Sentenza n. 48/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3, n. 4, 6

e 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154 ("norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale"),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 27 maggio 1983 dalla Corte di Cassazione

sul ricorso proposto da Protano Michele c/ Tavaglione Rocco, iscritta

al n. 947 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno 1984;

2) ordinanza emessa il 19 aprile 1985 dal Tribunale di Torino

nel procedimento civile vertente tra Chicco Carlo e il Comune di

Carmagnola ed altro, iscritta al n. 449 del registro ordinanze 1985 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 291-bis

dell'anno 1985;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

Udito l'Avvocato dello Stato Paolo Tarsia di Belmonte per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto :

1. - Nel giudizio promosso da Michele Protano per la cassazione

della sentenza della Corte d'appello di Bari che aveva respinto il

gravame avverso la decisione con la quale il Tribunale di Lucera -

adito da alcuni elettori del Comune di Peschici - aveva dichiarato la

decadenza del ricorrente dalla carica di consigliere comunale per

essersi il Comune costituito parte civile nel procedimento penale a

carico dello stesso Protano per interesse privato in atti d'ufficio,

la Corte di cassazione, con ordinanza in data 27 maggio 1983, ha

sollevato, su eccezione di parte, questione

di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 7 della legge 23

aprile 1981, n. 154, nella parte in cui non dettano una disciplina

che renda possibile rimuovere le cause di incompatibilità nei casi

in cui - come quello di specie - la rimozione dipenda non soltanto

dalla volontà dell'eletto, ma anche da determinazioni di terzi.

Premesso che la riforma del contenzioso elettorale adottata con

la citata l. n. 154 del 1981 si caratterizza soprattutto per aver

offerto al candidato la possibilità di rimuovere le cause

impeditive, il giudice a quo rileva che nei casi in cui la

dismissione (per rinunzia o transazione) della lite pendente non

deriva esclusivamente dalla volontà della parte interessata alla

rimozione della causa di incompatibilità, non esiste un "meccanismo

procedimentale che consente l'incontro della volontà dell'attore e

del convenuto o che quanto meno valga per la formale evidenziazione

delle condizioni di disponibilità delle parti alla eliminazione

della lite medesima". Da qui la violazione: degli artt. 3 e 51 Cost.,

in quanto l'attuale sistema, rimettendo alla discrezionalità del

Comune la rinunzia alla sua costituzione di parte civile rende

praticamente irremovibile (per l'altra parte) la rimozione della

causa d'incompatibilità in esame (al contrario di tutte le altre,

tanto che il giudizio penale "in quanto non rinunziabile dalla parte,

non è stato previsto come 'lite pendente' incompatibile con

l'elezione"); e dell'art. 24 Cost. per l'omesso apprestamento di un

meccanismo che consenta la tutela giurisdizionale del proprio diritto

elettorale passivo a chi si trovi nella situazione del ricorrente nel

giudizio a quo.

2. - Le stesse disposizioni e l'art. 3, n. 4, della legge n. 154

del 1981 sono state denunziate, in riferimento ai medesimi parametri

costituzionali e sotto identici profili, con ordinanza emessa il 19

aprile 1985 dal Tribunale di Torino, adito da Carlo Chicco che,

eletto consigliere comunale di Carmagnola, aveva proposto ricorso

avverso la delibera consiliare che lo aveva dichiarato decaduto per

incompatibilità determinata dalla pendenza di una lite con il

Comune.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nei

giudizi tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che entrambe le

questioni vengano dichiarate infondate sul rilievo che, mentre la

causa di incompatibilità in esame è sicuramente legittima attesa la

funzione di limite che i princìpi di legalità, imparzialità e buon

andamento della pubblica amministrazione debbono svolgere rispetto

alla regola della generalità del diritto elettorale passivo, non è

neppure concepibile un intervento legislativo che "imponga" all'altra

parte - regione, provincia o comune - l'abbandono o la definizione

transattiva della lite, senza con ciò violare gli artt. 24 e 128

Cost. D'altro canto, analoga situazione si verifica nella ipotesi di

cui all'art. 2, n.4, della stessa legge, dove all'eletto incombe

l'onere di adoperarsi per ottenere dalle autorità ecclesiastiche un

provvedimento che rimuova la causa di

ineleggibilità-incompatibilità, cui, peraltro, le stesse autorità

non potrebbero sicuramente essere costrette dal legislatore.

Conclusivamente - si afferma in atti d'intervento - alla specie si

attagliano le considerazioni svolte in altra occasione dalla stessa

Corte costituzionale che, con sentenza n. 38 del 1971, affermò

l'irrilevanza della maggiore o minore difficoltà, o addirittura

dell'impossibilità, di rimuovere in tempo utile determinate cause di

ineleggibilità o di incompatibilità "una volta accertato che queste

non sono, di per sé, in contrasto con le norme degli artt. 3 e 51

Cost.". Considerato in diritto

1. - La legge 23 aprile 1981, n.154 (norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale), dopo

avere disposto che "non può ricoprire la carica di consigliere...

comunale... colui che ha lite pendente, in quanto parte in un

procedimento civile od amministrativo con... il Comune" (art. 3, n.

4), facendone derivare la decadenza dalla carica, prevede la

rimozione dell'incompatibilità, da parte dello stesso eletto,

mediante la cessazione dalle funzioni (art. 6). In vista, poi,

dell'ipotesi in cui l'incompatibilità si verifichi successivamente

all'elezione, la stessa legge stabilisce un apposito procedimento,

inteso a consentire all'interessato di rimuovere l'incompatibilità,

previa contestazione da parte del Consiglio, il quale, solo ove

l'incompatibilità non sia rimossa nel termine prescritto, dichiara

la decadenza con deliberazione impugnabile mediante azione popolare

dinanzi al Tribunale competente per territorio (art. 7).

2. - Sulla base della considerazione che la disciplina introdotta

dalla summenzionata legge mira a favorire l'elettorato passivo, non

solo riducendo le cause di ineleggibilità e trasformando alcune di

esse in cause di incompatibilità, ma anche dando modo

all'interessato di rimuovere l'incompatibilità, la Corte di

cassazione, prima, ed il Tribunale di Torino, poi, con ordinanze

emesse, rispettivamente, il 27 maggio 1983 (r.o. 947/1983) ed il 19

aprile 1985 (r.o. 449/1985), hanno denunciato, in riferimento agli

artt. 3, 24 e 51 Cost., l'illegittimità costituzionale dei precitati

artt. 6 e 7 (ma il Tribunale di Torino anche dell'art. 3, n. 4) della

legge n. 154 del 1981. In particolare, entrambi i giudici a quibus

lamentano che, pur se "la rimuovibilità della causa di

incompatibilità o ineleggibilità (sia) il principio cardine della

nuova legge n. 154 del 1981, la quale solo in tal modo si armonizza

con l'art. 51 della Costituzione", tale principio non trova effettiva

applicazione nel caso di lite pendente, in cui la rimozione

dell'incompatibilità non dipende esclusivamente dalla volontà

dell'interessato, "bensì anche e soprattutto dalla volontà della

controparte".

Ed invero, nella fattispecie approdata dinanzi alla Corte di

cassazione su ricorso dell'interessato avverso la sentenza della

Corte d'appello di Bari del 19 luglio 1982 (che aveva confermato la

pronuncia del Tribunale di Lucera, dichiarativa della decadenza), la

lite pendente nasceva dal fatto che il Comune di Peschici si era

costituito parte civile nel procedimento penale per interesse privato

in atti di ufficio a carico di tal Protano Michele, il quale nel

precedente anno 1981 era stato eletto consigliere di quel Comune.

Sostanzialmente analoga risulta l'altra fattispecie: il giudizio

dinanzi al Tribunale di Torino è stato promosso dallo stesso

interessato - tal Chicco Carlo - che, eletto nel giugno 1980

consigliere del Comune di Carmagnola, nel 1981 (successivamente,

quindi, alla sua elezione) veniva convenuto in giudizio dal Comune di

Carmagnola (per il pagamento del corrispettivo per la raccolta di

fieno sui fondi di proprietà comunale) e dichiarato decaduto con

deliberazione consiliare del 9 gennaio 1985, cioè nell'imminenza

delle elezioni per il rinnovo del Consiglio comunale fissate per il

12 maggio dello stesso anno.

3. - La Corte di cassazione, premesso il duplice quesito se il

procedimento amministrativo introdotto dalla nuova disciplina debba

concepirsi "come unica via attualmente percorribile o come condizione

di procedibilità al giudizio ordinario per azione popolare", e se

l'invito a rimuovere l'incompatibilità, prescritto dall'art. 7,

debba indicare anche le condizioni alle quali il Comune è disposto a

ritirare la costituzione di parte civile, rileva che solo il giudice

"fornito anche di poteri incidenti sulla stessa volontà normativa"

può dare un'interpretazione tale, da conciliare il diritto

dell'elettore a provocare il controllo dell'autorità giudiziaria,

"anche nell'ipotesi di inerzia degli organi amministrativi", con il

diritto dell'eletto a rimuovere in concreto le cause di

incompatibilità. A sua volta, il Tribunale di Torino, che ribadisce

il surriportato rilievo della Corte di cassazione, dopo avere

affermato che la "lite non si presenta ictu oculi manifestamente

artificiosa od infondata", né "ha le caratteristiche della

vessatorietà", osserva che in definitiva, essendo lasciate "alla

discrezionale ed insindacabile volontà del Comune la rinuncia agli

atti del giudizio o l'accettazione delle condizioni offerte dal

convenuto per una transazione", la controparte può impedire

concretamente la rimozione, rendendo "sostanzialmente ed

assolutamente irremovibile una sola delle tante cause di

incompatibilità previste dalla legge elettorale". Secondo i giudici

a quibus, insomma, l'irremovibilità che in concreto si verifica a

riguardo della incompatibilità per lite pendente contrasterebbe con

alcuni princi'pi costituzionali: con l'art. 51 (perché impedirebbe

l'accesso ad uma carica elettiva in condizioni di eguaglianza); con

l'art. 3 (perché, mentre tutti gli altri casi di incompatibilità

sono rimovibili, nell'ipotesi di lite pendente può sorgere

discriminazione fra gli eletti, secondo che il Comune si costituisca,

oppur no, parte civile); con l'art. 24 (perché la legge sul

contenzioso elettorale non offre all'eletto la possibilità di

difendersi adeguatamente in sede giurisdizionale). Da ciò, la

concorde impugnazione dei menzionati articoli della legge n. 154 del

1981.

4. - La questione dev'essere dichiarata inammissibile.

Entrambe le ordinanze, a conclusione delle loro argomentate

censure, denunciano gli artt. 6 e 7 della legge n. 154 del 1981

"nelle parti" - così si esprime la Corte di cassazione - "che non

prevedono le concrete modalità di rimozione di cause di

incompatibilità elettorale, ove tale rimozione non dipenda

unicamente dalla volontà dell'eletto, ma anche da determinazioni di

terzi" e "nella parte" - come afferma il Tribunale di Torino - "in

cui non disciplinano gli strumenti concreti ed efficaci a

disposizione di un Consigliere eletto nel Consiglio comunale per

rimuovere la causa di decadenza dalla carica per lite pendente con il

Comune". Ma così formulando i dispositivi, i giudici rimettenti

sollevano una questione, la quale in sostanza si risolve nella

richiesta di dettare una norma che preveda le concrete modalità o

strumenti, attraverso cui l'interessato possa autonomamente rimuovere

l'incompatibilità per lite pendente. L'Avvocatura dello Stato

obietta al riguardo che, non potendosi imporre alla Regione, alla

Provincia, al Comume, i quali agiscono a tutela di interessi della

collettività, una definizione transattiva o un abbandono della lite,

senza violare gli artt. 24 e 128 Cost., "un intervento legislativo in

questo senso porrebbe, a sua volta, seri dubbi di legittimità

costituzionale" Indipendentemente, tuttavia, da tale considerazione,

la suddetta richiesta di meglio e diversamente disciplinare

l'impugnata fattispecie normativa non è proponibile al giudice delle

leggi, implicando comunque scelte normative riservate al

discrezionale apprezzamento del legislatore.