Sentenza n. 52/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma

terzo, del Concordato tra la Santa Sede e l'Italia dell'11 febbraio

1929 promosso con deliberazione emessa il 21 marzo 1961 dal Consiglio

comunale di Ucria sulla richiesta di decadenza del Sindaco Niosi

Francesco Paolo, iscritta al n. 65 del Registro ordinanze 1961 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 124 del 20

maggio 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 marzo 1962 la relazione del

Giudice Antonio Manca:

uditi gli avvocati Lelio Basso e Lucio Luzzatto, per Niosi

Francesco Paolo, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Dalla deliberazione del Consiglio comunale di Ucria del 21

marzo 1961, n. 13, risulta che il Consiglio è stato convocato in

seguito alla nota dell'Assessorato regionale per l'amministrazione

civile, in data 23 febbraio 1961, n. 12202, esibita in copia autentica

fra gli atti, e il cui contenuto, per la parte che riguarda l'attuale

causa (riportato testualmente anche nel verbale della deliberazione) è

del seguente tenore:

"Viene segnalata a questo Assessorato l'esistenza di alcune cause

di ineleggibilità nei confronti di diversi consiglieri di codesto

Comune. In particolare la S. V. (cioè il Sindaco Francesco Paolo

Niosi) in quanto sacerdote apostata non avrebbe potuto essere chiamato

a ricoprire la carica di consigliere e, quindi, di Sindaco, siccome

disposto dall'art. 5, terzo comma, del Concordato 11 febbraio 1929 tra

la Chiesa e lo Stato".

Dopo aver accennato a cause di ineleggibilità nei riguardi di

altri due consiglieri, la nota continua: "Premesso quanto sopra si

diffida la S. V. a voler riunire, entro otto giorni dal ricevimento

della presente, il Consiglio comunale e ciò sia in prima che in

seconda convocazione, ponendo al relativo ordine del giorno la

decadenza dei succitati tre consiglieri. Si avverte che ove tale

termine dovesse trascorrere infruttuosamente, questo Assessorato si

avvarrà dei poteri sostitutivi previsti dall'art. 19 del decreto

legislativo del Presidente della Regione siciliana 29 ottobre 1955, n.

6".

Risulta, altresì, che il Sindaco Niosi, premesso che il Consiglio

era chiamato a esaminare il caso in sede giurisdizionale, in quanto la

precedente deliberazione del 20 novembre 1960, n. 36, aveva convalidato

la sua elezione a consigliere comunale, e quella successiva del 21

dicembre 1960, n. 4003, aveva convalidato la sua elezione a Sindaco, e

che queste deliberazioni erano state approvate dall'organo di

controllo, rilevò che l'art. 7 della Costituzione non avrebbe

costituzionalizzato le norme contenute nei Patti Lateranensi, e che

l'art. 5 del Concordato, norma ordinaria, sarebbe in contrasto con i

precetti contenuti negli artt. 3 e 51 della Costituzione. I quali, in

quanto concernenti diritti naturali della personalità umana, avrebbero

caducato le norme contenute nei Patti. Chiese, quindi, che il Consiglio

sollevasse la questione di legittimità costituzionale dell'articolo

predetto rimettendo gli atti a questa Corte.

In via subordinata e nel merito, contestò l'esattezza del

presupposto di fatto posto a base della richiesta dell'Assessorato,

osservando che esso Niosi non potrebbe ritenersi prete apostata, dato

che, pur avendo lasciato l'abito talare, non avrebbe abbracciato una

religione diversa da quella cattolica.

In seguito all'intervento, in vario senso, di due componenti, il

Consiglio, riunito, come si afferma, in sede giurisdizionale, per

decidere sulla richiesta di decandenza del Sindaco Niosi, adottò la

seguente deliberazione: "Ritenuto che la decisione non può essere

presa e il giudizio non può essere definito indipendente mente dalla

risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata;

ritenuto che la questione non è manifestamente infondata, stante la

incidenza che esercitano gli artt. 3 e 51 della Costituzione in

riferimento all'art. 5, comma terzo, del Concordato; delibera di

trasmettere gli atti alla Corte costituzionale per accertare se la

norma contenuta nell'articolo citato sia incostituzionale per contrasto

con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, sospendendo il giudizio".

2. - La deliberazione, notificata e comunicata a norma di legge, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 124 del 20 maggio 1961.

In questa sede si sono costituiti gli avvocati Lucio Luzzatto e

Lelio Basso, in rappresentanza del Niosi, e l'Avvocatura generale dello

Stato, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.

La difesa del Niosi, nelle deduzioni depositate il 9 giugno 1961,

sostiene che la questione di legittimità costituzionale, sollevata

sulla predetta deliberazione, troverebbe fondamento negli artt. 3 e 51,

primo comma, della Costituzione, il quale ultimo sanziona il diritto di

tutti i cittadini di accedere agli uffici e alle cariche pubbliche in

condizioni di eguaglianza, e che la situazione in cui si troverebbe il

Niosi non potrebbe ricomprendersi fra i requisiti ai quali si richiama

l'art. 51, in quanto la permanenza dello stato sacerdotale, secondo

l'ordinamento della Chiesa cattolica, non potrebbe avere alcune

rilevanza nell'ordinamento dello Stato. Aggiunge, altresì, che il

riferimento dell'art. 7 della Costituzione ai Patti Lateranensi non

farebbe venir meno la illegittimità di quelle norme in essi contenute

che fossero in contrasto con gli altri precetti costituzionali.

Conclude, pertanto, perché questa Corte dichiari l'illegittimità

costituzionale dell'art. 5, terzo comma, del Concordato, nonché

dell'art. 1 della legge 27 maggio 1929, n. 810 (che ha dato esecuzione

al Trattato, ai quattro allegati annessi e al Concordato fra la Santa

Sede e l'Italia), in quanto si riferisce all'art. 5.

3. - La difesa dello Stato, nelle deduzioni depositate il 2 maggio

1961, deduce l'inammissibilità della questione perché l'art. 7 della

Costituzione, se non ha formalmente costituzionalizzato le norme

contenute nel Concordato, avrebbe tuttavia attribuito alle medesime

forza di norme costituzionali, con la conseguenza che il coordinamento

delle norme stesse con quelle della Costituzione porterebbe ad

escludere qualsiasi contrasto fra le norme stesse.

Aggiunge che, comunque, la questione dovrebbe ritenersi

manifestamente infondata. Dal riconoscimento nella prima parte

dell'art. 7, della sovranità e indipendenza della Chiesa cattolica nel

suo ordine, deriverebbe anche il riconoscimento della indipedenza e

sovranità dell'ordinamento canonico. Onde colui che liberamente scelga

lo stato clericale assumerebbe, nel predetto ordinamento, una posizione

che avrebbe rilevanza nell'ordinamento statale, anche per quanto

attiene alle cause di incapacità e di indegnità.

D'altra parte, il principio dell'eguaglianza sancito nell'art. 3

dovrebbe essere inteso in riferimento ai vari casi specificamente

preveduti in altri articoli della Costituzione, e, nella specie, in

riferimento agli artt. 48 e 51, i quali entrambi rimandano alla legge

ordinaria per la determinazione delle condizioni richieste per

l'elettorato e per l'accesso ai pubblici uffici. E mentre l'articolo 48

escluderebbe il diritto di voto e, quindi, anche l'elettorato passivo

per gli incapaci e gli indegni, l'art. 51, a sua volta, rimanda alla

legge ordinaria lo stabilire i requisiti fra i quali sarebbero da

comprendere quelli di capacità e di moralità necessari per l'accesso

agli uffici pubblici.

4. - Nella memoria depositata il 2 marzo 1962, l'Avvocatura dello

Stato, oltre ad insistere sulla inammissibilità, nel senso accennato

nelle deduzioni, prospetta l'eccezione sia in relazione al carattere

della deliberazione che ha sollevato la questione, sia in relazione

alla norma impugnata, cioè l'art. 5 del Concordato e non già la legge

del 1929 che vi ha dato esecuzione, della quale, invece, è menzione

nelle conclusioni della difesa del Niosi.

Circa il primo punto l'Avvocatura si rimette al giudizio di questa

Corte, trattandosi di accertare se la deliberazione sia stata o non

emessa in sede giurisdizionale e sussista, quindi, la competenza di

questa Corte a decidere la controversia.

5. - Sul secondo punto, con varie argomentazioni, rileva, in

sostanza, che, siccome anche al Concordato ed al Trattato,

inscindibilmente collegati, si applicherebbero i principi che regolano

le convenzioni internazionali e si dovrebbe ad essi riconoscere il

carattere di estraneità all'ordinamento interno statale, allo stesso

modo che il Parlamento non potrebbe abrogare le disposizioni in essi

contenute senza violare l'art. 7 e l'art. 10 della Costituzione, così

sarebbe da escludere che l'abrogazione, o quanto meno gli effetti della

medesima, potessero indirettamente derivare da una sentenza della Corte

costituzionale.

Posto ciò, prosegue l'Avvocatura, la questione potrebbe se mai

essere sollevata in relazione alla legge che ha dato esecuzione ai

Patti, essendo norme emanate nel diritto interno. Ma, poiché, nella

specie, a tale legge non si farebbe alcun richiamo nella deliberazione

del Comune, ma soltanto nelle deduzioni della parte privata, ne

conseguirebbe un motivo di inammissibilità. Senonché, si sostiene,

neppure riguardo a quest'ultima legge sarebbe ammissibile la questione

di costituzionalità.

Ciò perché il legislatore costituente, avendo fatto esplicito

riferimento, nella prima parte del secondo comma dell'art. 7, ai Patti

Lateranensi, implicitamente, ma inequivocabilmente, ne avrebbe

riconosciuta la compatibilità con i precetti della Costituzione. E

perche, inoltre, la dichiarazione di illegittimità di alcune delle

norme contenute nei Patti Lateranensi, inscindibili fra loro, anche

nelle singole parti, importerebbe di riflesso la denunzia dei Patti

stessi con violazione del principio pacta sunt servanda, sancito in via

generale nell'art. 10 della Costituzione e ribadito nell'art. 7

relativamente ai rapporti fra lo Stato e la Chiesa cattolica.

6. - Per ciò che attiene al merito, l'Avvocatura insiste nel

sostenere l'infondatezza della questione.

Non sussisterebbe, infatti, violazione del principio

dell'eguaglianza se talune situazioni, inerenti allo status di

sacerdote cattolico, volontariamente abbracciato dal cittadino, e

rilevante nel nostro ordinamento, siano valutate diversamente rispetto

agli altri cittadini, in quanto si riferirebbero a categorie di persone

e non ai singoli individui.

Non sarebbe più esatto, secondo l'Avvocatura, ritenere che una

causa di indegnità che si ricollegasse al sacerdote apostata o sotto

censura, contrasterebbe con la libertà di religione costituzionalmente

garantita, perché il divieto contenuto nel terzo comma dell'art. 5 del

Concordato si riferirebbe allo status sacerdotale e non alla religione

praticata. Né rileverebbe il fatto che l'apostata ab ordine abbia

volontariamente abbandonato tale posizione, poiché ciò deriverebbe

non già da provvedimenti ecclesiastici, disciplinari o di dispensa,

nei casi preveduti dal diritto canonico, bensì da un atto volontario,

con violazione dei doveri inerenti allo stato anzidetto.

7. - Anche la difesa della parte privata, ha depositato l'8 marzo

1962 una memoria, nella quale, confuta anzitutto la tesi

dell'inammissibilità della questione in relazione alla qualificazione

delle norme contenute nei Patti Lateranensi come norme

costituzionalizzate. Rileva: che tale qualificazione non sarebbe stata

accolta dal legislatore costituente secondo le risultanze dei lavori

preparatori e della discussione dinnanzi all'Assemblea costituente; che

alla stessa conclusione si dovrebbe pervenire se si tiene presente la

materia che forma oggetto dei Patti Lateranensi, i quali regolano un

complesso di situazioni e di rapporti non idonei ad essere iscritti

nella Costituzione, anche perché riguardano la disciplina dei rapporti

esterni fra due ordinamenti proclamati rispettivamente indipendenti e

sovrani; che la tesi della costituzionalizzazione sarebbe esclusa dallo

stesso contenuto dell'art. 7 che prevede la possibilità che ai Patti

si possano apportare modificazioni con legge ordinaria, sia pure in

base ad accordi fra le parti contraenti.

Né, si aggiunge, risulterebbe che il legislatore costituente abbia

inteso riconoscere valore costituzionale alla legge di esecuzione,

esclusivamente rilevante nell'ordinamento interno, poiché l'art. 7

della Costituzione si riferisce non già a rapporti di diritto interno,

bensì ad accordi di carattere esterno.

Secondo la difesa della parte privata, quindi, è soltanto il

principio concordatario, per sé stesso considerato, che si è inteso

costituzionalizzare, mentre la menzione dei Patti Lateranensi nell'art.

7, deriverebbe da ragioni politiche affiorate nella discussione davanti

all'Assemblea costituente, e l'ultima parte dell'art. 7, che esclude

l'obbligo della revisione costituzionale, sarebbe stata appunto

inserita allo scopo di precisare che si sarebbe inteso soltanto

stabilire le modalità per eventuali modificazioni dei Patti stessi.

Se ne deduce, quindi, che le leggi di esecuzione, in quanto leggi

ordinarie, e quelle che apportassero modificazioni alle norme dei

Patti, sarebbero sempre subordinate alle norme contenute nella

Costituzione e soggette perciò al sindacato costituzionale.

Alle stesse conclusioni si dovrebbe pervenire in base al primo

comma dell'art. 7, che, riconoscendo l'indipendenza e la sovranità,

rispettivamente nel loro ordine, dello Stato e della Chiesa,

costituisce non già un'enunciazione superflua, bensì la premessa

necessaria delle disposizioni contenute nel secondo comma, chiarendo,

nei rapporti fra i due enti, come ciascuno non possa ingerirsi nella

materia rispettivamente riservata. Onde sarebbe inconcepibile che,

mentre da un lato si affermasse la sovranità dello Stato, dall'altro

possa ritenersi consentito che i cittadini possano essere menomati nei

diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, da situazioni

rilevanti nel diritto canonico, ma non nell'ordinamento proprio dello

Stato.

Si rileva, altresì, per quanto attiene alle cariche elettive, che

la sovranità dello Stato assume maggiore rilievo in quanto esse

riflettono le basi stesse del suo ordinamento attenendo alla scelta dei

rappresentanti del popolo nelle pubbliche cariche.

La difesa della parte privata, in base alle considerazioni

anzidette è portata a concludere nel senso della proponibilità della

questione di legittimità costituzionale.

8. - Nel merito, la difesa della parte privata ribadisce la tesi

già sostenuta nelle deduzioni nel senso che la disposizione impugnata

sia in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione.

Non disconosce che il principio di eguaglianza, nella sua concreta

attuazione, consente al legislatore ordinario di regolare con norme

diverse situazioni obiettivamente diverse, cosicché non potrebbero

ritenersi contrastanti con tale principio, purché rispondenti a

criteri di razionalità, quelle disposizioni che richiedessero

particolari capacità o attitudini per l'esercizio di determinate

funzioni. Ma poiche l'art. 3, espressamente esclude ogni

discriminazione, in quanto si riferisca, tra l'altro, alla religione e

alle opinioni politiche, qualsiasi limite si volesse far derivare

dall'apostasia del sacerdote, in quanto inciderebbe sulla libertà di

religione, sarebbe in palese contrasto con il precetto anzidetto. Il

quale dovrebbe essere tenuto presente anche nella interpretazione

dell'art. 51 della Costituzione, per quanto attiene ai requisiti per

accedere al pubblico impiego e alle cariche pubbliche. Requisiti che

consisterebbero nel possesso della piena capacità giuridica, secondo

le leggi dello Stato.

Né varrebbe obiettare che, nel caso di sacerdote apostata o

irretito da censura, si tratterebbe di situazioni derivanti da uno

stato volontariamente accettato. Poiché se l'ordinamento canonico può

attribuire carattere di perpetuità a talune situazioni soggettive,

tale principio sarebbe estraneo e incompatibile con l'ordinamento dello

Stato che è pure sovrano e indipendente nel suo ordine a norma

dell'art. 7 della Costituzione. La garanzia dei diritti inviolabili

dell'uomo sancita negli artt. 2 e 4 della Costituzione escluderebbe

ogni limitazione di diritti che derivassero da vincoli di

subordinazione di carattere perpetuo, o da sanzioni preventive,

stabilite da un ordinamento estraneo a quello statale. Considerato in diritto :

1. - Riguardo all'eccezione cui accenna l'Avvocatura dello Stato

nella memoria, rilevabile del resto anche di ufficio, occorre

preliminarmente esaminare se la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5, comma terzo, del Concordato fra la Santa

Sede e l'Italia 11 febbraio 1929, sia stata ritualmente sollevata con

la deliberazione n. 13 del 21 marzo 1961 del Consiglio comunale di

Ucria. Eccezione che, se fondata, avrebbe carattere preclusivo rispetto

ad ogni altra indagine. Attiene, infatti, all'accertamento circa la

sussistenza o meno dei presupposti processuali stabiliti dagli artt. 1

delle leggi costituzionali 9 febbraio 1948, n. 1, e 11 marzo 1953, n.

1, e dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, inderogabili ai

fini della competenza di questa Corte a decidere la controversia. In

base ad essi, come è noto, la questione di costituzionalità, in via

incidentale, non può essere sollevata se non nel corso di un giudizio

davanti ad un'Autorità giurisdizionale. E questa Corte, con varie

sentenze (vedasi in particolare la sentenza n. 24 del 1958),

interpretando largamente le accennate disposizioni ha ritenuto che tali

presupposti sussistono anche nei procedimenti davanti al magistrato

ordinario, in sede di volontaria giurisdizione.

Nella specie, ai fini di tale accertamento, occorre anche tenere

presente, che gli organi elettivi degli enti autarchici (nella specie

il Consiglio comunale) non sono istituzionalmente organi

giurisdizionali. Essi assumono eccezionalmente tale carattere, secondo

quanto ha ripetutamente affermato questa Corte (sent. nn. 42, 43 e 44

del 1961 e varie ordinanze) quando sono investiti delle controversie

circa il contenzioso elettorale, con l'osservanza dei termini e delle

forme stabiliti dalle disposizioni vigenti della legge statale (T.U. 16

maggio 1960, n. 570), riprodotte nel T.U. regionale 20 agosto 1960, n.

3, con un procedimento cioè, che, come ha pure precisato questa Corte,

si inizia ad istanza di parte, nei confronti dei soggetti interessati a

contraddire.

2. - Ora, dal testo della deliberazione non soltanto non risulta

che davanti al Consiglio comunale si sia costituito un rapporto

processuale secondo le norme stabilite per il contenzioso elettorale,

ma, per contro, emergono elementi tali da escludere che si sia

instaurato un procedimento ai sensi e per gli effetti delle

disposizioni contenute nelle leggi costituzionali e ordinaria sopra

citate, anche se intese in largo senso secondo l'orientamento

giurisprudenziale sopra ricordato.

In vero, nella nota n. 12202 del 23 febbraio 1961 (riportata

integralmente nella deliberazione consiliare) trasmessa al Sindaco di

Ucria dall'Assessore regionale per l'amministrazione civile, non si

possono fondatamente riscontrare gli elementi costitutivi di un'istanza

di un soggetto portatore, in qualità di parte, di un interesse

individualizzato, diretta ad ottenerne la tutela dall'organo

competente, qualora se ne considerino la forma, il contenuto e la

finalità. La nota stessa, infatti, era stata inviata (e, si noti,

comunicata anche per conoscenza al Prefetto di Messina ed alla

Commissione provinciale di controllo), in base al potere-dovere

inerente all'ufficio, ai sensi dell'art. 91 dell'ordinamento degli enti

locali nella Regione siciliana (approvato con decreto del Presidente

della Regione 29 ottobre 1955, n. 6): come espressione cioè non già

di un'iniziativa di carattere processuale, bensì come esercizio del

potere di vigilanza sugli organi comunali attribuito all'Assessore,

nella forma del controllo sostitutivo, quando si verifichino le

situazioni prevedute in detto articolo; onde la nota anzidetta era

destinata ad operare esclusivamente nel campo di un'attività di

carattere amministrativo, alla quale si riferisce l'accennato potere di

controllo.

Il che è confermato dal fatto che, nella nota, è contenuta anche

l'avvertenza, che costituisce la diffida prescritta dal citato art. 91,

che, se si fosse lasciato trascorrere infruttuosamente il termine di

otto giorni, l'Assessorato si sarebbe avvalso del potere sostitutivo

del quale si è fatto cenno.

3. - Non si potrebbe obiettare che il Consiglio comunale,

prescindendo dalla forma adottata, sarebbe stato, in sostanza, chiamato

a deliberare sulla decadenza dalla carica, per la segnalata sussistenza

di cause di ineleggibilità nei confronti di tre consiglieri comunali,

compresa conseguentemente la decadenza dalla carica di sindaco, nei

riguardi di colui che a tale ufficio era stato eletto.

La nota, infatti, era palesemente diretta a stimolare l'attività

dell'organo elettivo in sede non giurisdizionale, poiché una

deliberazione emessa in tale sede sarebbe stata incompatibile, anzi in

antitesi, con lo scopo che l'Assessore intendeva perseguire. Quello

cioè di avvalersi, nel caso di esito negativo della richiesta, del

potere sostitutivo attribuito dalla legge, di carattere, com'è noto,

esclusivamente amministrativo. Giacché tale potere non si sarebbe

potuto più esercitare di fronte ad una deliberazione contenziosa, dato

che una pronunzia del genere non sarebbe stata modificabile se non

attraverso i mezzi di impugnazione preveduti dal sistema del

contenzioso elettorale, adottato nella legislazione statale e in quella

regionale.

Da quanto si è esposto si desume che la questione di

costituzionalità non è stata ritualmente portata all'esame di questa

Corte, non essendo stata sollevata, nel corso di un giudizio, nel senso

sopra chiarito, davanti ad Autorità giurisdizionale.

4. - Né, per ritenere il contrario, può valere la dichiarazione

che si legge nella deliberazione, che il Consiglio comunale si

intendeva convocato in sede giurisdizionale, poiché non sussistono,

come si è chiarito, elementi che giustifichino tale affermazione, e

non può questa, per se stessa, ritenersi sufficiente per imprimere

carattere giurisdizionale a un procedimento amministrativo.

Non ha neppure fondamento l'argomento addotto nella deliberazione

nel senso che l'esame, in sede contenziosa, deriverebbe dal fatto che

la deliberazione del Consiglio n. 36 del 20 novembre 1960, mediante la

quale veniva convalidata, insieme alle altre, l'elezione a consigliere

comunale del Niosi e la successiva deliberazione n. 4003, del 22

dicembre 1960, concernente la sua elezione a Sindaco, non avevano

formato oggetto di rilievi da parte dell'organo provinciale di

controllo.

La circostanza, invero, che l'intervento dell'Assessore regionale

si sia verificato nonostante la convalida e l'approvazione dell'organo

ordinario di controllo, non può far ritenere che il Consiglio non

potesse più deliberare se non in sede contenziosa, se si considera che

tale intervento, in base all'art. 91 del decreto regionale, ha

carattere straordinario, non è sottoposto all'osservanza di termini,

ed è autorizzato nel caso in cui gli organi dell'amministrazione dei

Comuni omettano, sebbene previamente diffidati, o non siano in grado di

compiere atti obbligatori per legge.

Si deve, pertanto, concludere che la questione di legittimità

costituzionale è da dichiarare inammissibile.