Sentenza n. 5/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

3, 15, 19 e 20 del decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439,

ratificato con legge 11 febbraio 1952, n. 69, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 maggio 1960 dal Pretore di Novara nel

procedimento penale a carico di Sguazzini Giuseppe, iscritta al n. 70

del Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 216 del 3 settembre 1960;

2) ordinanza emessa il 18 marzo 1961 dal Pretore di Novara nel

procedimento penale a carico di Sina Stefano, iscritta al n. 93 del

Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 187 del 29 luglio 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1961 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Giorgio Balladore Pallieri, per la parte civile Ente

nazionale risi, e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano

Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - A seguito dell'ordinanza di questa Corte 5 aprile 1960, n. 25,

che, a causa dell'insufficiente precisazione dell'oggetto

dell'incidente di legittimità costituzionale sollevato, dispose la

restituzione al Pretore di Novara degli atti del giudizio penale a

carico di Sguazzini Giuseppe (imputato del reato di sottrazione di

risone all'ammasso), nel corso del quale l'anzidetto Pretore aveva

rimesso alla Corte le questioni relative alla legittimità

costituzionale di alcuni articoli del D. Lg. 30 maggio 1947, n. 439 (il

quale configura come reato il fatto attribuito all'imputato), in

riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., il Pretore stesso, con ordinanza

21 maggio 1960, ha rimesso nuovamente a questa Corte le questioni di

legittimità costituzionale sollevate dalla difesa dell'imputato,

investendo, per violazione dei citati articoli della Costituzione, gli

artt. 1, 3, 19 e 20 del decreto legislativo già menzionato.

Nella nuova ordinanza si precisa che questi ultimi articoli,

"imponendo ai produttori una gestione coattiva a mezzo dell'Ente risi,

vincolando presso il produttore il prodotto sin dalla sua separazione

dal suolo, vietando la libertà di contrattazione e sancendo la

nullità dei contratti di compravendita", in violazione dell'art. 3

Cost., creano "ostacoli economici (quale la proibizione della libera

vendita del risone)" e "limitano di fatto la libertà e l'eguaglianza

dei cittadini (perché l'ammasso del risone e non quello, ad esempio,

delle olive, creando una chiara, palese disparità tra i due tipi di

coltivatori?)". Le disposizioni vincolistiche del citato decreto

legislativo, se potevano avere una spiegazione e una giustificazione

nel clima di difficoltà degli approvvigionamenti del tempo in cui il

decreto fu emanato, non hanno ragion d'essere nella mutata situazione

economica del Paese, testimoniata, tra l'altro, dall'invito del Governo

agli agricoltori a predisporre i terreni per altre culture più

redditizie di quella del risone, il cui consumo va ogni giorno

contraendosi.

L'obbligo fatto ai produttori di conferire il risone all'ammasso

urta, inoltre, contro la libertà d'iniziativa economica, garantita

dall'art. 41 Cost., anche perché, nella riferita situazione attuale

l'iniziativa privata né scuote l'attività economica pubblica, né

svia l'indirizzo e il coordinamento dell'economia privata a fini

sociali.

L'ordinanza è stata notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri il 29 maggio 1960 e alle parti in causa (imputato Sguazzini e

parte civile Ente nazionale risi) il 30 giugno successivo, ed è stata

trasmessa in copia ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 25

maggio 1960. Essa è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216

del 3 settembre 1960.

Si è costituito innanzi a questa Corte soltanto l'Ente nazionale

risi, depositando il 9 settembre 1960 mandato e deduzioni con vari

documenti.

L'Ente osserva che il sistema in vigore, mentre importa notevoli

oneri per i consumatori, è destinato a favorire i produttori di riso.

Infatti, all'unico scopo di avvantaggiare, per ragioni di politica

economica e sociale, le categorie produttrici (datori di lavoro e

lavoratori), e attraverso un congegno di vendita, sul mercato interno,

da parte dell'Ente, a prezzo maggiorato rispetto a quello da esso

corrisposto ai produttori (che a sua volta è superiore al prezzo

internazionale), e di destinazione degli utili così ricavati

all'attribuzione di premi di esportazione (tali da consentire agli

esportatori possibilità competitiva sui mercati esteri), e talvolta

addirittura con l'ausilio di sovvenzioni statali, da un lato il sistema

mira a risparmiare alle categorie produttrici gli effetti

pregiudizievoli dell'alto costo di produzione - il quale non

consentirebbe loro di reggere, sul mercato interno, alla concorrenza

estera -, e dall'altro mira a consentire l'esportazione del prodotto

eccedente il fabbisogno nazionale: il tutto a spese del consumatore

nazionale. Si tratta, in sostanza, di un sistema senza del quale i

coltivatori non sarebbero in grado di continuare nella produzione, e

che non comporta per essi un limite al diritto di iniziativa economica,

bensì soltanto delle "cautele", volte a evitare che taluno di essi

approfitti della situazione privilegiata e ne tragga (mediante la

vendita per proprio conto sul mercato interno al prezzo maggiorato al

quale vende l'Ente) "ulteriori illeciti proventi" si tratta cioè di

"condizioni alle quali sono subordinati certi vantaggi concessi ad una

categoria di privati, i produttori di riso". "Lungi dal limitare

l'iniziativa privata, le norme oggetto del presente giudizio di

legittimità costituzionale, la promuovono, perché la produzione del

riso subirebbe drastiche diminuzioni o sarebbe totalmente stroncata

senza le provvidenze legislative". E, se una categoria potrebbe dolersi

del sistema, essa non è quella dei produttori, ma se mai quella dei

consumatori, "i quali ponessero in dubbio che il pubblico interesse

esiga tali sacrifici da parte loro ed i quali credessero di trovare in

qualche norma costituzionale una tutela dei loro interessi". Non ha

senso, dunque, che i produttori lamentino la violazione dell'art. 41

della Costituzione.

Né ha senso che lamentino la violazione dell'art. 3, dato che

essi, "sempre in virtù delle norme impugnate, si trovano in posizione

di privilegio rispetto alla massa dei coltivatori italiani".

2. - Con altra ordinanza del 18 marzo 1961, lo stesso Pretore di

Novara, nel corso di un giudizio penale promosso a carico di Sina

Stefano, sempre per reati inerenti alla legislazione a tutela della

produzione del riso, essendo stata eccepita dalla difesa dell'imputato

l'illegittimità, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., degli artt.

1, 3, 15, 19 e 20 del citato D. Lg. del 1947, in accoglimento di tale

eccezione ha deferito a questa Corte le relative questioni,

ispirandosi, nella motivazione, alle medesime ragioni dell'ordinanza

del 21 maggio 1960.

L'ordinanza è stata notificata al difensore dell'imputato il 7

aprile 1961 e al Presidente del Consiglio dei Ministri l'11 aprile

successivo; ne è stata trasmessa copia ai Presidenti dei due rami del

Parlamento il 5 aprile 1961; ed è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 187 del 29 luglio 1961.

È intervenuto innanzi a questa Corte il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

depositando le proprie deduzioni il 1 maggio 1961.

Con riferimento all'art. 3 Cost., l'Avvocatura osserva che esso ben

consente al legislatore di considerare le eventuali diversità di

situazioni di fatto, facendovi corrispondere diversità di trattamenti.

E l'applicabilità delle disposizioni del 1947 a tutti i produttori di

risone sta a testimoniare l'esclusione di ogni discriminazione in seno

alla categoria. Comunque, quelli che nel decreto legislativo del 1947

l'ordinanza individua come "ostacoli economici" alla attività dei

produttori di risone non sono tali: l'ammasso, istituito a protezione

della produzione, non può essere considerato come un ostacolo

economico al pieno sviluppo della personalità del cittadino; e del

resto gli interessati ben potrebbero sottrarvisi mutando produzione.

Né il provvedimento legislativo urta contro l'art. 41 della

Costituzione. Infatti, esso autorizza "misure protettive del benessere

sociale e, contemporaneamente, restrittive della privata iniziativa".

L'autonomia individuale va concepita, nel vigente sistema

costituzionale, in senso funzionale; e quando - come nel caso -

l'intervento pubblico sia contenuto entro precisi limiti e sia

assistito da precise garanzie, non può esser considerato in contrasto

con l'art. 41, essendo anzi consentito espressamente dai commi secondo

e terzo di questo. Nella specie i limiti sono rappresentati dai fini

istituzionali dell'Ente risi, consistenti essenzialmente nella tutela

della produzione risicola nazionale e nella gestione dell'ammasso,

effettuata per conto dei produttori (e cioè in regime di consorzio

obbligatorio), e non collegata necessariamente alla situazione

contingente nella quale venne realizzata per la prima volta.

In una memoria depositata il 12 ottobre 1961 l'Avvocatura ribadisce

i medesimi concetti, sottolineando che il secondo e terzo comma dell

'art. 41 Cost. legittimano i limiti imposti dalla legislazione in

esame, oltre che in relazione alla fase della produzione agricola e

industriale, anche in relazione a quella del commercio del prodotto. E

aggiunge che l'ammasso del risone assolve, da un lato, una funzione

equilibratrice del mercato al momento del raccolto, e, dall'altro, una

funzione equilibratrice della distribuzione del prodotto nei periodi di

scarsa disponibilità.

All'udienza di discussione i patroni delle parti hanno insistito

nelle rispettive tesi, illustrandole. Considerato in diritto :

1. - I due giudizi, data l'identità della materia, sono stati

trattati congiuntamente e possono essere decisi con unica sentenza.

2. - Le disposizioni impugnate sono quelle degli artt. 1, 3, 15, 19

e 20 del decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439, ratificato, con

modificazioni, con la legge 11 febbraio 1952, n. 69. Di esse, quelle

dell'art. 19 riguardano soltanto la raccolta e la distribuzione del

risone, mentre quelle degli altri articoli sono da ritenere impugnate

soltanto per la parte in cui si riferiscono al vincolo e all'ammasso

del risone.

Con i menzionati articoli, in vista dell'ammasso del prodotto,

viene imposto il vincolo del risone presso il produttore, con divieto

assoluto di disposizione da parte di costui e con comminatoria di

sanzioni penali (artt. 1, 3, 15 e 20, quest'ultimo modificato con la

legge di ratifica), e viene deferita la "disciplina totalitaria" della

"raccolta" all'Ente nazionale risi, che "provvederà anche alla

distribuzione del prodotto, d'intesa con le associazioni industriali di

categoria" (art. 19).

L'impugnativa, come si è detto, è stata fatta da entrambe le

ordinanze di rimessione, con motivazione analoga, in riferimento agli

artt. 3 e 41 della Costituzione.

3. - La Corte ritiene che le censure rapportate al primo dei due

articoli della Costituzione non abbiano alcun fondamento. Infatti, da

un lato, è da escludere che il divieto della libera vendita del

prodotto e l'obbligo del conferimento di esso all'ammasso

(legittimati, come si dirà, dall'art. 41 Cost.) possano considerarsi

rientranti tra gli "ostacoli di ordine economico" che impediscono

"l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla organizzazione

economica del Paese", della cui eliminazione si preoccupa l'art. 3

della Costituzione. Dall'altro, è da escludere - in conformità della

costante giurisprudenza di questa Corte (recentemente riaffermata nelle

sentenze nn. 5, 6 e 70 del 1960) - che la disparità di trattamento

fatta, rispetto agli altri produttori agricoli, ai produttori di

risone, imponendo a questi il divieto e l'obbligo or ora menzionati, si

risolva in una violazione del principio di eguaglianza, giacché è

consentito al legislatore ordinario, vagliata obbiettivamente la

differenza delle situazioni di fatto, disciplinare in maniera diversa

le posizioni soggettive che a esse si collegano. E, se è vero che

nelle condizioni attuali più non sussistono - come è di comune

nozione, e come riconoscono le stesse autorità governative (a quanto

risulta dai documenti della causa) - le ragioni che sollecitarono

l'adozione del decreto legislativo impugnato, emanato nell'immediato

dopoguerra in collegamento con la preesistente legislazione

vincolistica, e ispirato (come si legge nell'art. 1) alla necessità,

allora impellente, di far fronte alle "esigenze generali

dell'alimentazione nazionale", ciò non è sufficiente a far

considerare illegittima la conservazione per alcuni prodotti agricoli

del regime di vincolo e di ammasso. Non può esser negata, infatti, la

legittimità della conservazione in vita, per nuove esigenze di

interesse generale (nella specie, di tutela della produzione di certe

derrate), di una disciplina giuridica particolare, originariamente

introdotta in funzione di esigenze diverse (nella specie, di

assicurazione della alimentazione nazionale): ciò perché è da

riconoscere al legislatore la possibilità di valutare (sempre che ciò

non avvenga in modo arbitrario) se sopravvivano ragioni di interesse

generale per la conservazione, nell'ordinamento, di istituti in esso

presenti, indipendentemente dai motivi che dettero loro origine.

4. - Più delicata e complessa si presenta l'indagine in ordine

alla conformità delle disposizioni impugnate ai precetti dell'articolo

41 della Costituzione.

Secondo le ordinanze dalle quali trae origine il presente giudizio,

tale conformità mancherebbe, in quanto, da un lato, l'istituto

dell'ammasso obbligatorio contrasterebbe col principio della libertà

della iniziativa economica privata, enunciato nel primo comma dell'art.

41, e, dall'altro - essendo venute meno le ragioni contingenti del

tempo di guerra e dell'immediato dopoguerra, che ne avevano sollecitato

l'emanazione - le disposizioni relative allo ammasso del risone non

troverebbero legittimazione e giustificazione nei commi successivi

dello stesso articolo.

La prima parte dell'assunto non è esatta; la seconda è esatta

soltanto in parte.

L'imposizione dell'obbligo del conferimento di certi prodotti

all'ammasso (e cioè della cessione all'ente ammassatore) è cosa ben

diversa sia dall'espropriazione prevista dal terzo comma dell'art. 42

della Costituzione (perché l'espropriazione si realizza mediante un

atto d'autorità che importa immediatamente il trasferimento della

proprietà, mentre il trasferimento dei prodotti conferiti all'ammasso

ha luogo in virtù di una cessione, per quanto dovuta), sia dalla

riserva originaria e dall'espropriazione previste dall'art. 43 (perché

questo articolo non interessa qualsiasi categoria di cose, ma soltanto

le "imprese". Essa è, invece, una misura di direzione pubblica

dell'economia, rientrante tra quelle consentite dall'art. 41 della

Costituzione al fine di orientare e coordinare le iniziative

economiche nel senso del benessere collettivo.

L'art. 41 ammette limiti, programmi, controlli all'attività

economica, allo scopo di render possibile la realizzazione di finalità

di ordine sociale. Esso esige tuttavia che limiti, programmi, controlli

non vengano imposti se non sulla base di una legge (v. le sentenze di

questa Corte nn. 103 del 1957, 35 del 1959, 35 del 1961). Ciò

risulta, per quanto riguarda i limiti, dalla circostanza che le

disposizioni ordinarie a tale scopo sono destinate a precisare i

confini di un diritto costituzionalmente garantito: quello enunciato

nel primo comma dell'art. 41 Cost.; e là dove la Costituzione, nel

riconoscere un diritto soggettivo, ammette la possibilità di limitarne

la portata (così come fa, nel caso in esame, il secondo comma

dell'art. 41), le limitazioni non possono essere introdotte se non in

base a una legge (v., p. es., gli artt. 13, 14, 15, 16, 21, 23). Per

quanto riguarda poi programmi e controlli, l'enunciazione dell'esigenza

di una legge è espressamente contenuta nell'ultimo comma dello stesso

art. 41.

Orbene, non può dubitarsi, da un lato, che l'obbligo del

conferimento all'ammasso di prodotti agricoli a fini di tutela della

produzione nell'interesse generale della collettività nazionale,

rappresenti un limite imposto all'attività economica dei produttori

per ragioni di utilità sociale, e, dall'altro, che la garanzia della

riserva di legge sia stata osservata per ciò che riguarda il vincolo

del raccolto e l'ammasso del risone, essendo disposti, sia l'uno, che

l'altro, in modo esplicito e inequivoco da disposizioni legislative

(artt. 1-3, 14-15 decreto legislativo 30 maggio 1947, n. 439), le quali

ben poco margine di discrezionalità lasciano ai poteri, eminentemente

esecutivi, dell'Autorità amministrativa.

Di per sé sole, e date le finalità che - venute meno quelle

originarie - ne ispirano oggi il mantenimento in vita, le disposizioni

che impongono ai produttori il vincolo di indisponibilità del risone,

e l'obbligo del conferimento all'ammasso, non appaiono, dunque, in

contrasto con la Costituzione.

5. - A questo punto occorre, peraltro, aggiungere che le

disposizioni stesse si inseriscono in un sistema normativo unitario, in

cui sono presenti altre componenti di illegittimità costituzionale -

anche esse facenti capo all'art. 41 Cost. -, le quali, appunto per

l'unitarietà del sistema, non possono non importare l'illegittimità

totale di esso, e non possono, quindi, non travolgere - in attesa che

vengano emanate, in proposito, nuove norme in consonanza con l'ordine

costituzionale - anche le disposizioni relative al vincolo e

all'ammasso.

Gli elementi di incostituzionalità, che, con riferimento alle

questioni sollevate con le ordinanze che hanno promosso il presente

giudizio - e in particolare a quella della mancanza di una

legittimazione del sistema dell'ammasso da parte dei commi secondo e

terzo dell'art. 41 Cost. -, la Corte ravvisa nel sistema in vigore,

sono rappresentati essenzialmente dalla inosservanza del principio

della riserva di legge (e cioè dalla mancanza di una sufficiente

disciplina ad opera del potere legislativo) in ordine ai criteri per la

classificazione e la determinazione dei prezzi delle singole qualità

di risone conferite all'ammasso, nonché in ordine ai criteri per la

distribuzione del prodotto ammassato. Mancano, infatti, in materia

disposizioni legislative dotate di adeguata portata specificativa, sì

da far considerare soddisfatta, alla stregua della giurisprudenza della

Corte (formatasi a partire dalla sentenza n. 4 del 1957, e della quale

costituisce la più recente espressione la sentenza n. 35 del 1961),

la garanzia della riserva di legge.

Per quanto riguarda i criteri per la classificazione delle singole

qualità di risone e la determinazione dei relativi prezzi - criteri

indispensabili per integrare la disciplina del rapporto necessario tra

soggetti ammassanti ed ente ammassatore -, l'art. 17 del decr. legisl.

30 maggio 1947, n. 439 - posto che si applichi anche al risone (oltre

che agli altri cereali per i quali al tempo della sua emanazione era

previsto l'ammasso) - li rimette alla discrezionalità assoluta

dell'Autorità amministrativa, disponendo che "i prodotti conferiti

sono immediatamente pagati in base ai prezzi risultanti, per ciascun

prodotto, dalle apposite tabelle, approvate dal Ministero

dell'agricoltura e delle foreste", aggiungendosi semplicemente che i

prezzi delle tabelle "sono riferiti a prodotto sano, secco, leale e

mercantile, per merce consegnata insaccata, franco piede magazzino, al

più vicino centro di raccolta, tela da rendere". Né il quinto comma

dell'art. 2 del decreto - legge 12 ottobre 1939, n.1682, che in

precedenza regolava la materia con esclusivo riguardo al risone,

fissava alcun confine alla discrezionalità della pubblica

Amministrazione, limitandosi a statuire che "l'apprezzamento delle

caratteristiche dei risoni conferiti all'ammasso sarà regolato secondo

norme stabilite, d'accordo, tra il settore cerealicoltura (dell'allora

esistente Confederazione nazionale dei consorzi provinciali tra i

produttori dell'agricoltura) e l'Ente nazionale risi, con

l'approvazione dei Ministeri dell'agricoltura e foreste e delle

corporazioni".

Per quanto, poi, riguarda la distribuzione del prodotto ammassato,

l'art. 19 del decr. legisl. 30 maggio 1947, n. 439, la confida nel modo

più pieno e più libero all'Ente nazionale risi "d'intesa con le

associazioni industriali di categoria", omettendo qualsiasi indicazione

di criteri e garanzie, tanto in ordine all'assegnazione del risone agli

stabilimenti industriali, quanto in ordine alla scelta dei mercati

interni ed esteri del prodotto finito, alle condizioni di vendita,

all'assegnazione ai commercianti interessati: indicazioni

indubbiamente indispensabili al fine di evitare che il sistema

dell'ammasso obbligatorio a gestione pubblica si risolva nella

possibilità che la pubblica Amministrazione venga a incidere di fatto,

a suo arbitrio (e perciò in contrasto col principio della riserva di

legge), sulla libertà economica degli operatori dei settori della

trasformazione della materia prima assoggettata all'ammasso e dello

smercio del prodotto finito, e perfino nella possibilità che

l'Amministrazione venga a escludere dal mercato gli uni e gli altri, o

singoli esponenti delle rispettive categorie, senza alcuna garanzia.

Si aggiunga che la normazione a mezzo di legge delle modalità

relative alla distribuzione del prodotto ammassato è tanto più

indispensabile, in quanto la mancanza di essa è suscettibile di render

possibile la realizzazione a opera della pubblica Amministrazione di

sistemi monopolistici nei settori dell'industria e del commercio, fuori

delle ipotesi e delle condizioni volute dall'articolo 43 della

Costituzione.

6. - Né la Corte ritiene di ravvisare, in ordine al punto in

esame, una garanzia sufficiente nel fatto che lo statuto dell'Ente

nazionale risi - recentemente approvato con decreto ministeriale 28

giugno 1961 (Gazzetta Ufficiale 21 luglio 1961, n. 179), evidentemente

nell'intento di por fine a una gestione commissariale resa necessaria

dal superamento del preesistente sistema di formazione degli organi

ordinari, e che si perpetua dalla fine della guerra - prevede all'art.

5 un Consiglio di amministrazione (di nomina ministeriale), nel quale,

accanto a tredici risicoltori, a un rappresentante dei proprietari di

fondi rustici dati in locazione, a due tecnici agricoli e a due

rappresentanti dei lavoratori non meglio identificati, siedono sei

industriali risieri e tre commercianti di riso. A parte ogni altra

considerazione (non indispensabile in questa occasione), e in

particolare circa la sufficienza del dosaggio delle categorie

"rappresentate" dai componenti dell'amministrazione dell'Ente a far

fronte alla garanzia di cui si è detto, basta, infatti, a far negare

qualsiasi valore garantistico al riferito precetto statutario, il fatto

che, lungi dall'essere stato adottato in osservanza di una norma

legislativa, esso è stato adottato per libera iniziativa

dell'amministrazione (sull'evidente presupposto del superamento

dell'art. 2 decr. legge 2 ottobre 1931, n. 1237, nel testo sostituito

dall'art. 1 decr. legge 12 ottobre 1939, n. 1682, al testo già

modificato con decr. legge 11 agosto 1933, n. 1183), con la

conseguenza di essere liberamente revocabile dalla stessa

amministrazione.

7. - Siccome il congegno giuridico dell'ammasso è un sistema

unitario, il quale rimarrebbe mutilo una volta privato della attuale

rudimentale e illegittima normativa relativa alle modalità di

classificazione, apprezzamento e assegnazione del prodotto ammassato -

modalità inerenti tutte alla funzionalità e agli obbiettivi del

sistema, del quale costituiscono essenziali elementi di struttura - è

chiaro che il riconoscimento dell'illegittimità delle disposizioni

relative a tali modalità non può non condurre - nonostante il

riconoscimento della legittimità in sé dell'istituto dell'ammasso -

alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intero

sistema, e, quindi, di tutte le disposizioni che attualmente lo

regolano.