Sentenza n. 534/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato

il 6 giugno 1995, depositato in Cancelleria il 12 giugno 1995, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della Circolare del

Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali 31 marzo

1995, n. 4, avente ad oggetto "Applicazione della legge 24 febbraio

1995, n. 46, recante: Norme per l'avvio degli interventi programmati

in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota

comunitaria" ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1995.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani per la

Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 giugno 1995 (confl. n. 20 del

1995), la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione alla circolare del Ministero

delle risorse agricole, alimentari e forestali 31 marzo 1995, n. 4

(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 105 dell'8

maggio 1995), avente ad oggetto "Applicazione della legge 24 febbraio

1995, n. 46, recante: Norme per l'avvio degli interventi programmati

in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota

comunitaria".

In particolare, vengono impugnate tre parti della circolare

contenute sotto il titolo "Piani di sviluppo" e identificate nella

seconda colonna della pag. 11 della Gazzetta Ufficiale. Tali parti

dispongono testualmente: a) "solo nei casi in cui il piano preveda,

in luogo di un obiettivo di produzione, un numero di lattifere da

impiegare in azienda, l'obiettivo di produzione può essere calcolato

dall'amministrazione regionale utilizzando il dato di produzione

annuale di Kg. 4.537 per lattifera, da indicare inderogabilmente a

prescindere dalla razza presente in azienda o indicata nel piano"

(pag. 11, seconda colonna, primo periodo); b) "qualora, nel corso

della realizzazione del piano di sviluppo o di miglioramento siano

intervenute cause di forza maggiore così come definite dall'art. 2,

comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 569/1993,

adeguatamente documentate, il termine circa l'avvenuta realizzazione

viene di conseguenza procrastinato in ragione degli eventi che lo

hanno causato" (pag. 11, seconda colonna, secondo capoverso); c) "i

piani di sviluppo o di miglioramento devono intendersi realizzati in

tutti i casi in cui sono stati effettuati gli investimenti previsti

dal piano, e l'obiettivo di produzione è stato raggiunto o è in

corso di conseguimento nei tempi previsti dal piano medesimo" (pag.

11, seconda colonna, terzo capoverso). Per tutte e tre le parti

impugnate, la Regione ricorrente prospetta la violazione degli artt.

11, 5, 117 e 118 della Costituzione, nonché dell'art. 2, comma

2-bis, della legge n. 46 del 1995. Rispetto al primo periodo della

seconda colonna viene, anche, prospettata la lesione degli artt. 3,

41 e 97 della Costituzione, sempre in relazione agli artt. 5, 117 e

118 della Costituzione.

2.- La circolare è indirizzata agli assessorati all'agricoltura

delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano e, "al

fine di assicurare una corretta ed uniforme attuazione delle nuove

disposizioni legislative", fornisce alle amministrazioni ed agli

operatori interessati alcuni chiarimenti ed indicazioni in ordine

alla disciplina introdotta, in tema di riduzione delle c.d. "quote

latte", dalla legge n. 46 del 1995. Le parti impugnate della

circolare si riferiscono all'art. 2, comma 2-bis, di tale legge, dove

si riconosce ai produttori - che hanno ottenuto l'approvazione di un

piano di sviluppo o di miglioramento zootecnico, anteriormente

all'entrata in vigore della legge 26 novembre 1992, n. 468 e che

lohanno realizzato - la facoltà di chiedere l'assegnazione di una

quota corrispondente all'obiettivo diproduzione indicato nel piano,

anziché le quote A e B richiamate dalla stessa legge e sottoposte a

riduzione. Tale norma (congiuntamente ad altre) ha formato oggetto di

due analoghi ricorsi in via principale (Ric. nn. 22 e 23 del 1995)

presentati dalla stessa Regione Lombardia e dalla Regione Veneto, per

violazione degli articoli 11, 5, 117 e 118 della Costituzione,

nonché degli artt. 3 e 41 della Costituzione, in riferimento agli

artt. 5, 117 e 118.

3. - Secondo la ricorrente, la circolare impugnata, quale strumento

"attuativo", nonché di "integrazione e di superamento" della legge

n. 46 del 1995, verrebbe ad aggravare - rispetto all'art. 2, comma

2-bis, precedentemente impugnato - la lesione già denunciata in sede

di ricorso principale delle competenze regionali garantite dalla

Costituzione nel settore in esame. Ciò avverrebbe in conseguenza

dell'ampliamento dell'ambito di operatività dell'art. 2, comma

2-bis, della legge n. 46, poiché tutte e tre le parti della

circolare impugnata farebbero aumentare il numero di aziende esenti

dalla riduzione della quota di produzione alle stesse assegnata.

Dopo aver messo in luce l'idoneità della circolare ad essere oggetto

di conflitto, trattandosi di atto direttamente efficace nei confronti

dell'amministrazione regionale, la ricorrente riprende le

argomentazioni già sviluppate nel ricorso in via principale con

riferimento all'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46 del 1995, e

svolge poi le censure specificamente prospettate in relazione al

conflitto. In particolare, rispetto al rilievo dato alla causa di

forza maggiore (pag. 11, seconda colonna, secondo capoverso della

circolare) al fine dello spostamento in avanti del termine per la

realizzazione dei piani di sviluppo, utile per l'esercizio della

facoltà di sostituire le quote A e B con gli obiettivi del piano, il

ricorso sottolinea la non pertinenza del richiamo all'art. 2 del

d.P.R. n. 569 del 1993, dal momento che la ratio di tale articolo

può essere ricondotta all'esigenza di fronteggiare eventi calamitosi

che abbiano ridotto la capacità produttiva delle aziende agrarie, ma

non a quella di supportare meccanismi suscettibili di aumentare le

aziende non soggette alla riduzione delle quote individuali.

Anche la parte della circolare (pag. 11, seconda colonna, terzo

capoverso) che, sempre ai fini della sostituzione degli obiettivi di

produzione del piano con le quote assegnate, considera già

realizzati i piani di sviluppo e di miglioramento i cui obiettivi di

produzione siano in corso di conseguimento, amplierebbe indebitamente

- ad avviso della ricorrente - il numero delle aziende esenti dalla

riduzione delle quote. Quanto, infine, alla previsione (pag. 11,

seconda colonna, primo periodo) della possibilità di calcolo

dell'obiettivo di produzione mediante il riferimento al dato di

produzione annuale di Kg. 4.537 per ciascuna lattifera - qualora il

piano preveda solo il numero di lattifere da impiegare e non un

obiettivo di produzione specificamente quantificato - questa avrebbe

l'effetto di ridare valore a piani approvati in assenza di obiettivi

di produzione, dotandoli di una consistenza produttiva presunta iuris

et de iure, in assenza di disposizioni primarie.

La Regione chiede, pertanto, che sia dichiarato che non spetta allo

Stato, e per esso al Ministro delle risorse agricole, alimentari e

forestali, dare attuazione alla legge n. 46 del 1995 mediante le

parti della circolare 31 marzo 1995, n. 4, sopra richiamate, con il

conseguente annullamento delle stesse.

4. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

In prossimità dell'udienza l'Avvocatura ha depositato memoria

difensiva nella quale, dopo aver richiamato il quadro normativo

comunitario e nazionale sotteso alla controversia, si sottolinea, in

primo luogo, la legittimità dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n.

46 del 1995 - al quale si riferiscono le parti della circolare

impugnate - in quanto norma direttamente attuativa delle disposizioni

comunitarie e necessaria al perseguimento delle finalità attuative,

e pertanto idonea ad apportare limitazioni alla sfera di competenze

regionali anche di natura esclusiva. Nel merito, quanto alla terza

censura l'Avvocatura rileva che la quantificazione degli obiettivi di

produzione desunta in via presuntiva dal numero delle lattifere si

fonda su un dato ufficiale ISTAT circa il livello medio di

produttività, dato caratterizzato da oggettività e riconosciuto

dalla Comunità Europea. Con riferimento poi alla prima censura, la

difesa dello Stato ritiene giustificato il rilievo dato alla forza

maggiore, in applicazione di un principio generale del diritto,

rispondente ad un'esigenza di equità e giustizia nell'applicazione

della norma. Quanto, infine, alla seconda censura, relativa al terzo

periodo, concernente l'equiparazione tra piani realizzati e piani in

corso di realizzazione, l'Avvocatura sottolinea che tale

equiparazione non estende la categoria delle aziende esenti da

riduzione, ma si limita soltanto a dare rilievo alle scansioni

temporali previste nei piani.

5. - In prossimità dell'udienza, anche la Regione ricorrente ha

depositato memoria, per illustrare e sviluppare le tesi enunciate nel

ricorso. Considerato in diritto

1. - Il conflitto in esame investe tre parti della circolare 31

marzo 1995, n. 4, indirizzata dal Ministro delle risorse agricole,

alimentari e forestali agli assessori all'agricoltura delle Regioni e

delle Province autonome, circolare avente ad oggetto l'applicazione

della legge 24 febbraio 1995, n. 46, in tema di rientro della

produzione lattiera nella quota comunitaria. Le parti impugnate sono

comprese sotto il titolo "Piani di sviluppo" - relativo

all'attuazione dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46, in tema

di salvaguardia degli obiettivi di produzione indicati nei piani di

sviluppo e di miglioramento approvati prima dell'entrata in vigore

della legge n. 468 del 1992 e già realizzati - e attengono, in

particolare: 1) al calcolo presunto della produttività dell'azienda

riferito al numero delle lattifere previste nei piani; 2) alla

possibilità di procrastinare il termine per la realizzazione dei

piani in conseguenza del verificarsi di cause di forza maggiore; 3)

alla identificazione dei piani realizzati con quelli in cui sono

stati effettuati gli investimenti previsti e gli obiettivi di

produzione sono stati raggiunti o sono in corso di conseguimento.

In relazione a tali previsioni il conflitto viene sollevato, con

riferimento a ciascuna delle parti impugnate, per violazione: a)

degli artt. 3, 5, 11, 97, 117 e 118 della Costituzione; b) dell'art.

2, comma 2-bis, della legge n. 46 del 1995, che la stessa circolare

ha inteso attuare. Per i profili sub a) i motivi del conflitto

ricalcano le censure già formulate con il ricorso in via principale

n. 22 del 1995, proposto dalla stessa Regione nei confronti della

legge n. 46 del 1995 e, in particolare, nei confronti dell'art. 2,

comma 2-bis, di tale legge.

2. - Con la sentenza n. 520 del 1995, questa Corte, nel decidere il

ricorso n. 22 del 1995, proposto dalla Regione Lombardia, ha già

avuto modo di esaminare, tra l'altro, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46 del 1995,

dichiarando tale questione non fondata. Nonostante la diversità

dell'oggetto del giudizio (che nel caso già deciso investiva una

norma di legge, mentre nel caso in esame investe la circolare

applicativa di questa norma), gli argomenti addotti in tale sentenza

possono valere anche con riferimento al ricorso di cui è causa,

conducendo a riconoscere l'infondatezza dei profili di censura sopra

richiamati sub a), che - come già rilevato - hanno ricalcato

interamente quelli espressi nel precedente ricorso in via principale.

In questa sede l'esame può essere, pertanto, circoscritto al solo

profilo sub b), che risulta specificamente connesso al contenuto

della circolare impugnata e che si riassume nell'asserito contrasto

di taluni contenuti della stessa circolare con la disciplina posta

dall'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46 del 1995.

Sotto quest'ultimo profilo il ricorso si presenta fondato.

3. - L'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46, nel prevedere la

facoltà per i produttori di latte bovino di sostituire le quote A e

B ad essi spettanti con gli obiettivi di produzione indicati nei

piani di sviluppo o di miglioramento, ha subordinato tale

possibilità al rispetto di due condizioni precise, consistenti nel

fatto che i piani in questione devono essere stati approvati prima

dell'entrata in vigore della legge n. 468 del 1992 e devono essere

stati realizzati al momento dell'entrata in vigore della legge n. 46

del 1995.

Ora, la disciplina espressa con la disposizione in questione, in

quanto derogatoria della previsione generale (obbligo di riduzione

delle quote A e B), contenuta nell'art. 2, comma 1, della stessa

legge n. 46, non appare suscettibile di un'interpretazione estensiva

od analogica, in grado di ampliare la categoria dei beneficiari.

Tale interpretazione è stata, invece, adottata dal Ministro delle

risorse agricole, alimentari e forestali con le parti della circolare

che formano l'oggetto dell'impugnativa in esame.

Basti solo considerare che né il richiamo ad una produzione

presuntiva riferita al numero delle lattifere; né il richiamo alla

forza maggiore come causa di spostamento del termine per la

realizzazione del piano; né l'assimilazione ai piani realizzati dei

piani i cui obiettivi siano ancora in corso di conseguimento, trovano

alcuna rispondenza nei contenuti espressi dalla norma primaria di

riferimento. Ciascuna di tali previsioni - così come enunciata nella

circolare - appare, pertanto, idonea a forzare le condizioni espresse

dalla legge, allargando la platea delle aziende esenti dalla

riduzione delle quote A e B.

Da qui la fondatezza delle censure avanzate dalla Regione

Lombardia, la cui sfera di attribuzioni, segnata dagli artt. 117 e

118 della Costituzione, può ritenersi lesa sia con riferimento al

fatto che la circolare in questione è stata direttamente indirizzata

ad un organo regionale (assessorato all'agricoltura), sia con

riferimento agli effetti riflessi che l'ampliamento della categoria

delle aziende, collocate fuori dal territorio della Regione

ricorrente e rese esenti dalla riduzione delle quote assegnate, è in

grado di determinare ai fini della limitazione della produzione

consentita alle aziende operanti nell'ambito regionale, e, di

conseguenza, ai fini dell'esercizio dei poteri regionali connessi

alla programmazione ed al controllo di tale produzione.