Sentenza n. 52/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionalità dell'art. 13 del d.P.R.

29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione delle norme sul trattamento

di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato) e

dell'art. 2 del decreto legislativo 30 aprile 1997, n. 184

(Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 39, della legge

8 agosto 1995, n. 335, in materia di ricongiunzione, di riscatto e di

prosecuzione volontaria ai fini pensionistici), promossi con

ordinanze emesse il 20 maggio 1998 dal Tribunale amministrativo

regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Girombelli Fabia

contro il Ministero della pubblica istruzione ed altro, iscritta al

n. 705 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno

1998 e il 17 febbraio 1998 dalla Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la Regione Siciliana, sul ricorso proposto da

Cardinale Nunzia contro il Provveditorato agli studi di Trapani,

iscritta al n. 516 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Uditi nella camera di consiglio del 13 ottobre 1999 i Giudici

relatori Fernando Santosuosso e Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso presentato nel 1997 al Tribunale amministrativo

regionale per la Lombardia un'insegnante di una scuola media statale

che era stata immessa in ruolo a seguito di concorso a cattedre a cui

aveva potuto partecipare in quanto era in possesso, in alternativa

alla laurea in architettura, del diploma rilasciato dall'Accademia di

belle arti congiunto ad altro diploma di istruzione secondaria ha

contestato il mancato riconoscimento del diritto al riscatto del

periodo di studi compiuto presso tale Accademia ed il conseguente

rigetto della domanda di dimissioni, da lei presentata, a causa

dell'insufficiente anzianità di servizio in tal modo maturata.

La ricorrente ha, inoltre, dedotto l'incostituzionalità del

combinato disposto dell'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092

(Approvazione delle norme sul trattamento di quiescenza dei

dipendenti civili e militari dello Stato) e dell'art. 2 del decreto

legislativo 30 aprile 1997, n. 184 (Attuazione della delega conferita

dall'art. 1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia

di ricongiunzione, di riscatto e di prosecuzione volontaria ai fini

pensionistici), per contrasto con gli artt. 3 e 97 della

Costituzione.

1.2. - Il t.a.r., con ordinanza del 10 giugno 1998 (R. O. n. 705

del 1998), ha accolto l'eccezione di parte, rimettendo alla Corte

costituzionale detta questione di legittimità costituzionale.

Essa, secondo il giudice a quo sarebbe rilevante nel giudizio, in

quanto il mancato riconoscimento del periodo di studi svolto dalla

ricorrente presso l'Accademia di belle arti costituisce il

presupposto dei provvedimenti amministrativi impugnati: tale

riconoscimento sarebbe impedito dall'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre

1973, n. 1092, per cui non può trovare applicazione l'art. 2 del

d.lgs 30 aprile 1997, n. 184.

Secondo il t.a.r. la questione sarebbe altresì non manifestamente

infondata, alla luce delle numerose pronunce della Corte

costituzionale in materia di riscatto, ai fini pensionistici, dei

periodi di durata del corso legale degli studi per il conseguimento

di un diploma che sia richiesto come condizione per lo svolgimento di

una determinata attività (da ultimo, la sentenza n. 20 del 1996).

In particolare, un'analoga questione riferita alla mancata

previsione del diritto di riscatto, ai fini pensionistici, del

periodo di studi per il conseguimento di uno dei diplomi rilasciati

dall'Accademia di belle arti è già stata accolta dal giudice delle

leggi con la sentenza n. 535 del 1990: ma, poiché si riferiva al

caso in cui il titolo di studio era richiesto per l'ammissione ai

concorsi per la docenza di ruolo all'interno della stessa Accademia,

gli effetti di tale pronuncia, secondo il t.a.r., non potrebbero

applicarsi all'ipotesi come nella specie in cui il diploma sia

richiesto per l'ammissione ai concorsi a cattedre per la generalità

degli istituti medi, inferiori e superiori.

1.3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si è

costituita la parte privata, né è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

2.1. - Analoga questione è stata sollevata nel corso di un

giudizio davanti alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la

Regione Siciliana, promosso nel 1995 da un'insegnante elementare di

ruolo, avente funzioni di insegnante di "sostegno", avverso il

provvedimento con cui il Provveditore agli studi di Trapani aveva

respinto la domanda di riscatto ai fini pensionistici di due anni di

servizio, corrispondenti alla durata del corso di specializzazione

della scuola magistrale ortofrenica di Trapani.

La ricorrente, in specie, aveva contestato l'interpretazione

restrittiva dell'art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, cui si

era uniformata l'Amministrazione: la previsione che ammette il

riscatto del periodo di tempo corrispondente alla durata di corsi

universitari di specializzazione, costituenti condizione necessaria

per l'ammissione al servizio, avrebbe dovuto estendersi anche al

corso frequentato dalla stessa ricorrente, previsto dal d.P.R. 31

ottobre 1975, n. 970 (Norme in materia di scuole aventi particolari

finalità), in quanto presupposto indefettibile per la nomina in

ruolo e la conseguente immissione in servizio quale insegnante di

sostegno. Ciò in conformità ai numerosi interventi con cui la Corte

costituzionale ha ampliato la portata dell'art. 13 anzidetto,

sancendo la riscattabilità di ogni periodo di studi espletato

nell'ambito di un corso di specializzazione identificato come

presupposto necessario per l'ammissione ad una determinata qualifica

professionale.

In via subordinata, la ricorrente aveva osservato che

l'interpretazione seguita dall'Amministrazione avrebbe reso evidente

l'illegittimità costituzionale del citato art. 13, per la mancata

previsione della facoltà di riscattare il periodo di tempo

corrispondente alla durata del corso di specializzazione oggetto

della controversia.

La Corte dei conti, con ordinanza del 4 maggio 1998 (r.o. n. 516

del 1998), ha sollevato, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale del suddetto

art. 13 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui non

prevede l'ammissione a riscatto, ai fini di quiescenza, del periodo

di tempo corrispondente alla durata del corso di specializzazione

ortofrenica di cui all'art. 8 del d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970,

richiesto per l'assegnazione degli insegnanti ad uno dei posti di

"sostegno".

2.2. - La Corte dei conti ha preso le mosse dal tenore della norma

impugnata, secondo cui il dipendente civile al quale siano stati

richiesti, come condizione necessaria per l'ammissione in servizio,

il diploma di laurea o, in aggiunta, quello di specializzazione

rilasciato dopo la frequenza di corsi universitari di perfezionamento

può riscattare in tutto o in parte il periodo di tempo

corrispondente alla durata legale degli studi universitari e dei

corsi speciali di perfezionamento, verso corresponsione di un

contributo specificamente determinato. Quindi la Corte ha osservato

che il corso di specializzazione frequentato dalla ricorrente non è

compreso tra quelli ammessi al riscatto dalla norma in questione e

che, pertanto, la questione di legittimità costituzionale

prospettata è rilevante ai fini del giudizio, potendo concedersi la

facoltà di riscatto solo previo accertamento dell'eventuale

illegittimità di siffatta esclusione ad opera della disposizione

censurata.

Il diploma di specializzazione ortofrenica, ha proseguito il

giudice rimettente, non è titolo di livello universitario, bensì

titolo destinato a cumularsi al diploma di istruzione secondaria di

secondo grado; esso è, comunque, richiesto per il reclutamento e

l'assegnazione al posto di insegnante di "sostegno".

La nomina della ricorrente è avvenuta, invero, ai sensi dell'art.

12, quarto comma, della legge 20 maggio 1982, n. 270 (Revisione della

disciplina del reclutamento del personale docente della scuola

materna, elementare, secondaria ed artistica, ristrutturazione degli

organici, adozione di misure idonee ad evitare la formazione di

precariato e sistemazione del personale precario esistente), secondo

cui le dotazioni organiche dei ruoli provinciali della scuola

elementare e della scuola media comprendono anche i posti di sostegno

a favore degli alunni portatori di handicap. L'accesso ai posti

anzidetti giusta quanto previsto dall'art. 8 del d.P.R. n. 970 del

1975, precedentemente citato è subordinato al possesso di un titolo

di specializzazione da conseguire al termine di un corso

teorico-pratico di durata biennale, tenuto presso scuole o istituti

riconosciuti dal Ministero della pubblica istruzione, salvi i titoli

di specializzazione acquisiti in precedenza. Il titolo di

specializzazione ortofrenica ottenuto dalla ricorrente, ha osservato

il giudice a quo appartiene proprio alla fattispecie prevista da tale

ultima norma ed è stato utilizzato insieme al diploma di istruzione

secondaria di secondo grado per la nomina in ruolo con assegnazione

al posto di "sostegno".

Il corso di specializzazione ortofrenica di cui si discute non

sarebbe stato rilasciato in ambito universitario, sempre secondo il

giudice a quo sicché non sarebbe testualmente previsto dall'art. 13

del d.P.R. n. 1092 del 1973 tra quelli per i quali è concessa la

facoltà di riscatto ai fini pensionistici del relativo periodo di

frequenza. Tale esclusione è apparsa al giudice rimettente

irrazionale ed illogica alla luce dei principi affermati dalla Corte

costituzionale in casi analoghi, nei quali si è riconosciuta la

riscattabilità dei periodi di studi richiesti nell'ambito di corsi

di specializzazione e preparazione professionale individuati come

condizione necessaria per l'accesso nei ruoli dell'Amministrazione

(si sono richiamate, in particolare, le sentenze n. 128 del 1981, nn.

765 e 1016 del 1988 e n. 163 del 1989). La Corte dei conti ha

segnalato al riguardo che l'evoluzione legislativa in materia si

sarebbe spinta nella direzione di un significativo ampliamento della

facoltà di riscatto del dipendente, al fine di attribuire la giusta

considerazione alle esperienze di studio e di specializzazione idonee

a garantire l'elevazione della preparazione professionale di coloro

che vengono immessi nei ruoli della pubblica amministrazione, con la

conseguenza di ritenere costituzionalmente illegittima, per

violazione dei parametri costituzionali di eguaglianza e di buon

andamento dell'amministrazione, ogni normativa che impedisca il

riscatto degli anni impiegati per frequentare corsi di

specializzazione, immediatamente posteriori all'istruzione

secondaria, richiesti quale condizione necessaria per l'ammissione ad

uno dei posti occupati in carriera.

Il giudice a quo dunque, ha ritenuto che la situazione emersa nel

corso del giudizio presentasse univoci elementi di analogia con

quelle già decise dalla Corte costituzionale ed ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale nei termini sopra indicati.

2.3. - Anche in tale giudizio di costituzionalità non si è

costituita la parte privata, né è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con

ordinanza del 10 giugno 1998 (R. O. n. 705 del 1998), ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 13,

primo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 e dell'art. 2 del

d.lgs. 30 aprile 1997, n. 184, nella parte in cui non consentono di

riscattare, ai fini pensionistici, il periodo di studi svolto presso

l'Accademia di belle arti, quando il diploma da questa rilasciato sia

stato richiesto, congiunto ad altro diploma di istruzione secondaria,

per l'ammissione a concorsi a cattedre negli istituti d'istruzione

medi, inferiori e superiori.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Siciliana, con ordinanza del 4 maggio 1998 (R.O. n. 516 del 1998), ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 13, primo

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1973, n. 1092, nella parte in cui

prevede l'ammissione a riscatto, ai fini di quiescenza, del periodo

di tempo corrispondente alla durata di corsi universitari di

specializzazione, mentre non lo prevede per il periodo di tempo

corrispondente alla durata del corso di specializzazione ortofrenica

di cui all'art. 8, primo comma, del d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970,

richiesto per l'assegnazione ad uno dei posti di "sostegno".

I giudici a quibus hanno denunciato la violazione dei due parametri

dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione, rispettivamente a

causa dell'irragionevole disparità di trattamento tra situazioni

equivalenti, e del collegamento esistente tra l'istituto del riscatto

ed il principio di buon andamento dell'azione amministrativa.

2. - I due giudizi sono connessi per la sostanziale coincidenza

delle norme denunciate e per l'identità dei parametri costituzionali

invocati, nonché per quella dei profili in contestazione; pertanto

può esserne disposta la riunione ai fini della unicità della

decisione.

3. - Le questioni sono fondate.

La giurisprudenza di questa Corte ha avuto ripetutamente occasione

di occuparsi della questione della riscattabilità dei periodi di

studi e dei servizi dei dipendenti statali, giungendo alle seguenti

conclusioni: nell'attuale assetto normativo, che consente il riscatto

dei corsi di studi superiori, l'omessa previsione della

riscattabilità di un periodo di studi integra una violazione della

Costituzione per irragionevolezza, quando ricorrono le seguenti due

condizioni: a) il corso di studi abbia natura universitaria o

post-secondaria (accompagnato in questo caso dal precedente possesso

di titolo di studio di scuola secondaria superiore); b) il relativo

diploma ovvero la frequenza con profitto e con superamento di prova

finale di corso di specializzazione (di livello post-secondario)

siano richiesti per l'ammissione a determinati ruoli o per lo

svolgimento di determinate funzioni o per la progressione in

carriera.

Sulla base di tali principi, questa Corte ha dichiarato

l'illegittimità costituzionale della medesima norma oggi denunciata

nella parte in cui non prevede il riscatto, ai fini del trattamento

di quiescenza, degli anni corrispondenti alla durata legale del corso

di studi per il conseguimento di uno dei diplomi dell'Accademia di

belle arti, richiesto congiuntamente al diploma di maturità, in

alternativa alla laurea in architettura, per l'ammissione ai concorsi

per la docenza di ruolo nella stessa Accademia (sentenza n. 535 del

1990).

Pur nell'ambito della discrezionalità di cui gode nello scegliere

i periodi e i servizi da ammettere a riscatto (sentenze n. 218 del

1984; n. 104 del 1990; n. 535 del 1990; n. 112 del 1996), il

legislatore, in una lunga evoluzione normativa, ha voluto garantire

alla preparazione professionale ogni considerazione ai fini della

quiescenza, onde potere incentivare, segnatamente nelle carriere più

elevate, personale idoneo per formazione e per cultura, anche in

armonia con l'interesse del buon andamento dell'amministrazione (art.

97 della Costituzione). Pertanto l'incentivazione all'accesso di

personale qualificato nella pubblica amministrazione si traduce,

nella giurisprudenza costituzionale, nel riconoscere "alla

preparazione, acquisita anteriormente all'ammissione in servizio e

richiesta per quest'ultimo, ogni migliore considerazione ai fini di

quiescenza" (da ultimo, sentenza n. 112 del 1996).

L'estensione, ad opera di questa Corte, della facoltà di riscatto

anche riguardo ad alcuni diplomi postsecondari è avvenuta per

l'accertato livello superiore dei corsi; ciò che lo stesso

legislatore ha riconosciuto richiedendo appunto come requisito per

l'ammissione a determinati posti il possesso di detti titoli (in

aggiunta al diploma di scuola secondaria superiore) in alternativa

alla laurea, senza che per questo si dovesse porre un problema di

rigorosa equipollenza dei relativi corsi rispetto agli studi

universitari (sentenza n. 535 del 1990).

Pertanto, in applicazione di questi principi, non resta che

estendere l'illegittimità costituzionale (già dichiarata per la

parte relativa al riscatto dei periodi di studi necessari per il

conseguimento dei diplomi dell'Accademia di belle arti richiesti per

i concorsi per la docenza in ruolo nella stessa Accademia: sentenza

n. 535 citata), al caso di possesso dei medesimi titoli nelle ipotesi

in cui i relativi diplomi siano richiesti, congiuntamente ad altri

titoli di studio di maturità, per l'ammissione in servizio di ruolo

nella pubblica amministrazione.

4. - Sulla base delle predette considerazioni risulta la fondatezza

anche della questione relativa alla mancata previsione della

riscattabilità, ai fini del trattamento di quiescenza, dei titoli di

studio di specializzazione o di perfezionamento (post-secondari) non

rilasciati da università, ma da istituti e scuole riconosciuti dal

Ministero della pubblica istruzione e richiesti per l'assegnazione ai

posti di insegnante di "sostegno".

In base al combinato disposto degli artt. 2, 7 e 8 della legge 4

agosto 1977, n. 517 (Norme sulla valutazione degli alunni e

sull'abolizione degli esami di riparazione, nonché altre norme di

modifica dell'ordinamento scolastico), dell'art 8 del d.P.R. 31

ottobre 1975, n. 970 e della legge 30 marzo 1971, n. 118,

l'istruzione dell'obbligo per i portatori di handicap deve ormai

avvenire non più con gli strumenti delle classi differenziali, ma

nelle classi normali della scuola pubblica, salvo ipotesi residuali

ed eccezionali di sezioni staccate della scuola statale in centri di

degenza e ricovero.

A tal fine, per agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la

promozione della piena formazione della personalità (come diritto

primario della persona senza distinzioni, argomentando dagli artt.

2, 3, 34, primo comma, e 38, terzo comma, della Costituzione), sono

previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni

portatori di handicap con impiego di docenti specializzati (sentenza

n. 215 del 1987).

I particolari titoli di specializzazione per l'adempimento delle

ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione

e di sostegno a favore dei suddetti alunni costituiscono un requisito

per l'utilizzazione dei docenti in tali funzioni, con conseguente

obbligo per l'Amministrazione di provvedersi degli insegnanti di

sostegno forniti di idonei titoli di specializzazione.

Tali titoli possono attualmente essere rilasciati anche a seguito

di corsi biennali gestiti da università, per i quali non si pongono

particolari problemi ai fini del riscatto, soprattutto quando siano

in aggiunta alla laurea, essendo innegabile il loro livello di titolo

universitario. Invece la restrittiva dizione dell'art. 13, primo

comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n.1092 esclude i titoli di

specializzazione rilasciati da quelle scuole o istituti (estranei

all'ambito universitario) che, in quanto riconosciuti dal Ministero

della pubblica istruzione, sono previsti dalla normativa che

prescrive il possesso del titolo di specializzazione per l'accesso a

determinati posti e l'esercizio di specifiche funzioni (art. 8 del

d.P.R. 31 ottobre 1975, n. 970). Tale riconoscimento della scuola o

dell'istituto deve necessariamente avvenire sulla base di una

equipollenza di livello di organizzazione e di preparazione di

carattere superiore (post-secondario), in modo da corrispondere a

quelle esigenze inderogabili di professionalità di grado superiore

per l'esercizio delle delicate funzioni, anche per un assetto di buon

andamento del servizio pubblico, cui è destinato detto personale.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale non può essere

limitata al tipo di corso di specializzazione (ortofrenica)

corrispondente a quello vantato dal soggetto che ha agito avanti al

giudice a quo come sembra propendere tale giudice, ma sulla base dei

profili dedotti deve riguardare, come categoria di intervento su

norma astratta di legge, la disposizione denunciata nella parte in

cui non consente al dipendente dello Stato di riscattare, ai fini del

trattamento di quiescenza, il periodo di durata legale del corso di

studi svolto presso istituti o scuole riconosciuti di livello

superiore (post-secondario), quando il relativo diploma o titolo di

studio di specializzazione o di perfezionamento sia richiesto, in

aggiunta ad altro titolo di studio, per l'ammissione in servizio di

ruolo o per lo svolgimento di determinate funzioni.