Sentenza n. 522/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, 7 e 8 del

d.l. 12 settembre 1983, n. 462 (Modificazioni degli art.li 10 e 14

del decreto legge 25 gennaio 1982, n. 94, in materia di sfratti,

nonché disposizioni procedurali per l'edilizia agevolata),

convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638

(Conversione, con modificazioni, del decreto legge 12 settembre 1983,

n. 462, concernente modifiche agli art.li 10 e 14 del decreto legge

23 gennaio 1982, n. 9, convertito, con modificazioni, nella legge 25

marzo 1982, n. 94 in materia di sfratti, nonché disposizioni

procedurali per l'edilizia pubblica), promosso con ordinanza emessa

il 13 giugno 1986 dalla Corte di Cassazione sul ricorso proposto da

Montagna Tarcisio, iscritta al n. 637 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, 1ª serie

speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 ottobre 1987 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di Cassazione - Sez. III penale, con ordinanza 13

giugno 1986 sollevava questione di legittimità costituzionale degli

art.li 5,7 ed 8 d.l. 12 ottobre 1983 n. 463, convertito con modifiche

nella l. 11 novembre 1983 n. 638, con riferimento agli art.li 3 e 25

Cost.

La questione traeva origine dal ricorso di un imprenditore, che

era stato condannato nei due gradi di merito per il delitto previsto

nell'art. 2 del d.l. citato, avendo omesso di versare all'INPS le

ritenute previdenziali relative ai mesi di febbraio, marzo ed aprile

1983: ritenute ammontanti ad importo superiore a quello

all'imprenditore anticipato per conto della gestione previdenziale.

Il ricorrente aveva eccepito che i fatti a lui addebitati

risalivano ad un periodo in cui erano penalmente irrilevanti, e si

erano compiuti prima che la norma incriminatrice fosse emanata. Né

gli sarebbe stato, comunque, possibile approfittare dell'estinzione

del reato, prevista dall'art. 5 per coloro che avessero effettuato i

versamenti omessi entro sei mesi dalla data per essi stabilita,

perché, almeno per la scadenza relativa al mese di febbraio 1983, il

termine utile veniva a maturarsi prima che la norma che lo prevede

fosse emanata.

Da ciò, la violazione dell'art.25 Cost., se si fosse ritenuto che

la nuova disciplina avesse inteso di elevare ad oggetto della

qualificazione penalistica anche fatti antecedenti all'entrata in

vigore della nuova normativa: e, comunque, la violazione del

principio di uguaglianza per la disparità di trattamento nei

confronti di coloro che avevano omesso i versamenti dal gennaio 1983

in poi, perché venivano ingiustificatamente esclusi da un beneficio

concesso a tutti gli altri, che i versamenti avevano omessi in epoca

precedente.

La Cassazione, modificando una precedente più favorevole

giurisprudenza, aveva condiviso tali doglianze, attribuendo all'art.

5 della legge l'intento di dare rilevanza penale anche a fatti

commessi prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina.

Sollevava, perciò, la questione con riferimento ad ambo i parametri

indicati, pur osservando che quella relativa all'art. 25 Cost. doveva

ritenersi assorbente.

2. - Interveniva nel giudizio davanti alla Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, la quale chiedeva che la questione venisse dichiarata non

fondata.

Secondo l'Avvocatura, non sussisterebbe violazione dell'art. 25

Cost. perché la legge consente ai trasgressori di adeguarsi entro un

termine ragionevole al dettato della nuova disciplina: né il termine

semestrale, previsto per la regolarizzazione, pregiudicherebbe o

discriminerebbe coloro che hanno omesso il versamento dal 1° gennaio

1983 in poi. Considerato in diritto

1. - Va innanzitutto meglio precisato l'oggetto della censura. Non

si tratta, infatti, dell'art.5 del decreto, ma del comma 5 dello

stesso art.2, che al comma 1 delinea la fattispecie delittuosa, e al

comma 5 appunto detta le condizioni per quella regolarizzazione delle

violazioni precedenti al 1° gennaio 1983 che comporta l'estinzione

del reato.

Altrettanto dicasi per i definiti art.li 7 ed 8 che sono in

realtà altrettanti commi dell'art.2.

2. - Deve riconoscersi che, in prima lettura, l'interpetrazione

che l'ordinanza assume del comma 5 sembra corretta, e che

conseguentemente esatta appare la doglianza d'illegittimità in

riferimento all'art. 25 Cost. Se, infatti, la regolarizzazione delle

posizioni debitorie relative ai periodi di paga antecedenti al 1°

febbraio 1983, sia pure limitatamente a coloro che risultavano in

regola per i periodi successivi, e purché eseguita entro il 30

novembre 1983, determinava l'estinzione del reato, ciò non poteva

avere altro significato se non che il legislatore considerava

penalmente rilevanti anche le omissioni antecedenti all'entrata in

vigore della nuova disciplina: il che non poteva ritenersi

compatibile col principio d'irretroattività della legge penale.

Né ha pregio il rilievo, fatto proprio dall'Avvocatura Generale,

secondo cui si tratterebbe di un reato permanente, a struttura

analoga ad altre configurazioni criminose, come quella concernente la

costituzione di capitali all'estero, o la detenzione di armi ed

altre.

Non ha pregio perché innanzitutto - come esattamente rileva

nell'ordinanza la Corte di Cassazione - ammessa la natura permanente

del reato, la permanenza comunque non può avere inizio se non dal

momento in cui entra in vigore la legge che eleva il fatto ad oggetto

della qualificazione penalistica: le eventuali violazioni precedenti

resterebbero, comunque, penalmente irrilevanti ai sensi del primo

comma dell'art. 2 cod. pen., costituzionalizzato dall'art. 25 Cost.

Quanto poi all'analoga struttura di altre configurazioni, come

quelle citate, va detto che in realtà non sussiste alcuna analogia

di queste ultime con il disposto di cui al comma 5 dell'art. 2 in

parola.

Le norme concernenti le infrazioni valutarie - ad esempio -

incriminano il fatto di chi non fa rientrare entro un certo termine i

capitali costituiti all'estero (cfr. comma 5, ult. inciso, dell'art.

2 della l. 30 aprile 1976 n. 159, così come sostituito dall'art. 3

l. 26 settembre 1986 n. 599) o i natanti battenti bandiera estera

etc. Ma la rilevanza penale inizia da quel momento e non coinvolge i

fatti precedenti che restano puniti con sanzioni amministrative.

Quanto, poi, alle disposizioni sulle armi da guerra, queste

effettivamente prevedevano un termine entro il quale, se consegnate,

si sarebbero evitate le conseguenze sanzionatorie penali per la

precedente abusiva detenzione, ma ciò perché anche quella

precedente situazione era penalmente rilevante.

Nel caso del comma 5 impugnato, invece, le precedenti omissioni

costituivano - secondo l'assunto dell'ordinanza - mere inadempienze

amministrative, che la nuova legge, però, mostrava di voler

considerare reato proprio con il prevederne l'estinzione a seguito

della regolarizzazione.

Tanto meno, poi, può essere accolto l'altro assunto

dell'Avvocatura Generale, secondo cui "il riconoscimento della

rilevanza penale delle situazioni anteriori all'entrata in vigore

della norma incriminatrice non vulnera il principio dell'art. 25

Cost. se la legge, come in effetti è avvenuto, mette in grado i

soggetti che hanno tenuto la condotta trasgressiva di adeguarsi entro

termini ragionevoli al dettato della norma innovatrice".

A parte che nessuna consentita regolarizzazione amministrativa

potrebbe mai sanare l'illegittimità costituzionale di una norma, sta

di fatto che la possibilità di "adeguamento", prevista dal comma 5

in parola, presuppone una situazione penalmente rilevante che è

effetto proprio della denunziata illegittimità della norma.

3. - Per siffatta via, dunque, non è possibile rendere

compatibile il comma impugnato con il principio di cui all'art. 25

Cost.

Occorre domandarsi, tuttavia, se non esista una lettura

compatibile attraverso un più attento esame della normativa

precedente.

In realtà, non sempre e non tutte le omissioni concernenti i

versamenti delle contribuzioni previdenziali e assistenziali erano in

precedenza penalmente irrilevanti. Infatti, la l. 24 novembre 1981,

n. 689 (Modifiche al sistema penale) prevedeva all'art. 37 che

l'omesso versamento di contributi e premi, previsti dalle leggi sulla

previdenza e assistenza obbligatorie, per un importo mensile non

inferiore a cinque milioni, quando fosse conseguenza di omesse o

infedeli registrazioni era punito con la reclusione fino a due anni.

Questa legge non distingueva fra l'obbligo contributivo per la quota

gravante sul datore di lavoro a titolo proprio e quello concernente

la quota dovuta per conto dei lavoratori. La legge attuale, invece,

mentre al comma 2 dell'art. 2 depenalizza in ogni caso l'omesso

versamento di contributi e premi dovuti dal datore di lavoro a titolo

proprio, conserva ed allarga l'incriminazione per l'omesso versamento

delle ritenute previdenziali ed assistenziali operate dal datore di

lavoro sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti, eliminando il

limite dei cinque milioni mensili e prescindendo dal collegamento

dell'omesso versamento con omissioni o infedeltà nelle

registrazioni. La ratio di questa distinzione è piuttosto

trasparente: il maggior disvalore dell'omesso versamento di quanto

l'imprenditore trattiene prelevandolo da salari e stipendi dei

dipendenti.

La dottrina, però, ha mosso qualche obbiezione alla possibilità

di collegare l'estinzione del reato di cui parla il comma 5 in parola

con la fattispecie delineata nell'art. 37 della l. n. 689 del 1981.

Si è detto, infatti, che il delitto ivi previsto si sostanzierebbe

più nella falsa ed omessa registrazione contributiva che nella pura

e semplice evasione, in guisa che il versamento dei contributi non

potrebbe svolgere alcun effetto regolarizzatore sulla parte falsa o

reticente della registrazione.

Ma l'obiezione dimostra troppo. Se l'assunto, infatti, fosse

esatto, si potrebbe altresì dubitare che la depenalizzazione di cui

al comma 2 riguardi esclusivamente gli omessi versamenti non

collegati ad alterate denunzie e non eccedenti i 5 milioni mensili.

Comunque, anche da ciò prescindendo, la tesi riportata potrebbe

avere qualche fondamento solo considerando l'omissione del versamento

come condizione di punibilità di quella fattispecie, e perciò

ritenendo che il reato delineato dalla norma sia già perfetto con

l'alterazione delle registrazioni, restandone sospesa solo

l'applicazione della pena che resterebbe subordinata al verificarsi

dell'evento omissione dei versamenti. Ma la condizione di

punibilità, così intesa, è un avvenimento futuro ed incerto

assolutamente estrinseco al fatto di reato, e perciò al di fuori di

ogni relazione causale con la condotta descritta. Persino chi ritiene

(ma si tratta di posizioni minoritarie) che la condizione possa anche

essere determinata dall'azione di fattispecie, precisa tuttavia che

essa, comunque, "non ne costitutisce il risultato necessario, non è

la tipicizzazione finale dell'azione". Proprio tutto il contrario di

quanto si verifica nell'art. 37 della citata legge, dove

l'alterazione della registrazione è predisposta allo scopo di

rendere più agevole l'omissione del versamento e più difficile

l'accertamento dell'illecito. Tanto che il legislatore avrebbe potuto

benissimo costruire la fattispecie finalizzando la condotta e

punendola di per se stessa, salvo ad assegnare poi all'omesso

versamento la funzione di aggravamento dell'evento; oppure

attribuendo alle alterate registrazioni ruolo di modalità

dell'azione. Ma, nell'uno come nell'altro caso, avrebbe reso comunque

punibile la condotta (nella seconda ipotesi a titolo di tentativo)

anche se l'evento omissione di versamento non si fosse in concreto

verificato. Poiché, invece, da una parte, ciò che in definitiva il

legislatore intendeva punire così gravemente era proprio l'omissione

dei versamenti, sia pure quando avessero trovato supporto nel falso,

a causa del maggiore disvalore che il fatto veniva ad assumere, ma,

dall'altra, allora come ora, intendeva sopratutto favorire in ogni

modo l'afflusso di denaro alle casse esauste dell'INPS, ha dato alla

fattispecie una struttura tale da consentire la completa immunità,

dalla pena comminata dal comma in parola all'imprenditore che, dopo

avere predisposto le infedeli registrazioni, provvedesse tuttavia a

versare il dovuto. Ma sul piano dommatico quell'avvenimento è

tutt'altro che estrinseco al fatto di reato, ché in realtà è

proprio invece il necessario risultato della condotta, la sua finale

tipicizzazione, dato che a questo e a null'altro tendevano le

infedeli registrazioni.

Allora, non può stupire se, dettando la nuova disciplina che più

direttamente mira al risanamento della grave situazione finanziaria

dell'INPS, il legislatore abbia indicato proprio nel versamento dei

contributi quella regolarizzazione che estingue anche il reato

inerente a talune pregresse situazioni debitorie, quali quelle di cui

si è parlato. In altri termini, la regolarizzazione di posizioni

debitorie, relative a periodi di paga precedenti al 1° febbraio 1983,

estingue il reato là dove ovviamente reato si sia in precedenza

verificato.

4. - Così interpetrato il comma 5 impugnato, non è più

necessario affrontare anche il quesito concernente la sua

compatibilità nei confronti dell'art. 3 Cost., come rilevava, del

resto, la stessa ordinanza di rimessione.

Salvo che non ricorrano, nelle violazioni precedenti al 1°

febbraio 1983, ipotesi corrispondenti alla fattispecie di cui

all'art. 37 della l. n. 689 del 1981, della quale non però, si

ritrova nell'ordinanza alcun cenno.

Nemmeno è necessario motivare in ordine agli artt. 7 e 8 della

legge (i quali pure - come si è detto - vanno rettificati nei

corrispondenti commi dell'art. 2), giacché questi commi sono stati

impugnati soltanto per sollecitare l'estensione ad essi di eventuale

declaratoria d'illegittimità, in quanto "ripetono" - scrive

l'ordinanza - la norma di cui al comma 5.