Sentenza n. 509/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, paragrafo 2,

del Regolamento CEE n. 1408/71 (relativo all'applicazione dei regimi

di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori

autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della

Comunità) e dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47

(Riordinamento della prosecuzione volontaria dell'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti)

promosso con ordinanza emessa il 7 giugno 1994 dalla Corte di

cassazione sul ricorso proposto da Zandonà Albano contro l'INPS,

iscritta al n. 65 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione dell'INPS e di Zandonà Albano

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi l'avv. Giuseppe Iovino per l'INPS e l'Avvocato dello Stato

Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 7 giugno 1994 la Corte di cassazione ha

sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE n. 1408/71

nonché dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47 in relazione

agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo comma, della Costituzione, nella

parte in cui non contemplano che debba essere computato, ai fini

dell'ammissione alla prosecuzione volontaria della contribuzione

previdenziale, il periodo contributivo maturato esclusivamente in

altro Stato membro.

Premette in fatto la Corte rimettente che un lavoratore italiano in

Belgio con posizione previdenziale in quel paese si è visto negare

dall'INPS la pensione di invalidità, richiesta con domanda del 15

ottobre 1984; inoltre gli è rimasta anche preclusa la prosecuzione

volontaria della contribuzione giacché egli non ha potuto utilizzare

- in base all'art. 9 del regolamento cit. - i contributi versati in

Belgio per raggiungere il tetto necessario secondo l'ordinamento del

nostro Paese per ottenere l'autorizzazione alla predetta

prosecuzione. Tale norma infatti consente solo il cumulo fra

contribuzioni versate in Stati diversi dal lavoratore, presupponendo,

perciò, l'affiliazione dello stesso al sistema previdenziale nel cui

ambito si richiede la prosecuzione. Quindi in sostanza l'accesso al

beneficio previdenziale gli è stato precluso - come ritenuto dalla

sentenza oggetto di ricorso per cassazione - dall'impossibilità di

far valere in Italia la posizione previdenziale acquisita in Belgio.

Ma - osserva la Corte rimettente - tale sistema normativo, che

subordina la prosecuzione volontaria dei versamenti contributivi alla

qualità di assicurato, contrasta con i parametri evocati. Ed infatti

innanzi tutto finisce per privare il lavoratore della sicurezza

sociale che il sistema gli garantisce proprio allorché la sua

capacità reddituale risulti compromessa (art. 38, secondo comma,

Cost.). Inoltre egli - nonostante abbia adempiuto al suo dovere etico

fondamentale, costituito dallo svolgimento di un'attività lavorativa

(artt. 1 e 4, secondo comma, Cost.) - rimane privo della tutela

previdenziale che rappresenta il corrispettivo solidaristico della

collettività nei suoi confronti.

Si ha poi che egli, rimanendo privo di prestazioni previdenziali

sostitutive del reddito, resta altresì escluso dal processo

partecipativo alle vicende politiche ed economiche del Paese: così

vedendo leso il suo diritto all'eguaglianza di fatto (art. 3, secondo

comma, Cost.).

Infine la circostanza che la garanzia della sicurezza sociale

risulti subordinata alla affiliazione del lavoratore al suo sistema

previdenziale nazionale viola il principio di razionalità contenuto

nell'art. 3, primo comma, Cost. dovendo considerarsi irrilevante, a

tal fine, il luogo di esecuzione della prestazione lavorativa.

2. - Si è costituita la parte privata chiedendo - in adesione alle

argomentazioni dell'ordinanza di rimessione - che la questione sia

ritenuta fondata. In particolare - come profilo ulteriore di

incostituzionalità - aggiunge che le norme censurate determinano una

ingiustificata disparità di trattamento fra i lavoratori che si

muovono nell'ambito comunitario e lavoratori che operano in quello

extracomunitario, posto che, mentre per i primi l'equiparazione dei

contributi versati all'estero a quelli versati in Italia è

subordinata alla titolarità di una posizione previdenziale anche nel

nostro paese, la legge n. 398 del 1987 prevede, per questi ultimi,

l'obbligatorietà dell'iscrizione alle gestioni previdenziali

italiane.

3. - Si è costituito l'INPS chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile od infondata.

Preliminarmente la difesa dell'Istituto ritiene inammissibile la

censura della citata normativa comunitaria. Richiamando la

giurisprudenza di questa Corte, rileva che in materia di ripartizione

delle competenze normative fra gli organi comunitari e gli organi

statali, risulta preclusa la possibilità della Corte costituzionale

di sindacare la costituzionalità anche delle norme derivate, quali i

regolamenti comunitari, perché a ciò si oppone l'art. 134 Cost.; i

regolamenti suddetti trovano il loro compiuto sistema di controllo di

legittimità nell'esclusivo ambito comunitario attraverso

l'intervento della Corte di giustizia previsto dagli artt. 173 e 174

del trattato di Roma.

Nel merito l'INPS ritiene insussistente la prospettata violazione

dei parametri evocati. In particolare la disciplina censurata non è

lesiva dei diritti dei lavoratori italiani emigrati in uno Stato

comunitario, atteso che questi ultimi, fruendo dei benefici della

legislazione estera, sono posti al riparo dalla mancanza di copertura

assicurativa con riferimento sia al tempo della richiesta delle

prestazioni previdenziali che alla loro consistenza effettiva.

La medesima disciplina inoltre è del tutto rispettosa dell'art.

38, secondo comma, Cost. in quanto con essa il legislatore,

esercitando la sua discrezionalità, ha individuato la soglia minima,

con riferimento alla quantità di contribuzione e all'anzianità

assicurativa, il cui raggiungimento da parte del

lavoratore-assicurato condiziona l'insorgenza del diritto a poter

contribuire volontariamente alla costituzione della propria posizione

assicurativa nel sistema previdenziale pubblico.

D'altra parte è del tutto logico e razionale che la legge colleghi

la prosecuzione volontaria dei contributi alla qualità di lavoratore

che possa far valere (quale presupposto o requisito) una (ancorché

minima) anzianità assicurativa e contributiva; ciò proprio per

rispettare i diritti di tutti gli altri lavoratori assicurati di

veder realizzato il precetto dell'art. 38 Cost., asseritamente

violato.

Viceversa se fosse consentito al lavoratore che ha svolto la sua

attività unicamente in Paesi stranieri di accedere, per ciò solo,

alla iscrizione al sistema assicurativo nazionale, si verrebbe a

violare il principio di "territorialità" nell'applicazione delle

norme sulle assicurazioni sociali le quali hanno carattere di ordine

pubblico.

La difesa dell'INPS invoca poi la giurisprudenza della Corte di

giustizia CEE che ha affermato che spetta alla disciplina legislativa

di ciascuno Stato membro determinare i presupposti del diritto o

dell'obbligo di affiliazione ad un regime di previdenza sociale

nazionale; e che il fatto che un soggetto abbia lavorato in uno Stato

membro ed abbia ivi maturato periodi di contribuzione obbligatoria

non lo legittima ad ottenere l'affiliazione ad un regime assicurativo

di un altro Stato membro dove non abbia mai lavorato.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

- in adesione alle argomentazioni della difesa dell'INPS - che la

questione sia dichiarata inammissibile od infondata. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale - in riferimento agli artt. 1, 3, 4 e 38, secondo

comma, Cost. - dell'art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE

14 giugno 1971, n. 1408/71 (relativo all'applicazione dei regimi di

sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e

ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità),

nonché dell'art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n. 47

(Riordinamento della prosecuzione volontaria dell'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti), nella

parte in cui non contemplano che in favore del lavoratore, iscritto

unicamente al sistema previdenziale di altro Stato membro della CEE,

debba essere computato, al fine dell'ammissione alla prosecuzione

volontaria della contribuzione nel sistema previdenziale nazionale,

il periodo contributivo maturato esclusivamente in quell'altro Stato

membro. In particolare si sospetta la violazione:

a) della necessaria tutela previdenziale (art. 38, secondo comma,

Cost.) atteso che al lavoratore, ancorché la sua capacità

reddituale possa essere compromessa dalla sua condizione di

invalidità, non sono riconosciuti mezzi adeguati alle sue esigenze

di vita;

b) del principio di ragionevolezza, stante l'irrilevanza del

luogo di esecuzione della prestazione lavorativa al fine

dell'attivazione della tutela previdenziale;

c) del principio di eguaglianza sia sotto il profilo della

discriminazione di fatto conseguente alla mancata percezione delle

prestazioni previdenziali, sia anche (profilo questo però

evidenziato dalla parte privata costituita in giudizio) per

disparità di trattamento fra i lavoratori che si muovono nell'ambito

comunitario e lavoratori che operano in quello extracomunitario;

d) del valore (costituzionale) del lavoro, atteso che il

lavoratore viene privato del "corrispettivo solidaristico" della

collettività costituito dal diritto alle prestazioni previdenziali.

2. - In via pregiudiziale va esaminata l'eccezione di

inammissibilità della censura della norma regolamentare comunitaria,

sollevata dalla difesa dell'INPS, alla quale ha aderito l'Avvocatura

dello Stato.

L'eccezione è fondata.

ll citato art. 9, par. 2, del regolamento del Consiglio CEE 14

giugno 1971, n. 1408/71, costituisce una disposizione contenuta in un

atto normativo non riferibile all'ordinamento giuridico nazionale, ma

a quello comunitario. Pertanto deve escludersi - come già ritenuto

nella sentenza n. 183 del 1973 - che "questa Corte possa sindacare

singoli regolamenti, atteso che l'art. 134 della Costituzione

riguarda soltanto il controllo di costituzionalità nei confronti

delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle

Regioni, e tali ... non sono i regolamenti comunitari".

Nella specie, invero, il giudice a quo - preso atto della

interpretazione data dalla Corte di giustizia all'art. 9, par. 2 del

regolamento n. 1408/71 e senza richiedere alla stessa Corte il

controllo di validità di tale norma in relazione ai diritti

fondamentali che pure fanno parte del diritto comunitario (sentenza

n. 232 del 1989; Trattato di Maastricht, disposizione F) - ha

censurato il citato art. 9 par. 2 davanti a questa Corte in via

diretta e non per il tramite della legge di esecuzione del Trattato,

senza prospettare una violazione di principi fondamentali

dell'ordinamento costituzionale nazionale o di diritti inalienabili

della persona umana, che questa Corte deve salvaguardare anche

rispetto alla applicazione del diritto comunitario.

3. - Ammissibile invece è la censura rivolta contro l'art. 1 della

legge 18 febbraio 1983, n. 47 (Riordinamento della prosecuzione

volontaria dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti), il quale - pur residuando come unico

oggetto del sindacato di costituzionalità - tuttavia si coniuga con

l'art. 9 del cit. regolamento comunitario, in combinazione con il

quale viene a porre la disciplina complessiva del cumulo delle

posizioni previdenziali dei lavoratori all'interno della Comunità

europea.

La disposizione censurata infatti prevede i requisiti per

l'autorizzazione alla prosecuzione volontaria da parte

dell'"assicurato", prescrivendo in particolare che l'autorizzazione

(dell'INPS) è concessa se l'assicurato può far valere un periodo

minimo di effettiva contribuzione, variamente articolato; nulla

invece essa prescrive quanto alla possibilità di far valere in

Italia periodi assicurativi maturati in uno dei paesi delle Comunità

europee.

È appunto con riguardo a quest'ultimo profilo che l'art. 1 citato

va letto in combinazione con l'art. 9, par. 2, del regolamento del

Consiglio CEE 14 giugno 1971, n. 1408/71, cit., il quale prevede che,

se la legislazione di uno Stato membro subordina l'ammissione

all'assicurazione volontaria al compimento di periodi di

assicurazione, i periodi di assicurazione compiuti sotto la

legislazione di ogni altro Stato membro sono presi in considerazione,

nella misura necessaria, come se si trattasse di periodi di

assicurazione compiuti sotto la legislazione del primo Stato. Ciò

allo scopo - come ha chiarito la giurisprudenza della Corte di

giustizia - di "garantire l'equivalenza dei periodi di contribuzione

maturati in diversi Stati membri, in modo che gli interessati possano

soddisfare la condizione di una durata minima di periodi di

contribuzione quando una normativa nazionale faccia dipendere da tale

condizione l'ammissione all'assicurazione" (Corte di giustizia 20

ottobre 1993, c. 297/92; vedi anche il sesto "considerando" del

regolamento Cee n. 1408/71). E tuttavia - come ha statuito la stessa

Corte di giustizia - "l'art. 9, par. 2 del regolamento ... non fa

obbligo ad uno Stato membro di ammettere la possibilità di

affiliazione al proprio regime previdenziale in favore di persone

precedentemente assoggettate ad un regime previdenziale obbligatorio

in un altro Stato membro e che non soddisfino i presupposti per

l'affiliazione al detto regime nel primo Stato membro" (Corte di

giustizia 20 ottobre 1989, c. 297/92); cioè "non impone all'ente

previdenziale di uno Stato membro di tenere conto dei periodi

assicurativi maturati sotto le leggi di un altro Stato membro,

qualora il lavoratore non abbia mai versato nel primo Stato membro i

contributi legalmente prescritti per acquistare la qualità di

assicurato a norma delle leggi di questo Stato membro" (Corte di

giustizia 27 gennaio 1981, c. 70/80). Peraltro, la citata

disposizione, se "non fa obbligo", neppure fa divieto allo Stato

membro di adottare una disciplina - complementare a quella

comunitaria - che preveda, anche ai fini della stessa affiliazione al

regime assicurativo dello Stato membro, la piena equiparazione dei

periodi di assicurazione maturati presso un diverso Stato membro con

quelli maturati presso il proprio sistema previdenziale. Ed infatti -

come ancora precisa la Corte di giustizia: sent. in causa 297/92

cit. - "spetta alla disciplina di ciascuno Stato membro determinare i

presupposti del diritto o dell'obbligo di affiliazione ad un regime

di previdenza sociale ... purché non venga operata al riguardo

alcuna discriminazione fra i cittadini dello Stato ospitante e i

cittadini di altri Stati membri". Con la conseguenza - a giudizio di

questa Corte - che, qualora la omessa previsione di una siffatta

equiparazione piena concretizzasse un vizio di legittimità

costituzionale, il vulnus sarebbe da addebitare proprio alla

normativa nazionale per non aver questa approntato quelle

prescrizioni complementari idonee ad evitare che, coniugandosi le due

discipline, si verifichi uno squilibrio nell'ordinamento interno

apprezzabile appunto come lesione di un parametro costituzionale.

Prospettiva, questa, che si appalesa del tutto diversa da quella

del preteso contrasto della normativa comunitaria con la Costituzione

italiana, perché non è quest'ultima normativa ad essere oggetto

della censura di costituzionalità, ma quella interna per mancata

compensazione di eventuali effetti indiretti conseguenti

all'immediata applicabilità della prima.

4. - Il dato ermeneutico di partenza dello scrutinio di

costituzionalità richiesto alla Corte è dunque la constatazione che

la norma comunitaria si preoccupa di stabilire unicamente il cumulo,

e lascia invece alla disciplina legislativa di ciascuno Stato membro

il compito di determinare i presupposti del diritto o dell'obbligo di

affiliazione al proprio regime di previdenza sociale, sicché è alla

disciplina nazionale che va imputata la mancanza di una previsione

che assicuri al lavoratore la diversa - e più ampia - garanzia

auspicata dal giudice a quo, e cioè la fungibilità piena dei

presupposti di accesso ai singoli sistemi previdenziali dei paesi

membri, qualunque sia quello fra questi in cui essi sono maturati.

Ciò posto occorre verificare se, in ragione di tale omissione, la

norma nazionale impugnata - art. 1 della legge 18 febbraio 1983, n.

47 - contrasti con i parametri costituzionali evocati.

5. - Si deve dunque passare all'esame nel merito delle singole

censure, che risultano non fondate.

5.1. - Non sussiste innanzi tutto la denunciata violazione

dell'art. 38, secondo comma, Cost. sollevata sotto il profilo che al

lavoratore, ancorché la sua capacità reddituale possa essere

compromessa dalla condizione di invalidità, non sono riconosciuti

mezzi adeguati alle sue esigenze di vita. È di tutta evidenza che il

lavoratore non "assicurato" in Italia, ma in altri paesi della

Comunità, partecipa ai sistemi previdenziali di questi e in uno

qualsiasi - proprio in forza dell'art. 9 cit. - può far valere il

cumulo dei singoli periodi contributivi. Né può in alcun modo

rilevare la diversa disciplina previdenziale applicabile, la cui

eventuale inadeguatezza deve essere valutata all'interno di

quell'ordinamento nazionale senza che possa ridondare in vizio di

incostituzionalità della normativa italiana.

Analogamente, e per la stessa ragione, non può ravvisarsi alcuna

violazione degli artt. 1 e 4 Cost.

Sono questi, infatti, parametri non utilmente evocabili, perché il

rapporto di lavoro assoggettato alla normativa di un altro paese

della Comunità ritrova la sua tutela nell'ordinamento di questo

stesso, senza che alcuna valutazione di adeguatezza di tale tutela

possa compiersi al fine di attivare un intervento caducatorio o

additivo nell'ordinamento italiano.

5.2. - Né sussiste il prospettato difetto di ragionevolezza in

ragione dell'asserita irrilevanza del luogo di esecuzione della

prestazione lavorativa rispetto alla fruibilità della tutela

previdenziale. Ciò che, nella fattispecie all'esame del giudice

rimettente, preclude che il lavoratore italiano all'estero possa

accedere al sistema previdenziale italiano è non già il luogo di

esecuzione della prestazione lavorativa, bensì l'inesistenza di un

rapporto di lavoro assoggettato o assoggettabile a contribuzione in

Italia. In ciò sta il carattere territoriale ed il fondamento di

tipo assicurativo del sistema previdenziale che risponde ad una non

irragionevole esigenza gestionale per l'equilibrio di bilancio degli

enti deputati ad assicurare le prestazioni previdenziali, equilibrio

che potrebbe risultare compromesso se oltre ai lavoratori

"assicurati" potessero avere accesso (nella specie alla contribuzione

volontaria) indistintamente tutti i lavoratori (non soltanto

italiani, ma in genere comunitari) che, pur non essendo "assicurati"

in Italia, risultassero assicurati in un qualsiasi altro paese della

Comunità.

5.3. - Non sussiste infine la ipotizzata violazione del principio

di eguaglianza sotto il profilo indicato dalla Corte rimettente,

perché - ove la mancata erogazione di prestazioni previdenziali

consegua ad una disciplina che per altro verso sia immune da censure

di costituzionalità - la minore disponibilità di mezzi del

cittadino italiano non "assicurato" in Italia, ma soltanto in altro

paese della Comunità, rappresenta una mera conseguenza di fatto non

valorizzabile autonomamente. Quanto al profilo indicato dalla parte

privata costituita la censura è invece inammissibile attesa la

impossibilità di un ampliamento del thema decidendum proposto con

l'ordinanza di rimessione (da ultimo sentenze n. 143 del 1995, n. 263

del 1994).

6. - Peraltro, la conclusione, alla quale si perviene, di non

fondatezza della questione relativa alla attuale disciplina, secondo

la quale il sistema previdenziale nazionale non si apre

indiscriminatamente ai lavoratori assicurati presso altri sistemi

previdenziali, non esime la Corte dal rilevare che la attuazione di

una siffatta maggiore garanzia potrebbe costituire un obiettivo a

livello comunitario per rendere omogenei o comunicanti i trattamenti

previdenziali dei lavoratori, e a livello nazionale per assicurare la

migliore tutela dei cittadini migranti per lavorare all'estero.