'esigenza delle coppie sterili di avere un bambino, che è

fondamentalmente perseguita con l'adozione ordinaria; dall'altro, ha

mirato a stroncare il crescente "mercato" dei bambini - basato sul

ricatto economico ed affettivo cui sono sottoposti genitori naturali

indigenti - ed a creare le premesse per un'evoluzione del costume che

si caratterizzi come impegno di solidarietà della collettività

nazionale verso le famiglie in difficoltà.

Un effettivo stato di abbandono, desunto da elementi che lo

facciano ritenere irreversibile ed oggettivamente accertato

dall'autorità, dovrebbe perciò essere incluso tra i principi

fondamentali di cui all'art. 32, lettera c), quale presupposto

imprescindibile per il definitivo e totale sradicamento dalla

famiglia di origine cui si perviene con la dichiarazione di

efficacia, alla quale segue, nella vigente disciplina, un'adozione

con effetto legittimante.

Al riguardo, il Tribunale rimettente nega che il consenso della

famiglia straniera possa essere considerato, come a suo avviso

ritiene la Cassazione, un vero e proprio atto di abbandono. Si

tratterebbe, infatti, di un consenso che, anche se dato in incertam

personam, può solo essere o illecito, in quanto determinato dal

desiderio di disfarsi di un figlio indesiderato o incomodo, o

immorale, perché frutto di violenza psichica determinata dalla

povertà o da condizioni analoghe, che spingono i genitori naturali a

privarsi del figlio per assicurargli un avvenire migliore. E, data la

ricordata evoluzione in senso pubblicistico e solidaristico della

normativa italiana, tali vizi del consenso non sarebbero sanabili col

provvedimento di omologazione dell'autorità straniera.

Il giudice a quo contesta, inoltre, che la dichiarazione di

efficacia dell'adozione consensuale sia - come ritiene la Cassazione

- imposta dall'esigenza di coordinamento con le varie legislazioni

che la prevedono e giustificata dalla circostanza che il consenso dei

privati ha rilievo alla stregua sia della stessa legge n. 184 (art.

44), sia della Convenzione europea in materia di adozione dei minori,

adottata a Strasburgo il 24 aprile 1967 e resa esecutiva in Italia

con legge 22 maggio 1974, n. 357. Le citate esigenze di coordinamento

dovrebbero invece cedere rispetto ai principi di ordine pubblico

interno, e la previsione della legge italiana sarebbe irrilevante in

quanto relativa ad ipotesi residuali. La Convenzione di Strasburgo,

poi, oltre a non ostare all'irrilevanza del consenso (art. 5, n. 2),

sarebbe inadeguata rispetto al rilievo assunto attualmente dal

mercato dei minori.

La Corte di cassazione - osserva ancora il giudice a quo - esclude

il contrasto con i "principi fondamentali" osservando che ciò che

conta, ai fini della dichiarazione di efficacia, non è il consenso

come atto meramente privatistico, ma il provvedimento di

autorizzazione preventiva o omologazione successiva dell'autorità

straniera competente; e che, inoltre, tale provvedimento, nella

disciplina vigente, non viene dichiarato efficace quanto al suo vero

contenuto, ma come presupposto di un iter (affidamento preadottivo di

un anno; pareri del P.M. e del tutore italiani; decreto di adozione)

che è solo ed esclusivamente italiano.

Quanto al primo di tali rilievi, il Tribunale rimettente osserva

che anche nella previgente disciplina italiana l'adozione consensuale

era soggetta ad omologazione, sicché il consentire la dichiarazione

di efficacia conduce a far rientrare per altra via nell'ordinamento

ciò che con la riforma si era inteso espungere. Quanto al secondo,

assume che il degradare il provvedimento straniero a mero

presupposto, da un lato sarebbe smentito dalla lettera della legge -

analoga a quella della delibazione di cui all'art. 796 del codice di

procedura civile -; dall'altro violerebbe l'art. 10 Cost.,

contrastando con la norma di diritto internazionale unanimemente

riconosciuta del rispetto della sovranità degli altri Stati, la

quale a suo avviso richiede che le decisioni straniere, se conformi

ai principi di diritto interno, siano rispettate nella loro portata

ed efficacia integrale e non utilizzate per quanto di opportunità.

Ciò varrebbe in particolare nel caso di specie, dato che

l'ordinamento di Santo Domingo conosce un tipo di adozione

(privilegiata) analoga all'adozione legittimante, sicché il

trasformare in questa un'adozione all'origine ordinaria comporterebbe

"un'inammissibile ingerenza nella 'politica' sociale e giudiziaria"

di tale Stato.

Ulteriori profili di incostituzionalità dell'impugnato art. 32,

lettera c) - per come interpretato dalla Corte di cassazione - sono

altresì ravvisati dal giudice a quo, innanzitutto

nell'ingiustificata condizione di privilegio (art. 3 Cost.) di cui

godrebbero - quanto a possibilità di avere figli adottivi - le

coppie italiane in grado di sborsare le non esigue somme notoriamente

richieste per le adozioni consensuali straniere. In secondo luogo,

nella violazione del diritto dei minori stranieri - tutelato

dall'art. 2 Cost. - a non essere oggetto di "mercato" ed a mantenere

i legami con la famiglia di origine se non versino in stato di

abbandono effettivo ed oggettivamente accertato. Infine, e

conseguentemente, nell'ingiustificata limitazione del favor minoris -

censurabile ex art. 3 Cost. - ai soli minori di cittadinanza

italiana.

In riferimento, poi, all'ipotesi di declatoria di non efficacia

del provvedimento straniero, il Tribunale rimettente censura anche

gli artt. 33, ultimo comma e 37 della medesima legge, i quali

prevedono in tal caso l'apertura di ufficio della procedura per la

dichiarazione dello stato di abbandono del minore straniero (onde poi

darlo in affidamento preadottivo ad una coppia scelta dal Tribunale

tra altre idonee: art. 22, secondo comma, legge n. 184) "dandone

comunicazione, per il tramite del Ministero degli affari esteri, allo

Stato di appartenenza del minore". L'apertura automatica di detta

procedura, senza che via sia o il preventivo benestare o la mancata

richiesta di rimpatrio da parte dello Stato cui il minore appartiene,

sarebbe invero lesiva della sovranità di questo e dell'autorità

delle decisioni dei suoi organi legittimi, e comporterebbe perciò

una violazione dell'art. 10 Cost. Considerato in diritto

1. - Poiché le due ordinanze di rimessione hanno identico tenore,

va disposta la riunione dei relativi procedimenti.

2. - All'esame delle questioni sollevate dal Tribunale dei

minorenni di Roma va premessa una breve disamina - per la parte che

qui interessa - della disciplina dell'adozione di minori stranieri,

contenuta nel capo I del titolo III della legge 4 maggio 1983, n.

184, dedicato all'adozione internazionale.

La relativa procedura prevede innanzitutto che i coniugi italiani

che intendono adottare un minore straniero devono previamente

ottenere dal Tribunale dei minorenni competente una dichiarazione di

idoneità all'adozione (art. 30), la quale presuppone che sia

accertata nei loro confronti la sussistenza dei requisiti richiesti

per gli adottanti ai fini dell'adozione nazionale (art. 6). Essi, una

volta che abbiano ottenuto da un'autorità straniera un provvedimento

di adozione o di affidamento preadottivo, ovvero "altro provvedimento

in materia di tutela e degli altri istituti di protezione dei minori"

- di cui l'autorità consolare attesti la conformità alla

legislazione del Paese estero - possono far entrare il minore in

Italia (art. 31). Il Tribunale dei minorenni, accertata la

sussistenza dei predetti requisiti (dichiarazione di idoneità,

conformità del provvedimento alla legislazione dello Stato che lo ha

emesso) provvede (art. 32) a dichiarare l'efficacia in Italia di

detto provvedimento "con gli effetti dell'adozione" legittimante di

cui all'art. 27, sempreché ritenga che esso "non è contrario ai

principi fondamentali che regolano nello Stato il diritto di famiglia

e dei minori" (art. 32, lettera c). Ciò, però, solo se risulta

comprovata la sussistenza di un periodo di affidamento preadottivo di

almeno un anno: altrimenti, il provvedimento è dichiarato efficace

come affidamento preadottivo, e solo dopo il positivo decorso di tale

periodo di esperimento viene pronunciata l'adozione legittimante

(art. 33, primo e secondo comma).

Nell'ipotesi, poi, in cui il provvedimento straniero "non possa

essere dichiarato efficace con gli effetti dell'adozione", ovvero in

caso di esito negativo dell'affidamento preadottivo, il minore

straniero è considerato in stato di abbandono e si applica nei suoi

confronti la legge italiana in materia di adozione, di affidamento e

di provvedimenti necessari in caso di urgenza, dandone comunicazione,

per il tramite del Ministero degli affari esteri, allo Stato di

appartenenza del minore (art. 33, terzo comma, che richiama il

successivo art. 37).

3. - Delle predette disposizioni, il Tribunale rimettente impugna

da un lato l'art. 32, lettera c) - in riferimento agli artt. 2, 3 e

10, primo comma, Cost. - dall'altro l'art. 33, terzo comma, in

collegamento con l'art. 37 da esso richiamato, in riferimento al

medesimo art. 10. Motivando sulla rilevanza di quest'ultima

impugnativa, il Tribunale afferma che essa sussisterebbe

"nell'eventualità di non declaratoria di efficacia del provvedimento

straniero e cioè di rigetto della istanza introduttiva del presente

procedimento". Ma proprio da siffatta prospettazione emerge

all'evidenza che la questione è, viceversa, irrilevante. Essa,

invero, è stata sollevata nell'ambito del procedimento per la

declaratoria di efficacia del provvedimento straniero, che si

conclude con una pronuncia di accoglimento o rigetto e rispetto al

quale sono rilevanti solo le questioni concernenti le disposizioni

che lo regolano. La norma impugnata, viceversa, si colloca in una

fase procedimentale successiva, che - nel presupposto dello stato di

abbandono conseguente al rigetto - si apre con la dichiarazione di

adottabilità disciplinata negli artt. 8 e segg.. Trattasi, quindi,

di questione meramente eventuale - in quanto presuppone un'ipotetica

pronuncia di rigetto - concernente una disposizione della quale può

farsi applicazione nell'ambito di un procedimento diverso da quello

in cui è stata sollevata. Di conseguenza, essa va dichiarata

inammissibile.

4. - L'art. 32, lettera c) è impugnato in quanto interpretato

dalla Corte di cassazione nel senso che possono essere dichiarati

efficaci, perché non contrari ai "principi fondamentali che regolano

nello Stato il diritto di famiglia e dei minori" i provvedimenti

esteri di adozione ordinaria o consensuale di minori stranieri da

parte di coniugi italiani.

Sotto un primo e più generale profilo, il Tribunale rimettente

contesta la costruzione ermeneutica fatta propria dalla Corte di

cassazione, secondo la quale la declaratoria di efficacia di cui

all'art. 32 non è assimilabile all'ordinaria delibazione

disciplinata dagli artt. 797 e 801 del codice di procedura civile: e

ciò perché al provvedimento straniero a contenuto adottivo non è

attribuita l'efficacia che gli è propria nell'ordinamento del Paese

in cui è stato emanato, ma esso è assunto solo come presupposto

indispensabile per l'instaurazione di una procedura che sfocia in

un'adozione (piena, e legittimante) interamente regolata dalla legge

italiana. In ciò, il giudice a quo ravvisa una violazione dell'art.

10, primo comma, Cost., assumendo che sarebbe lesa la norma di

diritto internazionale, universalmente riconosciuta, del rispetto

della sovranità degli altri Stati: essa imporrebbe che le decisioni

dei loro organi legittimi, se conformi ai principi del diritto

interno - quali quelli di cui all'art. 32 lettera c) - siano recepite

nella loro portata ed efficacia integrale, e non utilizzate "per

quanto di opportunità".

5. - La questione non è fondata.

Sul piano interpretativo, la suesposta tesi della Corte di

cassazione - condivisa dalla giurisprudenza e dalla dottrina quasi

unanime - non appare contestabile, dato che essa corrisponde ad una

inequivoca scelta legislativa.

Dettando l'organica regolamentazione contenuta nella legge n. 184,

il legislatore del 1983 ha inteso far fronte alle discriminazioni in

danno di minori stranieri ed ai fenomeni di introduzione di questi in

modo irregolare e di elusione dalla legge (cfr. sentenza n. 214 del

1983) che la precedente disciplina si era rivelata inidonea a

contenere, anche perché prevedeva in materia competenze e procedure

diverse in relazione a diversi modelli di adozione.

Tale intervento legislativo era reso necessario dal crescente

incremento delle adozioni di minori stranieri - soprattutto

provenienti dai Paesi in via di sviluppo - che è poi proseguito fino

ad attingere livelli pari o superiori a quelli dell'adozione

nazionale.

Ispirandosi a criteri solidaristici ed equalitari, il legislatore

ha inteso "realizzare al massimo, nella specialità della materia, la

parità di garanzie per il minore straniero rispetto al minore

cittadino italiano" (Relazione al Senato sul testo predisposto in

sede referente dalla Commissione giustizia), evitando in danno del

primo discriminazioni ed abusi. E, coerentemente con la scelta in

favore dell'adozione legittimante, ha inteso assicurare anche al

minore straniero lo status di figlio legittimo della coppia italiana

adottante e garantirgli il più possibile - pur nella specificità

dell'adozione internazionale - l'inserimento in una famiglia

sostitutiva che, anche a seguito di congrua sperimentazione, si

riveli idonea alla sua educazione ed istruzione. Ciò ha comportato

che si desse preminenza alla lex fori, assegnando alle disposizioni

italiane il carattere di norme di applicazione necessaria.

Certo, la circostanza che al provvedimento straniero se ne

sovrapponga uno italiano che ne modifica gli effetti non può essere

sottovalutata, specie ove si consideri che il passaggio da adozione

ordinaria ad adozione legittimante comporta il mutamento di cognome

del minore e, soprattutto, la cessazione dei suoi rapporti con la

famiglia di origine. Ciò può indubbiamente dar luogo a seri

inconvenienti sul piano delle relazioni internazionali, cui

occorrerebbe tentare di porre rimedio - nella salvaguardia di

irrinunziabili principi di rilievo costituzionale - anche con

l'incentivazione di opportuni accordi.

Sul piano delle valutazioni di legittimità costituzionale, però,

non va in primo luogo trascurato che la modificazione degli effetti

presuppone pur sempre un provvedimento straniero a contenuto

adottivo, che cioè comporti almeno - come ha chiarito la Corte di

cassazione - il conferimento alla coppia italiana dei poteri-doveri

che normalmente spettano ai genitori per un tempo potenzialmente

indefinito ed esprima il consenso al trasferimento del minore al di

fuori della comunità d'origine. Inoltre, e soprattutto, occorre come

si specificherà più oltre - che sussista uno stato di effettivo

abbandono del minore straniero.

Sulla base di tali presupposti, la scelta legislativa in favore

dell'adozione legittimante anche per il minore straniero si appalesa

coerente con i principi costituzionali: sia perché risponde

all'esigenza di favorire lo sviluppo della sua personalità (art. 2)

e gli assicura parità di trattamento nei confronti del minore

italiano (art. 3 Cost.); sia perché - conformemente alle direttive

espresse negli artt. 30, secondo comma e 31, terzo comma, Cost.) gli

garantisce il diritto ad avere un'unica famiglia, ove risulti

necessario sostituirne una nuova a quella di origine, e soddisfa il

suo preminente interesse all'acquisizione dello status di figlio

legittimo pleno iure (sentenza n. 197 del 1986). La prevalenza

dell'interesse del minore - che questa Corte ha costantemente

ribadito - comporta quindi che ad esso debba soggiacere quello dei

genitori naturali, allorché sia loro venuta meno l'effettiva

possibilità e capacità di assolvere i propri compiti (sentenza n.

11 del 1981). La necessità di rispettare tali principi costituisce

il limite entro il quale il provvedimento straniero può produrre

effetti nel nostro ordinamento e ne legittima quindi la modificazione

necessaria ad adattarlo a tali principi.

Non può, d'altra parte, dirsi che vi sia una norma di diritto

internazionale generalmente riconosciuta che imponga, invece, che il

provvedimento straniero sia rispettato nel suo integrale contenuto.

Il giudice a quo ne afferma l'esistenza, ma senza fornire il benché

minimo cenno di dimostrazione; né chiarisce in qual senso una

siffatta norma deriverebbe dal principio della sovranità statuale,

laddove è proprio su questo che in ultima analisi si fonda la

legittimità dell'adattamento. D'altra parte, proprio nella materia

del riconoscimento di sentenze straniere di adozione si riscontra una

grande eterogeneità di soluzioni: la quale si collega alla varietà

dei tipi e modelli di adozione presenti nei vari Paesi e dipende, in

definitiva, dalla diffusa esigenza di assicurare il rispetto delle

concezioni nazionali inerenti alla famiglia, che è all'origine, a

sua volta, della constatata difficoltà di pervenire in tale campo ad

ottenere ampie adesioni a convenzioni internazionali (come nel caso

della Convenzione dell'Aja del 5 novembre 1965).

6. - Sotto altro e più complesso profilo, il Tribunale rimettente

impugna l'art. 32, lettera c), in quanto, secondo l'interpretazione

della Corte di cassazione, permette che siano ritenuti non contrari

ai principi fondamentali del diritto di famiglia e dei minori, e

perciò dichiarati efficaci, i provvedimenti stranieri fondati sul

consenso dei genitori biologici all'adozione. Così intesa, la norma,

secondo il Tribunale, confliggerebbe, innanzitutto, con l'art. 3

Cost. sotto il profilo del difetto di ragionevolezza, in quanto si

porrebbe in contrasto con i principi informatori, le finalità ed i

contenuti della stessa legge n. 184 del 1983: la quale avrebbe

ripudiato, salvo ipotesi marginali, tale modello di adozione ad

evitare un possibile "mercato" dei minori ed avrebbe fondato

l'istituto sull'oggettivo accertamento dello stato di abbandono e

sulla scelta giudiziale delle coppie idonee.

La norma confliggerebbe, inoltre, con l'art. 2 Cost., in quanto

sarebbe violato il diritto dei minori stranieri a non essere oggetto

di cessione ed a mantenere i legami con la famiglia di origine se non

vi è un effettivo stato di abbandono; ciò che ridonderebbe in

ulteriore violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo

dell'ingiustificata limitazione del favor minoris al solo minore di

cittadinanza italiana.

L'art. 3, infine, sarebbe violato anche in ragione

dell'ingiustificato privilegio accordato alle coppie italiane in

grado di disporre delle somme necessarie per le adozioni consensuali

di minori stranieri, in danno degli aspiranti all'adozione sprovvisti

di tali mezzi.

7. - L'esame della prima delle censure prospettate, fondata

sull'asserito contrasto tra i principi ispiratori della legge n. 184

e la declaratoria di efficacia di adozioni ispirate al modello

consensuale, comporta innanzitutto che si accerti se la tesi della

Corte di cassazione tradisca o meno le intenzioni del legislatore del

1983; così indirettamente violando il principio di ragionevolezza -

inteso come coerenza intrinseca della legge - tratto dall'art. 3

Cost.

La risposta negativa a tale quesito si evince, non tanto dal fatto

che il preesistente modello consensuale è stato in taluni casi

particolari mantenuto per l'adozione nazionale (art. 44); quanto,

piuttosto, dalla latitudine della formula usata nell'art. 31 per

definire i provvedimenti stranieri a contenuto adottivo suscettibili

di considerazione ai fini della declaratoria di efficacia in Italia

(adozione, affidamento preadottivo, altro provvedimento in materia di

tutela e degli altri istituti di protezione dei minori). Tale

formula, di per sé, è idonea a ricomprendere qualsiasi modello di

adozione: la qual cosa è coerente con le esigenze che - a

prescindere da ogni valutazione di merito - il legislatore ha

indubbiamente inteso soddisfare. Data la varietà dei modelli di

adozione accolti dalle diverse legislazioni e la molteplicità delle

relative discipline, si è infatti voluto che l'adozione dei minori

stranieri - nel rispetto di irrinunziabili garanzie e in presenza di

provvedimenti a contenuto effettivamente adottivo - potesse operare

con ampiezza; e ciò al fine di realizzare concreti obiettivi di

solidarietà e di collaborazione, che l'adozione internazionale - ove

rettamente intesa ed attuata - può conseguire specie rispetto alle

situazioni di gravi difficoltà in cui versa parte della popolazione

infantile in non pochi Paesi.

Non poteva ovviamente non tenersi conto, in quest'ottica, del

fatto che il modello consensuale - o in via esclusiva, o in

alternativa all'adozione legittimante - è senz'altro il più

diffuso, anche nei Paesi europei: sicché il rifiutarlo a priori

avrebbe significato contraddire alla predetta esigenza, rendendo

praticamente inoperante l'adozione di minori stranieri. Del resto, se

tale preclusione aprioristica fosse ipotizzabile, non si spiegherebbe

la perdurante adesione dell'Italia alla Convenzione europea in

materia di adozione dei minori (firmata a Strasburgo il 24 aprile

1967 e ratificata con legge 22 maggio 1974, n. 357), che all'art. 5

prevede come obbligatorio il consenso dei genitori del minore e

consente di prescinderne solo in casi eccezionali.

Tanto basta a mettere in rilievo la specificità dell'adozione

internazionale, la cui disciplina non può perciò consistere in una

mera trasposizione di quella dell'adozione nazionale: non a caso il

legislatore richiede la conformità del provvedimento straniero ai

"principi fondamentali", e non alle norme in materia di famiglia e

dei minori. La disposizione impugnata non può quindi dirsi in

contrasto con i principi ispiratori della legge, dato che tra questi

rientrano le sopraevidenziate esigenze di solidarietà.

8. - Oggetto della valutazione di non contrarietà ai principi

fondamentali è, nella logica dell'art. 32, non l'eventuale atto

convenzionale tra le parti private in ordine all'affidamento del

minore, bensì il provvedimento dell'autorità (giurisdizionale o

amministrativa) con il quale la procedura adottiva straniera si

conclude. Non possono perciò essere considerati a tal fine - come

sottolinea la Corte di cassazione - né la mera convenzione privata,

sia pure recepita in atto notarile, né il provvedimento che si

limiti ad una mera convalida di essa. È essenziale, invece, che il

provvedimento esprima un'autonoma valutazione dell'autorità

straniera circa la rispondenza dell'adozione all'interesse del

minore.

Al riguardo, questa Corte deve ancora una volta ribadire che

l'istituto dell'adozione è preordinato alla tutela dell'esclusivo

interesse del minore, alla stregua degli artt. 2 e 30 Cost.; e che il

fine primario, additato da tali norme, della promozione e sviluppo

della personalità del bambino - anche attraverso la sua educazione

ed istruzione - va perseguito in primissima istanza nell'ambiente

più idoneo, vale a dire nella famiglia di origine. Pertanto solo se

questa sia incapace di far fronte ai propri compiti, lo Stato - cui

spetta di predisporre gli interventi più efficaci per sopperirvi -

deve provvedere all'adempimento di quel fine attraverso l'inserimento

del minore in un'idonea famiglia sostitutiva (cfr., in particolare,

la sentenza n. 11 del 1981).

A tali direttive costituzionali il legislatore del 1983 si è

attenuto, rafforzando la connotazione pubblicistica dell'istituto

dell'adozione (sentenze nn. 197 del 1986 e 182 del 1988) e

proclamando, all'art. 1, il principio - ormai "maturo nella coscienza

comune e nella cultura" (cfr. Relazione cit.) - secondo cui "il

minore ha diritto di essere educato nell'ambito della propria

famiglia".

Tale principio, per la valenza generale delle disposizioni

costituzionali cui si ispira e per il dettato della stessa legge

(cfr. art. 1, secondo comma), è valido anche per l'adozione

internazionale; ed esso comporta che pure l'adozione di minori

stranieri, per essere efficace nel nostro ordinamento, non può

fondarsi sulla mera prospettiva di miglioramenti materiali ed

economici per il bambino, ma presuppone quelle mancanze di cura e

custodia, di essenziale sostegno materiale e di affetto che sole

possono giustificare il ricorso alla famiglia sostitutiva. In altri

termini, lo stato di abbandono, così come è presupposto necessario

per l'adozione legittimante nazionale (cfr. sentenza n. 182 del

1988), altrettanto lo è per quell'adozione legittimante cui si

perviene con l'adozione internazionale: e ciò anche al fine di

assicurare quella parità di trattamento tra minore italiano e minore

straniero, che comporta anche per costui il diritto alla formazione

della personalità nell'ambito della famiglia di origine.

Su tali principi - contrariamente a quanto sembra ritenere il

giudice a quo - concorda pure la Corte di cassazione la quale

infatti, proprio ai fini del rispetto di tale parità, ritiene che

l'efficacia in Italia di un provvedimento "a contenuto adottivo

potrà essere pronunciata solo quando risulti che quel bambino sia

davvero in stato di abbandono; ché, altrimenti, se gli si desse una

nuova famiglia quando quella d'origine era ancora esistente, valida

ed idonea, si violerebbe proprio il diritto di quel bambino sancito

così vigorosamente dall'art. 1, legge n. 184 del 1983" (sez. I civ.,

sentenza n. 3904 del 1986). Inoltre, proprio nelle sentenze citate

dal giudice a quo la Corte di cassazione ammette bensì che sia

dichiarato efficace il provvedimento straniero che tenga conto di

convenzioni private, ma richiede poi che "siano fatti salvi i

principi (questi sì fondamentali) ai quali è informato

l'ordinamento interno, e cioè l'interesse del minore in stato di

effettivo abbandono ad acquisire una famiglia idonea, sotto il

controllo dell'autorità competente ad assistere l'infanzia

abbandonata" (sez. I civ., sentenze nn. 7531 e 8506 del 1987).

Quanto ai modi di accertamento dello stato di abbandono, la Corte

di cassazione precisa ulteriormente che il tribunale dei minorenni

dovrà al riguardo compiere "un'opera di interpretazione del

provvedimento straniero e della situazione quale appare dal

provvedimento stesso nonché dalla documentazione che sta a base" di

esso (sentenza n. 3904 cit.): il che significa che - anche se nel

provvedimento manca al riguardo una pronuncia formale, che può non

essere richiesta dalla legislazione locale - dovranno pur sempre

esservi elementi che inducano a ritenere la sussistenza di tale

stato. Se, poi, questi non appaiano sufficienti, spetta al giudice

italiano svolgere ulteriori indagini, avvalendosi o dell'autorità

consolare (cfr. art. 33, secondo comma, d.P.R. 5 gennaio 1967, n.

200) ovvero degli Enti autorizzati di cui all'art. 38 legge n. 184

del 1983 (cfr. art. 13 decreto ministeriale 28 giugno 1985, in

Gazzetta Ufficiale n. 229 del 1985).

Nel quadro di tali accertamenti assume di norma rilievo il

consenso all'adozione da parte del (o dei) genitori biologici, specie

ove risulti la loro consapevolezza non solo del prossimo espatrio del

minore, ma anche degli effetti legittimanti dell'adozione italiana

(cfr., al riguardo, i compiti di informazione demandati agli Enti

autorizzati dall'art. 8 del citato decreto ministeriale). Peraltro lo

stato di abbandono, dovendo essere effettivo, non può presumersi:

esso non può essere dedotto in modo automatico dal consenso, ma va

valutato in un quadro di risultanze obiettive che dia sufficienti

garanzie.

Alla stregua di tali precisazioni, le censure prospettate dal

giudice a quo, sotto il profilo esaminato, in riferimento agli artt.

2 e 3 Cost., devono ritenersi non fondate.

9. - La produttività di effetti dell'adozione consensuale

straniera è contestata dal Tribunale rimettente anche in quanto

comporta che la scelta degli adottanti sia rimessa ai genitori

biologici anziché al giudice, come è per l'adozione nazionale: il

che si risolverebbe in difetto di coerenza ed attribuzione di minori

garanzie al bambino straniero.

Che l'individuazione della famiglia sostitutiva debba rivestire

caratteri di "adeguatezza" e debba perciò avvenire cercando la

soluzione ottimale "in concreto" per l'interesse del minore è

principio che questa Corte - occupandosi dell'adozione nazionale - ha

più volte ricavato dagli artt. 2 e 30, primo e secondo comma, Cost.

(cfr. sentenze nn. 11 del 1981 e 198 del 1986). Esso è valido anche

per l'adozione di minori stranieri, il che non significa che debba

necessariamente essere realizzato con il medesimo strumento che il

legislatore ha ritenuto più congruo per l'adozione nazionale, vale a

dire con la riserva al giudice della scelta degli adottanti

attraverso i meccanismi della comparazione e dell'abbinamento, che la

specifica struttura dell'adozione internazionale non consente di

impiegare. Ciò che rileva, come ha affermato la Corte di cassazione

(sentenza n.5589 del 1987), è che, sia pure per diverse strade,

venga tutelato in modo sufficiente l'interesse - essenziale sotto il

profilo costituzionale - che al minore sia data una famiglia nuova

che sia davvero idonea.

Per salvaguardare il suddetto principio, il legislatore del 1983

ha fatto ricorso ad un duplice mezzo: da un lato, imponendo una

previa valutazione dell'idoneità all'adozione degli aspiranti

adottanti (art. 30); dall'altro, prescrivendo che la valutazione

sulla rispondenza dell'adozione all'interesse del minore contenuta

nel provvedimento straniero sia confortata da un'adeguata

sperimentazione realizzata con un congruo periodo (un anno) di

affidamento preadottivo (art. 33).

Questa Corte ritiene che con tali strumenti si siano apprestate

garanzie sufficienti, se rettamente intese. Non può invero a priori

escludersi che il (o i) genitori biologici possano dare un positivo

contributo alla scelta della famiglia sostitutiva idonea, scelta

peraltro soggetta al controllo dell'autorità straniera. Ma ciò che

più conta è che tale valutazione è assistita da un controllo

preventivo e corroborata da un controllo successivo del giudice

italiano. Senza contare che l'astrattezza dell'apprezzamento

preventivo di questo giudice può essere temperata se la

dichiarazione d'idoneità viene correttamente rapportata alla

problematica specifica dell'adozione internazionale, cioè se viene

intesa - secondo l'orientamento prevalente della giurisprudenza come

implicante un'approfondita valutazione attitudinaria riferita alla

capacità di provvedere all'educazione di minori stranieri. Poiché

questi quasi sempre provengono da comunità profondamente diverse per

cultura, etnia, lingua e modi di vita, il loro adeguato inserimento

richiede atteggiamenti e sensibilità culturali ed umane che devono

costituire oggetto di attenta valutazione. Ciò è tanto più

necessario, in quanto il successivo controllo sullo svolgimento

dell'affidamento preadottivo non potrà prescindere dall'esigenza di

evitare al minore i traumi di ulteriori sradicamenti ed incertezze

circa la propria sorte, cosicché finirà fatalmente per condurre ad

un giudizio negativo solo nei casi più gravi di incompatibilità.

10. - La preoccupazione sostanziale sulla quale il Tribunale

rimettente sollecita l'attenzione di questa Corte sta nel fatto che

l'adozione consensuale può sottendere illecite trattative e

cessioni, essere cioè il veicolo attraverso il quale viene a

realizzarsi quel "mercato" dei minori che dà luogo ad una gravissima

violazione dei diritti umani di costoro.

Questa Corte ha già espresso - e qui ribadisce - la più ferma

condanna di tale triste fenomeno, "cui si oppongono non soltanto lo

spirito e la lettera della nostra disciplina costituzionale e

ordinaria ma il comune sentire dei cittadini" (sentenza n. 11 del

1981); ed il legislatore del 1983 ha tradotto in apposite norme tale

condanna, comminando sanzioni penali sia contro i responsabili della

cessione, sia contro chi introduce a tale scopo dei minori in Italia

(artt. 72 e 73).

Non può però condividersi la prospettiva del giudice a quo

secondo cui il consenso sottende in ogni caso un "mercato" ed è

comunque sempre illecito o immorale, in quanto fondato sul ricatto

economico cui sono soggetti i genitori naturali se indigenti.

Se di immoralità - sia pure impropriamente - si può parlare, non

è certo qualificabile come tale il gesto lacerante di genitori in

grave stato di indigenza che - al di fuori di ogni patteggiamento e

in mancanza di qualsiasi altra alternativa o pubblico sostegno -

vogliono salvaguardare le prospettive di educazione, la salute e

talora la stessa possibilità di sopravvivenza del proprio bambino.

È immorale piuttosto che enormi squilibri e disuguaglianze nello

sviluppo dei popoli e diffuse indifferenze li conducano a scelte

così dolorose.

È ben vero che - in questo quadro - l'adozione consensuale può

in concreto mascherare illecite cessioni, di vario tipo, stimolando

la creazione di vere e proprie situazioni di "mercato" che - ove si

determinino - snaturano e inquinano profondamente l'approccio degli

adottanti ai minori. Ma la constatazione della esistenza di questo

fenomeno - che, secondo denunzie che promanano da vari organismi e

sedi anche internazionali, avrebbe assunto dimensioni preoccupanti -

non può di per sé condurre questa Corte a ritenere fondata una

questione che poggia su generalizzazioni indimostrate. Non può in

particolare presumersi che le autorità straniere omettano di

esercitare un controllo adeguato ad evitare il commercio dei bambini:

ed è anzi significativo che nell'ambito della Convenzione

interamericana di La Paz del 24 maggio 1984 sia stata approvata una

risoluzione che impegna gli Stati aderenti a considerare come grave

reato il promuovere adozioni di minori a scopo di lucro o di vantaggi

di altra natura.

Ciò non vuol dire che, di fronte al rischio di violazioni dei

diritti del minore, sia possibile una acquiescenza facendo esclusivo

riferimento ad eventuali controlli altrui: tanto meno è possibile

ignorare o sottovalutare la difficoltà del giudice italiano di

accertare - una volta che il minore sia giunto in Italia - che un

illecito commercio vi è stato. La doverosa salvaguardia dei principi

costituzionali impone, invece, che da parte del legislatore e delle

autorità preposte siano adottate tutte le più opportune iniziative

idonee ad impedire la diffusione di abusi e di illeciti commerci.

Su questo piano spetta al legislatore rafforzare e rendere più

incisivo il ruolo degli enti ed organizzazioni autorizzate allo

svolgimento di pratiche inerenti alla adozione, secondo la previsione

dell'art. 38; è inoltre auspicabile che si addivenga alla stipula di

convenzioni internazionali sollecitate già durante l'elaborazione

della legge n. 184 del 1983, anche in relazione alle iniziative

assunte dall'O.N.U. sui diritti del bambino ed agli impegni che ne

discenderanno. Nei predetti sensi, le questioni sollevate in

riferimento agli artt. 2 e 3 Cost. vanno dichiarate non fondate.

11. - Non fondata è, infine, la questione sollevata in

riferimento all'art. 3 Cost. dal Tribunale rimettente sotto il

profilo della discriminazione che l'accesso alle adozioni cosiddette

consensuali comporterebbe tra gli aspiranti adottanti che hanno le

potenzialità economiche per avvalersene e coloro che per motivi

economici non possono ricorrervi. Tale questione muove, invero, dal

medesimo presupposto di fatto su cui si radica la questione dianzi

esaminata. Anche a questo riguardo valgono le ragioni addotte in

senso contratrio alla fondatezza.