Sentenza n. 533/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,

della legge 24 marzo 1993, n. 75 (Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, recante

disposizioni in materia di imposte sui redditi, sui trasferimenti di

immobili di civile abitazione, di termini per la definizione

agevolata delle situazioni e pendenze tributarie, per la soppressione

della ritenuta sugli interessi, premi ed altri frutti derivanti da

depositi e conti correnti interbancari, nonché altre disposizioni

tributarie), promosso con ordinanza emessa il 22 febbraio 1995 dalla

Commissione tributaria di primo grado di Cremona sul ricorso proposto

da Cesira Gramignola contro l'Intendenza di Finanza di Cremona,

iscritta al n. 305 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'8 novembre 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Cremona, con

ordinanza del 22 febbraio 1995 emessa nel giudizio sul ricorso

proposto da Cesira Gramignola contro l'Intendenza di Finanza per

l'impugnativa del silenzio rifiuto formatosi sulla istanza volta ad

ottenere il rimborso dell'imposta pagata sulle plusvalenze conseguite

in occasione di cessione volontaria di terreni classificati dal piano

regolatore in zona F, assoggettati a procedimenti espropriativi, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della

legge 24 marzo 1993, n. 75 (Conversione in legge, con modificazioni,

del decreto-legge 23 gennaio 1993, n. 16, recante disposizioni in

materia di imposte sui redditi, sui trasferimenti di immobili di

civile abitazione, di termini per la definizione agevolata delle

situazioni e pendenze tributarie, per la soppressione della ritenuta

sugli interessi, premi ed altri frutti derivanti da depositi e conti

correnti interbancari, nonché altre disposizioni tributarie), nella

parte in cui fa salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici

sorti sulla base dei decreti-legge 28 febbraio 1992, n. 174, 27

aprile 1992, n. 269 e 25 giugno 1992, n. 319.

Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata rende

"attuali" le questioni di legittimità costituzionale che già si

ponevano al momento della emanazione dei menzionati decreti-legge; in

particolare, quella concernente l'art. 3, lettera a), di detti testi

normativi, che estende ad aree insuscettibili, per definizione, di

utilizzazione edificatoria, e cioè a quelle classificate nella zona

F, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, lo stesso regime di

tassabilità che l'art. 11, comma 5, della legge n. 413 del 1991,

limitava alle plusvalenze conseguite sulle aree destinate ad opere

pubbliche e ad infrastrutture urbane all'interno delle zone omogenee

di tipo A, B, C e D, di cui al medesimo decreto ministeriale 2 aprile

1968, in ragione dell'aumento di valore delle aree stesse "a seguito

della classificazione operata dagli strumenti urbanistici".

Si determinerebbe, in tal modo, una disparità di trattamento fra

il proprietario che vende aree classificate nella predetta zona F sul

libero mercato, che risulta sottratto, ai sensi dell'art. 81, lettera

b), seconda parte, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, a qualsiasi

tassazione a fini IRPEF, e il proprietario che subisce

l'espropriazione di aree simili, per l'effettuazione proprio degli

impianti di interesse generale cui le aree stesse sono vincolate;

proprietario che sull'indennità ricevuta subisce la tassazione in

relazione alle plusvalenze conseguite.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la

inammissibilità o, in subordine, l'infondatezza della questione.

Secondo l'Avvocatura, la questione relativa alla asserita

disparità di trattamento è inammissibile (e anche infondata) per

inesatta individuazione del tertium comparationis: è infatti

arbitrario assumere per tale soltanto la seconda parte della lettera

b) dell'art. 81 del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, contenente il

testo unico delle imposte sui redditi, senza considerare la prima

parte che, con disposizione di portata generale, prevede la

tassazione delle plusvalenze infraquinquennali. E questo senza dire

che le due discipline messe a confronto sono "reciprocamente

autonome", in quanto per le aree incluse nella zona F la vicenda

normale è quella espropriativa, e non l'alienazione sul libero

mercato. Si deduce, inoltre, l'inammissibilità della questione sotto

il profilo della violazione dell'art. 53 della Costituzione, posto

che il remittente dubita non della sussistenza della capacità

contributiva, ma solo del diverso trattamento di capacità

contributive ipotizzate "pari", onde il dubbio riguarda unicamente

l'art. 3 della Costituzione. Si assume che i terreni posti in zona F

sono pur sempre "suscettibili di utilizzazione edificatoria", sicché

non v'è ragione per escludere le conseguenti plusvalenze dalle

imposte sui redditi, non senza osservare che, comunque, il dubbio del

remittente è, semmai, prospettabile in senso contrario, giacché è

proprio la disposizione che si vorrebbe assumere a tertium

comparationis ad apparire di dubbia costituzionalità, in relazione

agli artt. 3 e 53 della Costituzione, non potendosi escludere dalla

imposizione la capacità contributiva espressa da plusvalenze

comunque realizzate. Ovviamente tale questione di legittimità

costituzionale potrà essere incidentalmente sollevata, innanzi a

sé, dalla Corte stessa. Considerato in diritto

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Cremona, con

l'ordinanza indicata in epigrafe, solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge 24 marzo 1993, n.

75, nella parte in cui fa salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti

giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 28 febbraio 1992, n.

174, 27 aprile 1992, n. 269 e 25 giugno 1992, n. 319, ed in

particolare sulla base dell'art. 3, comma 1, lettera a), dei

decreti-legge medesimi. Si tratta della disposizione, contenuta nei

vari decreti-legge testé citati, nessuno dei quali convertito in

legge, che aveva il fine di estendere alle aree classificate nella

zona F, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, la tassabilità

delle plusvalenze conseguite nell'ambito o in occasione di procedure

espropriative, che l'art. 11, comma 5, della legge n. 413 del 1991,

limitava, invece, ai terreni destinati ad opere pubbliche e ad

infrastrutture urbane, all'interno delle zone omogenee di tipo A, B,

C e D, di cui al citato decreto ministeriale 2 aprile 1968.

2. - Il remittente lamenta violazione degli artt. 3 e 53 della

Costituzione, in quanto la disposizione denunciata sarebbe in

contrasto con la ratio dell'art. 11, comma 5, della legge n. 413 del

1991, essendo le aree classificate in zona F insuscettibili di

utilizzazione edificatoria. Di qui una disparità di trattamento, a

parità di capacità contributiva, fra il proprietario che vende aree

classificate in zona F sul libero mercato, il quale andrebbe esente

ai sensi della seconda parte della lettera b) dell'art. 81 del d.P.R.

22 dicembre 1986, n. 917, come modificato dall'art. 11, comma 1,

lettera f), della legge n. 413 del 1991 da qualsiasi tassazione a

fini IRPEF, e il proprietario che subisce l'espropriazione di aree

consimili, che vede sottoposte a tassazione le plusvalenze

conseguite.

3. - In via pregiudiziale, l'Avvocatura dello Stato eccepisce

l'inammissibilità della questione, per inesatta individuazione del

tertium comparationis, a suo avviso arbitrariamente identificato

nell'art. 81, lettera b), seconda parte del d.P.R. 22 dicembre 1986,

n. 917, senza tener conto della prima parte della disposizione in

parola che contempla, in via generale, la tassabilità delle

plusvalenze infraquinquennali.

L'eccezione non può essere accolta, in quanto il giudice

remittente ha puntualmente formulato la questione indicando la norma

rispetto alla quale si verificherebbe, a suo avviso, la disparità di

trattamento, mentre l'idoneità di questa a porsi quale tertium

comparationis rispetto alla disposizione denunciata è problema che

attiene al merito della questione e non alla sua ammissibilità.

Va respinta anche l'altra eccezione sollevata dall'Avvocatura, la

quale ritiene che la questione sarebbe inammissibile per il profilo

che attiene alla lamentata violazione dell'art. 53 della

Costituzione. Non si può, infatti, condividere l'avviso che,

essendo prospettato dal remittente un diverso trattamento di

capacità contributive "pari", il dubbio riguarderebbe solo l'art. 3

della Costituzione. È sufficiente ricordare, infatti, in ordine alla

pertinenza del richiamo fatto dall'ordinanza all'art. 53,

l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, secondo il quale

tale articolo costituisce uno specifico sviluppo del principio

dell'art. 3 della Costituzione.

4. - La questione non è fondata.

Il legislatore, prevedendo, con l'art. 11, comma 5, della legge 30

dicembre 1991, n. 413, la tassazione delle plusvalenze derivanti da

indennità di esproprio o da corrispettivi di cessioni volontarie nel

corso di procedimenti ablatori, ha teso ad assoggettare ad una

medesima uniforme disciplina sia il trasferimento coattivo di terreni

rientranti nelle aree urbane classificabili, secondo gli strumenti

urbanistici, quali zone omogenee di tipo A, B, C e D, sia la cessione

negoziale di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria,

anch'essa considerata fonte di plusvalenze tassabili, dal comma 1,

lettera f), del medesimo art. 11 che, in questo senso, ha provveduto

a modificare l'art. 81, lettera b), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n.

917, contenente il testo unico delle imposte sui redditi (v. al

riguardo la sentenza di questa Corte n. 315 del 1994).

Si tratta di una scelta legislativa che trova la sua ragione nel

fatto che, secondo un principio ormai pacificamente accolto dalla

giurisprudenza, anche di questa Corte, in materia di indennizzi,

l'indennità di esproprio dei terreni localizzati in zone urbane è

divenuta un serio ristoro del bene espropriato e va pertanto

commisurata ai valori di edificabilità che i terreni avrebbero avuto

se non fossero stati vincolati ed espropriati. Di ciò danno conferma

anche i lavori preparatori della legge, esattamente richiamati dal

giudice remittente, dai quali si desume, infatti, che si è inteso

recuperare a tassazione somme che hanno consentito ai soggetti

espropriati un realizzo prossimo al valore corrente di mercato, per

terreni i cui prezzi sono lievitati non a seguito di una attività

produttiva del proprietario, bensì per l'avvenuta destinazione

edificatoria in sede di pianificazione urbanistica.

Orbene, nell'ambito della correlazione così stabilita fra ipotesi

di cessione di terreni in occasione di procedimenti ablatori e di

cessione negoziale, si colloca, contrariamente a quanto ipotizza il

remittente, anche la disposizione denunciata, che fa salvi gli

effetti dei decreti-legge decaduti che hanno esteso alle aree

classificate in zona F la disciplina dell'art. 11, comma 5, della

legge n. 413 del 1991, giacché anche i terreni che fanno parte, dal

punto di vista degli strumenti urbanistici, della zona F, per essere

destinati ad insediamenti di interesse generale, possono conseguire,

per obiettiva collocazione nell'ambito delle zone urbane,

l'indennizzo espropriativo proprio dei terreni dotati di

suscettibilità edificatoria. La inclusione della zona F tra quelle

tassabili non appare, pertanto, in contrasto con la ratio dell'art.

11, comma 5, della legge n. 413 del 1991.

D'altronde, sono proprio tali caratteristiche delle aree rientranti

nella zona F a fare escludere che il proprietario che venda aree

consimili sul libero mercato resti sottratto a qualsiasi tassazione a

fini IRPEF, ai sensi della seconda parte della lettera b), dell'art.

81 del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, contrariamente all'assunto

del giudice a quo e alle conseguenze che il medesimo ne trae sul

piano della disparità di trattamento a danno del proprietario che

subisca l'espropriazione di aree site nella stessa zona. Nella

disposizione indicata quale tertium comparationis la quale sottopone

a tassazione "le plusvalenze realizzate a seguito di cessioni a

titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria

secondo gli strumenti urbanistici vigenti al momento della cessione"

ben possono rientrare anche le cessioni negoziali di aree destinate

ad opere pubbliche o ad infrastrutture urbane all'interno della zona

omogenea di tipo F, come del resto mostra di ben conoscere lo stesso

remittente quando afferma che, per tali cessioni, il proprietario

può riuscire a conseguire un prezzo maggiore "data la persistenza di

una speranza edificatoria". In effetti, come si evince da consolidata

giurisprudenza, l'attitudine all'utilizzazione edificatoria secondo

gli strumenti urbanistici vigenti è strettamente collegata, in

presenza di piano regolatore, alla qualificazione assegnata all'area

dal piano medesimo.

Da ciò discende che, anche in caso di cessione negoziale di aree

incluse nella zona F, sussiste la riconducibilità della fattispecie

all'ipotesi di cui alla seconda parte della lettera b), dell'art. 81

del d.P.R. n. 917 del 1986, sicché non si può ritenere sussistente

la lamentata disparità di trattamento.